Agrupar itens por similaridade

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ifgformosa.soares

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Feb 4, 2016, 7:27:18 AM2/4/16
to NELCA - Núcleo de Apoio aos Compradores Públicos.
Alguém já fez pregão agrupando produtos (no caso, reagentes, vidrarias e material de consumo para laboratórios) por similaridade? Como é feito esse agrupamento para que não restrinja a competitividade?
Quem tiver o edital/termo de referência e puder me enviar.

GENILSA SOARES
IFG CAMPUS FORMOSA
ASSISTENTE EM ADMINISTRAÇÃO

Ronaldo Corrêa

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Feb 4, 2016, 11:07:16 AM2/4/16
to nelca

Genilza,

Eu já vi algo sobre livros, agrupados por categorias e disputados na forma de "maior desconto". Mas me lembro que foi uma licitação bem polêmica, que só foi "ratificada" pelo TCU após detida análise da denúncia que licitantes fizeram.

Ou seja, prepare-se para a guerra das impugnações e recursos... Mas não se "intimide" não. Modernizar as contratações de forma pioneira é sempre dificultoso, mas normalmente vale a pena!

A contratação de abastecimento e manutenção de veículos (gestão de frotas) na Polícia Federal está polemizando no TCU desde 2008, se não me engano, até hoje, sem uma decisão definitiva. Mas estamos usando o modelo e funciona muito bem! É só justificar bem e afastar as "objeções" da AGU!

Dê uma pesquisada no histórico do NELCA que você deve achar a discussão sobre essa licitação de livros.

Boa sorte!

Att.,

Ronaldo

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sandro bernardes

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Feb 4, 2016, 2:30:33 PM2/4/16
to ne...@googlegroups.com
Alguns julgados para análise...
Abraço. 
Sandro 
TCU


Acórdão 3092/2014 – P: O sistema dregistro de preços somente deve ser adotado para contratação de serviços contínuos nas hipóteses autorizadoras e com expressa justificativa da circunstância ensejadora do registro (art. 3º do Decreto 7.892/13).          
[VOTO]
23. [...] no processamento de registro de preços e quando a Administração não estiver obrigada a realizar aquisições por grupo, deve ser adotada a prática da adjudicação por itens, e não pelo preço global por grupo, a não ser que devidamente justificado, a fim de possibilitar uma maior competividade para a licitação e, potencialmente, uma maior economicidade para a contratação, à luz da Súmula-TCU 247 e do Acórdão 4.205/2014-TCU-1ª Câmara. De fato, conforme apontado pela unidade técnica, tal prédica não foi observada pela UFPB no certame em foco.              
(...0
9.3.1. em licitação para registro de preços, deve-se deixar de adotar como critério de adjudicação o de menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, sem que estejam demonstradas nos autos as razões pelas quais tal critério, conjuntamente com os que presidiram a formação dos grupos, é o que conduzirá à contratação mais vantajosa, comparativamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor preço por item, devendo ainda restar demonstrada nos autos a compatibilidade entre essa modelagem e o sistema de registro de preços quando a Administração não estiver obrigada a proceder a aquisições por grupo, à luz da Súmula 247 do TCU e do Acórdão 4.205/2014-TCU-1ª Câmara;
9.3.2. é imperativo que a Administração justifique expressamente a circunstância ensejadora do registro de preços, com base nas hipóteses autorizadoras previstas no dispositivo regulamentador, nos termos do art. 3º do Decreto 7.892/2013 e conforme exposto no parecer 160/2014-PGF/AGU da consultoria jurídica da Universidade Federal da Paraíba;


Acórdão 529/2013 – P

[Licitação. Pregão para registro de preços. Aquisição dos produtos por lotes e não por itens isolados. Ausência, no termo de referência, de justificativas aceitáveis para a definição dos lotes e para a adoção do julgamento segundo o menor preço por lote. A adoção do critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicação por item e evidenciadas fortes razões que demonstrem ser esse o critério que conduzirá a contratações economicamente mais vantajosas. Determinação à entidade de modo a evitar tal ocorrência em futuras licitações. Representação procedente]

[ACÓRDÃO]

9.6. determinar a Academia Militar das Agulhas Negras (Aman) que se abstenha, em licitação para registro de preços, de adotar como critério de adjudicação o de menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, sem que estejam demonstradas nos autos as razões pelas quais tal critério, conjuntamente com os que presidiram a formação dos grupos, é o que conduzirá à contratação mais vantajosa, comparativamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor preço por item, devendo ainda restar demonstrada nos autos a compatibilidade entre essa modelagem e o sistema de registro de preços quando a Administração não estiver obrigada a proceder a aquisições por grupo;

[VOTO]

2.                                De acordo com o edital e o termo de referência [...], o pregão eletrônico questionado, para registro de preços (SRP), segundo o critério menor preço por lotes de itens, objetivava a aquisição de materiais descartáveis e permanentes de copa e cozinha, num total de 557 itens, divididos em 10 grupos.

