中国农村基层民主观察报告（2013）

[Quan Wei]

维权网选举观察工作室

目录

前言

上篇 选举

一、侵犯和剥夺村民的选举权利

二、选举组织环节中的违法违规

三、选举投票环节中的违法违规

四、官方对选民投诉的不作为和压制

五、选举中的暴力和贿赂

六、厌选和物质动员

附录一：【许西村的选举闹剧】

附录二：【从天津下辛庄村选举血案看农村基层民主】

下篇  自治

【中村村民自治调查报告】

一、中村治理概况：村民自治形同虚设

二、征地拆迁：农民决定不了最重大的切身利益

三、党支部：中村既得利益者的堡垒

四、分裂和争吵的村委会

五、村民自治是怎样被架空的

六、农村基层民主的障碍

【油榨村的案例：艰难的自治】

一、舞弊的选举

二、村民维权遭政府打击报复

三、重新选举

四、民选村长的艰难履职

总结

前 言

中国农村基层民主肇始于上世纪八十年代，是在中共改革开放之初，社会经济、政治体制发生深刻变革的时代背景下，中国农民自发创造的产物。

在改革开放前，中国农村实行政社合一的人民公社体制。这一体制是在1958年8月，中共中央政治局扩大会议通过《关于在农村建立人民公社的决议》后建立起来的。在这种体制下，人民公社管理本辖区的生产、建设、财政、贸易、民政、文教、卫生、治安、武装等事务，既是一级政权机关，又是经济单位；既是劳动组织，又是一种高度集权的、带有军事化管理性质的社会体制，在政治上贯彻中国共产党的一元化领导。当时，乡镇一级的政府组织称为“公社”，村一级的管理组织称为“大队”。至今，在许多农村地区，农民仍习惯性地沿用“大队”这一称呼。

改革开放后，随着农村土地承包制度的确立，人民公社体制走向解体。在农村社会体制发生深刻变革的过程中，农村基层民主开始萌发。

如同土地承包起源于农民的自发行动，以村民自治为主要内容的农村基层民主，也是从农民的自发行动开始的。据考证，第一个村民自治的组织形式——村民委员会，于1980年出现在广西宜州市的合寨村，由农民自发选举产生。⑴此后，全国不少地区都出现了类似村民委员会的组织。⑵

农村基层民主是在中共一党专政的体制背景下产生和存在的，它的发展同整个社会的经济、政治生态密切相关，尤其在极大程度上受制于中共的政治体制。可以说，农村基层民主从其产生至今，从来没有脱离政府的行政主导。

从上世纪八十年代初至今的三十年，中国农村基层民主的发展大致经历了三个阶段。

第一阶段，从1980年代初农民自发民主产生到1987年11月全国人大常委会通过《村民委员会组织法（试行）》。这一时期，农村经济、政治体制处于急剧变革中。土地承包到农民家庭，人民公社解体，原有的乡村治理陷于瘫痪，而农民自发的民主自治填补了乡村治理的空白，在这种情况下，中共官方给予了认可。

1982年12月4日，第五届全国人大第五次会议通过了经大规模修改的宪法，其中，对乡村基层政权规定，“乡、民族乡和镇是我国最基层的行政区域，乡镇行政区域内的行政工作由乡镇人民政府负责，乡镇人民政府实行乡长、镇长负责制。”规定“村民委员会是农村基层群众性自治组织；村民委员会主任、副主任和委员由村民选举。”⑶1983年10月，中共发出《关于实行政社分开建立乡政府的通知》，宣告人民公社体制的终结，为在全国范围内建立村民委员会铺平了道路。到1985年初，全国已建立起948628个村民委员会。⑷1986年9月，中共发布《关于加强农村基层政权建设工作的通知》，强调发挥群众自治组织的作用，并责成民政部负责村委会建设的日常工作。1987年11月，全国人大常委会通过了《中华人民共和国村民委员会组织法（试行）》，村民自治被以法律形式确定下来。

第二阶段，从1980年代末到1998年的村委会组织法“试行”时期。1988年6月，民政部开始组织乡村选举，村民自治进入制度化运作阶段。在这一时期，由于政府对农民征收“三提五统”，农民负担严重，负责征收的村干部与农民的矛盾加剧。政府在农村试点推行村委会选举，以缓冲农民抗争对政府的压力。在试点地区，农民创造了“海选”等选举方式，农村基层民主受到广泛关注。