[...]

3.                As pretensas irregularidades apontadas pela firma representante e que fundamentaram pedido de suspensão dos efeitos do pregão em tela e de apuração dos fatos e a da adoção de medidas saneadoras estão centradas, sinteticamente, nos seguintes aspectos:

a)                a adjudicação dos itens licitados ocorreu por lotes de itens e não por itens isolados, fato que impediu que a Administração obtivesse vantagens econômicas em razão das peculiaridades de cada produto;

[...]

13.              Assiste razão à unidade técnica, de fato, o agrupamento dos 557 itens licitados em apenas 10 lotes, motivada pela busca de padronização dos itens e com o objetivo de facilitar a entrega e o recebimento dos produtos, resultou na adjudicação de diversos itens por valores superiores aos que teriam sido obtidos casos os mesmos itens fossem licitados separadamente, caracterizando infração ao disposto nos arts. 3º, 15, IV, e 23, § 1º, da Lei 8.666/1993.

14.       O argumento de que "O aspecto técnico motivou a busca e padronização dos itens, para que os mesmos, ao serem fornecidos pelo mesmo fornecedor, apresentassem uniformidade, atributo fundamental nesta Escola de Formação Militar" não justifica a definição dos grupos na forma que constou do edital e do termo de referência, porquanto o que garantiria a padronização seria a especificação do produto e não o fornecimento de dezenas de produtos especificados genericamente por uma mesma empresa que não os fabrica.

[...]

16.       O critério do menor preço por lote com elevado número de itens somado à desclassificação de licitantes por não atenderem à exigência de vistoria técnica, resultou no descarte de lances individuais altamente vantajosos para a Administração e adjudicação de preços acima do valor máximo estimado pela Aman, visto que não houve competição entre os licitantes com propostas válidas

[...]

19.              A adoção do critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicação por item e evidenciadas fortes razões que demonstrem ser esse o critério que conduzirá a contratações economicamente mais vantajosas.

20.              No termo de referência não há qualquer menção às razões de formação dos lotes ou qualquer justificativa para a adoção do julgamento das propostas segundo o menor preço por lote.

[...]

22.       Embora tenha efetivamente ocorrido adjudicação de grupos/itens com preços superiores aos estimados pela Administração, entendo que, em prol da economia e eficiência administrativa, não caber anular o ato de adjudicação. Os efeitos da cautelar, no período da vigência da ata de registro de preços, no sentido de que as aquisições para atender as necessidades da unidade militar fossem realizadas com a redução dos preços ao patamar de mercado foram suficientes para atenuar as inconformidades verificadas na condução do pregão.


2977/2013 – P: na licitação por grupos/lotes, a vantajosidade para a Administração apenas se concretizaria se fosse adquirido do licitante o grupo/lote integral, pois o menor preço é resultante da multiplicação de preços de diversos itens pelas quantidades estimadas. Em registro de preços, a realização de licitação utilizando-se como critério de julgamento o menor preço global por grupo/lote leva, vis à vis a adjudicação por item, a flagrantes contratações antieconômicas e dano ao erário, potencializado pelas possibilidades de adesões, uma vez que, como reiteradamente se observa, itens são ofertados pelo vencedor do grupo a preços superiores aos propostos por outros competidores

 

Informativo 250/2015 - Acórdão 1680/2015-Plenário O critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de se promover a adjudicação por item e evidenciadas razões que demonstrem ser aquele o critério que conduzirá a contratações economicamente mais vantajosas.


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Ronaldo Corrêa

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Feb 4, 2016, 3:31:03 PM2/4/16
to nelca
Obrigado, Sandro, pela compilação!

Na ocasião em que eu comentei aqui sobre a licitação de livros por maior desconto sobre lotes e agrupados por área do conhecimento, a justificativa aceita pelo TCU era bem diferente desta do agrupamento ao qual os julgados citados pelo Sandro se referem. Vejam:

Nas contratações para aquisição de livros didáticos ou para bibliotecas, é permitido o uso do modelo de “aquisição por área do conhecimento”, em que o objeto não é dividido em itens, mas sim parcelado em grupos temáticos sem a indicação prévia dos livros a serem adquiridos, os quais serão demandados posteriormente. Para tanto, a licitação será do tipo “maior desconto”, que deverá incidir sobre o preço dos livros listados nos catálogos oficiais das respectivas editoras.