第三阶段，从1998年《村民委员会组织法》正式颁布实施至今。在试行了十年后，1998年，村委会组织法的“试行法”宣布废止，九届人大常委会第五次会议通过了新的《村民委员会组织法》，并于当年11月4日正式颁布实施。在这个时期，一方面，在法律形式上，村民自治制度在全国普遍确立；但另一方面，农村基层民主受到中共现行体制的极大束缚，越来越呈现出被中共体制“吞噬”和同化的趋向。这个时期正是地方政府在农村大搞“圈地运动”的时期，土地问题同农村基层民主紧密关联。地方政府在土地财政的驱动下，大量征收农民土地，村委会成为政府“圈地”的执行者。为了保证征地拆迁的顺利进行，地方政府加强了对村委会选举的控制，发生了一系列打压和破坏农村基层民主的恶性事件，如广西许昆事件、浙江钱云会事件、广东乌坎事件等等。

中国农村基层民主存在的背景和发展历程，决定了它的基本性质。其一，它是在中共一党专政的体制下，由政府主导的一种“民主”，它在官方的行政序列中由“民政部基层政权和社区建设司”来主管，这决定了它不可能不受制于现行政治体制，它的民主程度也在很大程度上依赖官方的操作；其二，农村基层民主属于社会民主的范畴，按中共的《宪法》和《村民委员会组织法》，村民委员会是基层群众性自治组织，而乡镇是最基层的政府组织，所以，即使村民自治真正名副其实，也是社会民主，而不属于政治民主。

农村基层民主的基本性质表明，期望它自然而然地达到政治民主化，是不切实际的。但是，农村基层民主仍然具有极大的社会意义。因为，社会民主乃是政治民主的基础。如果说政治民主是顶层设计，那么社会民主就是底层架构。没有基层社会民主的铺垫，政治民主如同沙上建屋。

民主潮流乃全球大势，中国不能也不可能自外于世界。中国是个农民大国，农民问题从古以来就是中国社会最重大的问题之一。对于中国社会的民主化，农村基层民主是一个基石，它的发展状况，对中国的民主化进程具有至关重要的意义。

上世纪九十年代，社会各界对农村基层民主的发展，曾给予热切关注，很多人乐观地期望，村级选举可以进一步推动乡镇基层政府乃至更上级政府的民主选举。但进入新世纪以来，农村基层民主非但没有取得人们期望中的发展，反而受到现行体制的极大限制，农民的自治权利没有真正落实，各种侵害农民利益的事件依然高发，农民维权遭到打压。可以说，目前农村基层民主的发展处于低潮，社会关注度也有所减弱。

那么，中国农村基层民主的实际状况怎样？什么因素在制约着它的发展？继2011—2012年对基层人大选举进行观察后，2013年，维权网选举观察工作室对部分地区的农村基层选举和自治状况进行了观察和研究，形成了本年度的农村基层民主观察报告。

上篇  选举

按《村民委员会组织法》，“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。”全国的村委会选举并不同步进行，每年会有部分省市的村委会进行换届选举。2013年，北京、辽宁、吉林、江苏、云南等15省市进行了村委会的换届选举。

在中国大陆广袤的农村地区，散布着58.8万个村委会。⑸对如此众多的村庄正在发生的政治实践，外界少有注意，人们的注意力聚焦在政治的顶层设计上，但没有基层的铺垫，一切顶层设计不过是空中楼阁。对这数十万个村庄的选举，少有独立机构进行观察和评估。官方把村委会选举纳入自己的行政工作序列，归口民政部基层政权和社区建设司，在“维稳”压倒一切的政治需要下，它所关心的不是村委会选举的民主程度，而是它的“稳定”程度，它缺少对选举的客观评价和监督。

2013年，我们对部分地区的村委会选举进行了独立的观察和评价。

村委会选举是由基层政府操作的，2013年民政部印发了《村民委员会选举规程》，对选举组织程序进行了较为详尽的规定，但各地在实施中仍然存在大量违法违规，即使是在首都北京所辖的农村，同样如此。一方面，全国有《村民委员会组织法》这部成文法律，有民政部的《村民委员会选举规程》，各地也制定了相应的村委会选举办法；但另一方面，这些法规在实践中并没有得到不折不扣的执行，基层选务部门关心的是把这个过场平稳的走完，选民的大量投诉被置之不理。