Representação formulada por sociedade empresária apontara possíveis irregularidades em pregão eletrônico promovido pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e Tecnologia do Maranhão (IFMA) para aquisição de livros didáticos, divididos em dois grupos (cursos técnicos e cursos de graduação).

A representante alegara, dentre outras ocorrências, a adoção do critério de julgamento de menor preço por grupos/lotes, e não por itens, em afronta ao princípio da divisibilidade, previsto na Lei 8.666/93 e no Enunciado 247 da Súmula de Jurisprudência do TCU.

Em suas justificativas, o órgão defendeu que a adjudicação por grupos conduziria à seleção da proposta mais vantajosa, reconhecendo, contudo, que a definição de somente dois grandes grupos (curso superior e curso técnico) geraria prejuízos ao processo de aquisição, motivo pelo qual o pregão fora suspenso para reabertura em data futura, “desta feita subdividido em oito grupos, observando os critérios de classificação por áreas do conhecimento”.

Ao analisar o caso, o relator discorreu sobre os modelos de aquisição de livros pela Administração Pública, destacando o modelo que vem sendo utilizado pelas bibliotecas públicas, “em que o objeto é parcelado em grupos temáticos sem a indicação prévia dos livros a serem adquiridos, os quais serão demandados posteriormente, e a licitação é do tipo ‘maior desconto’ sobre o preço dos livros listados nos catálogos oficiais das respectivas editoras. Por óbvio, o modelo ideal depende dos critérios de conveniência e oportunidade intrínsecos ao poder discricionário de cada gestor, tudo devidamente fundamentado”.

Nesse sentido, o relator acolheu as justificativas do Instituto para a adoção do modelo de “aquisição por área de conhecimento”, uma vez que “listando previamente todos os livros, corre-se o risco de adquirir livros que não serão utilizados e de impedir a aquisição de livros novos (ou edições mais recentes) não listados (...) Por outro lado, no modelo de ‘aquisição por área do conhecimento’, a seleção do fornecedor é feita de acordo com o maior desconto concedido e a motivação para isso é evitar o engessamento da contratação, considerando que não é preciso elaborar previamente a relação de livros e que a definição e a aquisição do título são feitas à medida que a necessidade surge”.

Por fim, concluiu o relator que “assiste razão parcial à representante, não pela necessidade de aquisição por item, mas sim pela possibilidade de maior parcelamento do objeto”.

O Tribunal, pelos motivos expostos pelo relator, julgou a Representação parcialmente procedente, determinando ao IFMA que, no caso de reabertura do pregão eletrônico, “seja adotado o modelo de ‘aquisição por área do conhecimento’, dividindo o objeto nos oito grupos originalmente previstos no termo de referência (...) conforme aventado pelo próprio Instituto em sua resposta à oitiva”.

Acórdão 180/2015-Plenário, TC 032.610/2013-0, relator Ministro Bruno Dantas, 4.2.2015.


Att.,

Ronaldo Corrêa

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Franklin Brasil

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Feb 15, 2016, 8:52:49 PM2/15/16
to NELCA
Oi, Genilsa.

Tenho estudado bastante essa questão de ITENS x LOTES. Cada vez mais me convenço de que precisamos, seriamente, no serviço público, de GESTÃO DE COMPRAS. 

O TCU costuma torcer o nariz para o agrupamento pelo receio, com razão, da compra individual dos itens dentro do lote por causa do jogo de planilha. Vide Acórdão 2695/2013-Plenário e Acórdão 5602/2012-2ª Câmara, por exemplo.

A preocupação do TCU é com a situação em que o valor global do lote se apresenta falsamente vantajoso, já que os preços individuais dos componentes do lote podem estar acima do mercado e causar prejuízo caso sejam esses os itens efetivamente adquiridos. Esse argumento foi citado também no Acórdão TCU nº 178/2012-1ª Câmara.

Então, a primeira coisa a fazer é reduzir o risco do jogo de planilha.  

Algo que o próprio TCU tem feito em suas licitações, botando freio nos preços individuais aceitáveis. Basta ter uma regra para avaliar os preços unitários dentro do lote, evitando que os valores fiquem fora da realidade de mercado. 

E o próprio TCU também tem dito que a coisa deve ser avaliada caso a caso. No Acórdão 5134/2014-Segunda Câmara, por exemplo, o relator foi muito lúcido ao afirmar que o relator que não houve a alegada afronta à jurisprudência do TCU, ressaltando que “a interpretação da Súmula/TCU 247 não pode se restringir à sua literalidade, quando ela se refere a itens. A partir de uma interpretação sistêmica, há de se entender itens, lotes e grupos”.

O que é preciso é demonstrar, justificar, explicar no processo a vantagem da opção.

E um dos argumentos mais interessantes a se levar em conta na hora de optar entre ITEM ou LOTE é a capacidade operacional da unidade para lidar com diversos contratos. Isso ficou bem entendido no  Acórdão 2796/2013-Plenário e no Acórdão 5301/2013-Segunda Câmara


Resumindo, não há ilegalidade absoluta em comprar itens individuais dentro de lotes. A preocupação deve ser em evitar o jogo de planilhas e ter justificativa plausível para fazer a licitação agrupada.

Os julgados mais recentes do TCU têm aceitado o processamento por lotes, MAS SOMENTE acompanhado de robustas, fundadas e demonstradas razões (fáticas e argumentativas), demonstração das razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza que tornam necessário promover o agrupamento (Acórdão TCU nº 539/2013-P e Acórdão TCU nº 1592/2013-Plenário).

A decisão mais emblemática do Tribunal a esse respeito é o Acórdão TCU nº 5260/2011-1ª Câmara: 
Inexiste ilegalidade na realização de pregão com previsão de adjudicação por lotes, e não por itens, desde que os lotes sejam integrados por itens de uma mesma natureza e que guardem correlação entre si.

Em resumo: pode adjudicar por lote, desde que:
1. os itens agrupados sejam de mesma natureza e guardem correlação entre si
2. haja justificativa que explique os critérios adotados para montar os lotes
3. exista justificativa fundamentada e consistente sobre as razões que fazem os lotes mais vantajosos que a compra por itens

Uma sugestão para montagem dos lotes é observar se os itens de interesse se enquadram na Curva ABC. Se houver um grupo pequeno de itens que representa boa parte do valor total estimado (grupo A) então esses itens eu sugiro que sejam licitados individualmente, porque o impacto de variação de preços em cada um deles é muito significativo. Itens do grupo B podem ter tratamento por lotes conforme a natureza, correlação e dinâmica de mercado dos itens. Os itens do grupo C poderiam até, se o mercado assim permitir, compor um grupo único, dada a sua baixa relevância econômica e a busca de economia de escala. É mais provável que uma empresa ofereça um desconto maior para fornecer um monte de itens de baixo valor do que para fornecer um ou outro desses itens isolados. A logística de entrega pode até nem compensar a venda isolada.

Comprar bem não é apenas cumprir a legislação, mas, sobretudo, processar a compra conforme a sua relevância material e estratégica na organização. 

Comprar só por itens não é necessariamente a melhor solução. Comprar só por lotes, também não. A solução tem muito mais a ver com o gerenciamento efetivo das compras, planejamento, técnicas de gestão de materiais. 

Abraços.

Franklin Brasil
CGU-MT

Ronaldo Corrêa

unread,
Feb 16, 2016, 6:07:06 AM2/16/16
to nelca
Ótimas ponderações, Franklin!

O uso da "Curva ABC" (ou Método de Pareto) até que não é difícil como muitos pensam. Eu achava... até usar pela primeira vez.

Segue anexo um Parecer Técnico em que eu explico o uso da Curva ABC em uma licitação nossa razoavelmente recente.

Att.,

Ronaldo Corrêa

Polícia Federal em Sergipe

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Parecer 0023 2015-SELOG SR DPF SE (Agrupamento de itens - Classificação ABC).rtf

Roger Johnny Filgueira Lima Santos

unread,
Feb 16, 2016, 9:50:39 AM2/16/16
to ne...@googlegroups.com
Ronaldo,

No penúltimo parágrafo do seu parecer você afirma:

"Em que pese a demonstrada vantajosidade do agrupamento de itens acima
explanada, é mister ressaltar que, a teor do que tem entendido o TCU recentemente, no caso de licitação por grupos de itens, a aquisição não poderá se dar por itens, mas necessariamente por lotes, conforme o agrupamento fixado anteriormente, com base na Classificação ABC".


Recentemente me deparei com essa questão de aquisição por lote ou item.
No meu caso, dentro do lote (que ficou com  o valor ofertado abaixo do valor estimado) alguns valores ofertados pelo licitante em determinados itens ficaram acima do valor estimado. 