农村选举中的违法违规，存在于从选举启动到结束的各个环节中。

一、侵犯和剥夺村民的选举权利

1、取消选举，剥夺村民选举权利

《村民委员会组织法》第十一条规定，“村民委员会每届任期三年，届满应当及时举行换届选举。”但在一些地方，官方寻找理由，连选举的过场也不走，直接就取消村委会的选举，剥夺村民的选举权利。例如北京朝阳区小红门乡龙爪树村，官方以村庄在拆迁中、村民居住分散为理由，取消了村委会换届选举。这样的理由其实并不成立，须知，在当前农村人口外出打工的民工潮背景下，中国几乎每一村庄都会有大量人员在异地务工生活，但这并不妨碍村委会换届选举的照常进行。

对处于征地拆迁中的村庄，官方取消村委会换届选举，这样的事情在各地都有出现。征地拆迁是当前农村中的矛盾焦点，村委会作为政府征地拆迁的执行者，与村民的冲突频发，如果在此过程中进行村委会换届选举，矛盾势必体现在选举中，乃至成为矛盾爆发的导火索。如广东陆丰乌坎村，正是由土地问题引发村民抗争，引起海内外关注，最终导致村委会重新选举。在征地拆迁的农村，官方为了确保征地拆迁的顺利进行，减少变数，这被认为是取消村委会换届选举的真正原因。如河南郑州二七区齐礼闫村，在2011年取消了村委会换届选举，当时该村正在拆迁中，村民认为，政府为了保证拆迁的顺利，就不更换原村委会班子。

2013年5月16日上午，西安市新城区八府庄村、含元殿村、联志村的二百多村民，联合到陕西省政府上访，反映当地取消村委会选举，农民选举权利被剥夺，要求政府尊重他们的选举权利，使村民能够依法选举村委会成员。他们在《坚决捍卫我们依法选举村委会的合法权利》中说，“我们这三个村已经有连续两届、十多年被停止进行村委会换届选举了。从2002年起，西城区政府农工局就决定许多村子暂停村委会换届选举，其中就有我们这三个村子。农工局提出的理由是这些村子正在进行城中村改造，为了维护稳定和拆迁改造的顺利进行。这使得与政府勾结的村委会主要成员得以非法连任，做出了许多危害村集体和村民利益的勾当。……”

（图：2013年5月16日，陕西省西安市新城区八府庄村、含元殿村、联志村二百多村民联合到省政府上访，反映农民选举权利被剥夺，要求政府依法进行村委会选举。）

陕西咸阳秦都区过唐村，曾在村委会换届选举时，不顾村民改选村委会的强烈要求，专门下发文件，决定换届选举“暂缓”，导致村民多次集体上访。2013年1月10日，过唐村两百多村民再次到陕西省政府上访。村民在省政府信访接待室门前悬挂几幅标语，坚决要求罢免村主任王光荣，改选村委会，严肃查处王光荣及村支书赵刚社勾结上级官员和开发商，侵吞村民资产，损害村民权益的贪腐罪行。

在这些取消换届选举的村庄，村民没有看到正式的法律文件，也没有得到合理的理由，说取消就取消了。取消村委会换届选举没有法律依据，官方为了自身利益，随意取消村委会选举，剥夺村民选举权利，这种状况突出反映了官方对农村选举的任意操控，农民的民主权利没有保障。

2、剥夺维权人士的选举权利

在一些地区，官方针对维权人士制定专门政策，剥夺维权人士的被选举权。其中一个突出案例发生在山西省太原市小店区北营街道许西社区（原许西村，是正在进行拆迁改造的城中村）。该村维权人士张剑萍，被官方以进行上访为理由剥夺了选举权（详情参见附录一：《许西村的选举闹剧》）。

在北京海淀区门头村，维权村民、独立参选人湛江，参加选举时被警察贴身跟踪。湛江因拒绝强拆，曾在2011年4月26日凌晨遭到袭击，家里遭到打砸。由此，湛江走上维权之路，是2011年北京基层人大代表选举的独立参选人。2013年村委会换届选举时，正值“六﹒四” 期间，湛江家被警察上岗看守，一举一动受到监视。6月5日是门头村村委会候选人提名的海选日，湛江去参加选举，警察仍然寸步不离。据湛江介绍，村民对选举没有热情，弃权者众多，一人代替全家人去投票的情况很多。在选举现场，选举工作人员常常指导村民投票，有些选票干脆就被选举工作人员填写了。