Como conclusão da minha pesquisa, e com base principalmente no Acórdão 11/2016 - Plenário, "fechei" o seguinte raciocínio:

  • A aquisição por itens é possível mesmo que tenha sido licitado por grupo, exceto se o valor do item ofertado não tenha sido a melhor proposta. 

Colaciono abaixo trecho do referido Acórdão:


"(...) em obediência ao critério de aceitabilidade por preço global, estatuído no item 1.3 do edital do Pregão Eletrônico SRP 22/2015, restrinja, quanto aos itens 5 e 6 do certame, a utilização da ata de registro de preços dele decorrente aos órgãos gerenciador e participantes e às quantidades originalmente previstas no instrumento convocatório, uma vez que a empresa vencedora não foi a que ofertou a melhor proposta para o item 5 e que o item 6 não pode ser contratado sem que o item 5 assim o seja".




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--
                                     Atenciosamente,


Roger Santos
Analista Processual
Diretoria de Administração
Divisão de Gestão de Despesa

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Ronaldo Corrêa

unread,
Feb 16, 2016, 10:17:05 AM2/16/16
to nelca
Concordo com o seu raciocínio, Roger, desde que no seu caso não se utilize a mesma justificativa que eu utilizei.

Explico: A aquisição de itens do lote invalida a própria justificativa que eu montei, já que o principal motivo do agrupamento era justamente possibilitar uma melhor diluição dos custos logísticos dos itens no lote e, com isto, obter uma maior competitividade e evitar que itens individuais fracassassem por serem "desinteressantes" para os licitantes, devido o seu baixo valor.

Tendo usado esta justificativa, depois o órgão não a pode simplesmente desconsiderar, emitir empenho para itens separados do grupo e obrigar o licitante a incorrer em custos logísticos superiores aos que ele incluiu na proposta de preços da licitação por lote. Dificilmente o fornecedor se submeteria a esta elevação de custos, e aumentaria em muito o risco dele não entregar o material empenhado de forma individual e não em lote.

Mas, de fato, não é uma condição aplicável a toda e qualquer licitação por lote, já que existem muitas outras justificativas para se agrupar itens em lotes.

Veja, por exemplo, uma licitação nossa de equipamentos para se montar um Circuito Fechado de TV, que exigiu a estrita compatibilidade das câmeras, do software, da mesa controladora etc. Neste caso, licitamos os itens agrupados, de forma que fossem fornecidos pela mesma empresa, possibilitando que ela se responsabilizasse pela estrita compatibilidade entre TODOS eles. De outra forma, imagina como é que seria difícil (pra não dizer impossível) eu exigir que empresas diferentes, sediadas em cidades diferentes, garantissem a estrita compatibilidade entre equipamentos de alta tecnologia, sem ao menos saber a marca e o modelo que as outras empresas ofertarão... seria um desastre!

Mas, terminada a licitação do CFTV, o órgão não é obrigado a comprar TODO o quantitativo nem todos os itens unicamente pelo fato de terem sido agrupados na licitação. Afinal, diferentemente da justificativa da "Curva ABC", que eu utilizei para suprimentos de impressão, na licitação de CFTV em momento algum o órgão prometeu ou usou como justificativa que iria comprar todos os equipamentos juntos, e isto foi irrelevante para a formulação das propostas, já que cada um dos equipamentos sozinho já tinha valor elevado o suficiente para suportar os custos logísticos. Portanto, inexiste obrigação do órgão em comprar tudo. Até mesmo por expressa previsão legal e regulamentar:

Art. 15, "§ 4o A existência de preços registrados não obriga a Administração a firmar as contratações que deles poderão advir, ficando-lhe facultada a utilização de outros meios, respeitada a legislação relativa às licitações, sendo assegurado ao beneficiário do registro preferência em igualdade de condições."

"Art. 16.  A existência de preços registrados não obriga a administração a contratar, facultando-se a realização de licitação específica para a aquisição pretendida, assegurada preferência ao fornecedor registrado em igualdade de condições."

No caso da licitação de CFTV, daí sim, eu aplicaria o raciocínio do TCU.

Aliás, talvez nem mesmo aí eu aplicaria, pois de forma alguma eu aceitaria na licitação qualquer item com valor acima do estimado, pois não há como justificar. Como de fato não aceitamos (Vide Pregão 42015 da UASG 200344).

Como tudo em licitação, DEPENDE do caso concreto!


Att.,

Ronaldo Corrêa

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