福建省厦门市集美区灌口镇双岭村维权村民陈学梅，曾2次参选村委会主任, 均被官方剥夺候选人资格，原因就在于当地官方在2009年制定的一份内部文件。这份文件名为《中共厦门市集美区委、厦门市集美区人民政府关于2009年村（居）级组织换届选举工作实施方案》（集委【2009】28号），其中对村委会候选人的“资格条件”做了以下限定：“①年龄和学历要求。新进班子的成员必须具有高中以上文化程度，年龄在40周岁以下；现任村（含未完成集体资产改制的‘村改居’社区）‘两委’班子成员年满53周岁的原则上不宜留任；城市社区（含已完成集体资产改制的‘村改居’社区）‘两委’班子成员男年满57周岁、女年满52周岁的原则上不宜留任。②担任村（居）主干一般要有村（居）‘两委’任职经历。③对有下列情形之一的不得推荐提名为村（居）‘两委’候选人：一是本人及其子女违反计划生育法律法规；……三是组织或参加非法宗教活动的；……七是本人受过开除党籍处分、劳教的；…九是不符合其他党内规定要求的。”

二、选举组织环节中的违法违规

1、操纵村民选举委员会的产生

《村民委员会组织法》第十二条规定，“村民委员会的选举，由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员组成，由村民会议、村民代表会议或者各村民小组会议推选产生。”选举委员会的产生方式给各地的操作留下了很大的空间，而各地制定的选举办法对此大都没有细化。如《北京市村民委员会选举办法》第九条基本上照搬了村委会组织法的规定，“村民委员会的选举工作由村民选举委员会主持。村民选举委员会由主任和委员共五至九人组成，由村民会议或者村民代表会议、各村民小组会议推选产生。”

这种规定模糊性很大，实践中具体是由村民会议，还是由村民小组会议，或是由村民代表会议推选；由谁选择推选方式，怎样选择，由谁决定，怎样决定，都没有交代；对于“推选”该怎样进行，也没有细说。这种模糊性就为操纵选举预留了空间，也常常引发争议。在实际操作中，选举委员会的产生大都由村党支部控制，选择的方式往往不是离民意和民主更近，而恰恰是相反，大多采用村民代表会议的方式来推选选举委员会成员，因为村民代表人数少，更容易操纵。

例如，在北京市昌平区兴寿镇秦家屯村，推选村民选举委员会的方式由该村的中共党支部书记高建明决定，采用的是村民代表会议方式。推选出选委会成员后，书记又指定在推选中得票第六位的高锐兴，做选委会主任，而不是得票第一的人。并且，选举中的监票人、唱票人、计票人、代书人也由书记指定，而不是依照《北京市村民委员会选举办法》第二十一条的规定，由村民选举委员会“确定和培训监票人、唱票人、计票人、代书人及其他选举工作人员”，这些人也没有被培训过。

在北京市房山区阎村镇肖庄村，2013年4月22日按一户一票方式推选产生选举委员会成员。但肖庄村村民反映，22日之前，不少农户就收到一张小纸条，上面印有七个人的名字，他们是中共村支部书记刘勇、副书记赵宾、支部委员赵淑霞、刘涛、罗秀英、村委王镇、中共前村书记孙刚，同时被要求推选时照着纸条抄一遍即可。在推选投票当日，流动票箱到各家各户时，选举工作人员看着户代表填票，还当场给选民小纸条，要求其照着抄。负责流动票箱的选举工作人员对村干部放心的户，不管是不是户代表在家，都发票，但对不放心的户特别是对立派的户，户代表不在家其他成员在家，就不给票。通过这种方式，保证了村干部事前拟定的七人被推选为村选举委员会的成员。推选后第二天，村民宋春玲到镇上找到中共纪委书记和信访办主任，举报选举工作人员监视户代表填写推选票、要求户代表填写他们拟定的人选，有录像和录音证明有的村民重投推选票等，虽然官方当场答复如属实，应当重选，但结果是再无下文。

同样，在北京市昌平区十三陵镇胡庄村，村党支部和村委会决定由村民代表推选换届选举委员会组成人员。而村民代表们在填写推选票时，都得到了一张事前拟定的小纸条，上面有七人名单，包括该村党支部书记、副书记、大学生村官等。其中的大学生村官，很多村民代表既不知道他的姓名、更不知道他姓名几个字怎样写，只能按照纸条照抄。而最后公布的结果和纸条上的名单完全相符。村民们认为推选被人操纵，村委会竞选者胡淑香、村民国子梅等五人到镇政府上访，反对这种推选方式，镇驻胡庄村干部王红答复，由她来跟村里商量。但当天夜里村里开会，不顾村民反对，强行由村民代表决定出七人，组成了换届选举委员会。

2、选举宣传形同虚设

《村民委员会组织法》第十五条规定，“村民选举委员会应当组织候选人与村民见面，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”

2013年民政部印发的《村民委员会选举规程》，其中第二章选举宣传中做了更详细的规定：

一、宣传内容

村民选举委员会应当就以下内容开展宣传：

（一）宪法有关内容，《中华人民共和国村民委员会组织法》，本省（自治区、直辖市）有关村民委员会选举的法规；

（二）中央和地方有关村民委员会选举的政策和规定；

（三）村民委员会选举中村民的权利与义务；

（四）县、乡两级政府村民委员会选举的工作方案；

（五）本村选举工作方案；

（六）其他有关选举事项。

二、宣传方式

村民选举委员会可以采取以下方式进行选举宣传：

（一）广播、电视、报纸、互联网等；

（二）宣传栏、宣传车、宣传单等；

（三）选举宣传会议、选举咨询站；

（四）标语、口号等。

在各地制定的村委会选举办法中，对选举宣传也有相应的规定。但在实际操作过程中，这些内容往往形同虚设。如北京顺义区仁和镇前进村，5月30日前进村五名村民到顺义区民政局，向区换届选举办公室举报，前进村6月1日就要投票选举，但法律规定的“村民选举委员会应当在选举日前组织村民委员会成员候选人与村民见面，向登记参加选举的村民介绍候选人情况，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题”，在前进村没有做到。举报者要求官方履行责任，而接待者的答复是，“我只能给你们村书记打电话，我做不了主。”

北京平谷区金海湖镇彰作村2013年第九届村民委员会的选举中，没有法定的候选人与村民见面会，没有选举大会，导致村民认为，选举与他们无关，他们的选票什么也不值，选举只是走一个过场。

北京昌平区十三陵镇胡庄村，在换届选举中同样没有实行《北京市村民委员会选举办法》第十九条的规定，“村民选举委员会应当在选举日前组织村民委员会成员候选人与村民见面，向登记参加选举的村民介绍候选人情况，由候选人介绍履行职责的设想，回答村民提出的问题。”

三、选举投票环节中的违法违规

1、选举程序上的法规冲突引发争议

按《村民委员会组织法》第十五条，“选举村民委员会，有登记参加选举的村民过半数投票，选举有效；候选人获得参加投票的村民过半数的选票，始得当选。”要保证选举有效，就需要在选举投票前核实参加投票的选民人数，各地的村委会选举办法对此做了相应规定，如《北京市村民委员会选举办法》第二十三条规定，“投票选举时，应当由村民选举委员会主持召开选举大会。”但今年民政部印发的《村民委员会选举规程》在第六章规定了两种投票方式：召开选举大会和设立投票站，“采取选举大会方式的，可以组织全体登记参加选举的村民集中统一投票；也可以设立中心选举会场，辅之以分会场分别投票。采取投票站方式的，不再召开选举大会，村民在投票站选举日开放时间内自由投票。”

在实施中，各地大多采取的是村民随到随选的方式，有选举会场，但不开选举大会，从而引发争议。如在北京市昌平区十三陵镇长陵园村第九届村民委员会的换届选举中，村民反映其中存在的两大违法问题：其一是，投票选举前，选举委员会没有依照《北京市村民委员会选举办法》第二十七条“村民选举委员会应当核实参加选举的人数”的规定办事，即选举委员会在没有核实参加选举的人数（含依法办理了委托投票的人数）的情况下，也即参加选举的人数没有超过应到选民半数的情况下，直接向选民发选票，是违法的；其二是，选举投票当天，选举委员会没有依照选举办法第二十三条“投票选举时，应当由村民选举委员会主持召开选举大会”的规定办事，没有召开选举大会，没有向村民介绍选举过程，如村民选举委员会是怎样产生的、村委会组成人员正式候选人是怎样产生的、监票员计票员是怎样产生的、向村民介绍候选人的基本情况、向村民讲解填写选票注意事项、登记选民是多少人、办理了委托投票的选民是多少人、宣布选举大会实到村民是多少人、选举大会纪律，也没有按规定安排候选人发表“履行职责的设想”的演说等后，就直接进行发放选票的环节，这是违法的。

2、委托投票

民政部在2013年5月印发的《村民委员会选举规程》第六章第三条规定：“登记参加选举的村民，选举期间外出不能参加投票的，可以委托本村有选举权的近亲属代为投票。每一登记参加选举的村民接受委托投票不得超过三人。提名为村民委员会候选人的，不得接受委托。委托投票应当办理书面委托手续。村民选举委员会应当及时公布委托人和受委托人的名单。受委托人在选举日凭书面委托凭证和委托人的参选证，领取选票并参加投票。受委托人不得再委托他人。”

但在一些地方，委托投票人数超过法定人数。例如，北京市通州区台湖镇丁庄村，4月23日在村委会候选人的提名选举中，选民凭选民证领取提名票，一张选民证换一张提名票，若一人能拿出三十张选民证，就可以领到相同张数的提名票，这违反了“每一登记参加选举的村民接受委托投票不得超过三人”的规定。

3、不设秘密写票处

《村民委员会组织法》第十五条规定：“选举时，应当设立秘密写票处。”在一些地方，这条规定没有做到，如北京平谷区金海湖镇彰作村2013年第九届村民委员会的选举中，没有设秘密写票处。

4、违规使用流动票箱

在村委会选举中，流动票箱的使用出现大量问题。关于在什么情况下使用流动票箱，各地选举办法规定，针对的是老弱病残等行动困难的人员。如《北京市村民委员会选举办法》第二十三条规定，“投票选举时，应当由村民选举委员会主持召开选举大会。村民选举委员会应当根据村民居住状况和便于组织选举的原则，设立中心投票会场和若干投票站。对老年人、残疾人等因行动困难不便到会场或者投票站投票的，可以设立流动票箱。每个投票站或者流动票箱必须有三名以上监票人负责。”

但一些地方在使用流动票箱时，超越了法定范围，不是仅仅针对行动困难的人员，而成为一种普遍的投票方式。如北京房山区良乡镇张谢村，2013年5月25日进行的第九届村民委员会选举中，使用三个流动票箱，到各家各户去进行投票选举。在投票选举日，虽然张谢村选举委员会在村部布置了选举大会会场，但选民认为，之前的选举组织各主要环节是不民主的，而采用了不参加投票的办法，来抵制这种不民主的选举，导致选举日上午6点至9点钟，到村部参加投票的村民不到登记人数的五分之一。于是选举委员会决定用三个流动票箱，到各家各户去进行投票选举，使该村多数选民，是在流动票箱投的票，而非在选举大会会场或者在投票站参加投票。虽然每一个流动票箱都有三名监票员和一名镇上的干部负责，但这种方式本身就是非法的。因为《北京市村民委员会选举办法》第二十三条规定得很清楚，“对老年人、残疾人等因行动不便到会场或者投票站投票的，可以设立流动票箱。”而据独立的选举观察员反映，张谢村负责流动票箱的监票人，不仅看着村民填写选票，而且要求赞成谁反对谁。还有，如有的户、人不在家，监票人就“代替”他人把票投了。

北京房山区长阳镇独义村在5月24日的选举投票日，在村部设立的固定投票点，开了一小时，到早上8点钟就关闭，而用四个流动票箱到各家各户投票。当天共发出选票732张，在固定投票点投出的选票只有43张，四个流动票箱一组发出选票258张、二组发出选票190张、三组发出选票127张、四组发出选票114张。流动票箱发出的选票构成了总选票数的绝大多数。而在流动票箱的投票过程中，选民不需凭选民证就可以得到选票，没有外出的选民可以委托家人代投票，选举委员会得到的200张委托证，办了122张就不办了。跟随流动票箱的选举工作人员，按村选委会规定是不准进选民家的，但在实际投票过程中，选举工作人员不仅进了选民家，还要求投票人选谁不选谁。而该村在此前4月24日的村民选举委员会成员推选、5月16日的村委会候选人提名选举中，都基本上是使用流动票箱来投票。

辽宁省鞍山市千山区千山乡庙尔台村，在选举日没有召开选举大会，也没有设立中心投票站、投票站和分投票站，而是用十个流动票箱，每一票箱由三人负责，到各家各户发放选票、当场收回选票。此前的村委会成员候选人产生方法，也是使用流动票箱投票。而《辽宁省村民委员会选举办法》第二十五条规定：“选举村民委员会时，应当召开选举大会，设立选票发放处和秘密写票处、投票站，实行无记名投票。居住分散的村可以同时设立中心投票站和分投票站。因老、弱、病、残等原因不能到投票站投票的选民，可以在流动投票箱投票。每个投票箱必须有三名以上监票人。使用流动投票箱投票的选民须经村民代表会议讨论决定，并由村民选举委员会在投票选举三日前公布名单。”

流动票箱的违规使用，为操纵民意、选举舞弊开了方便之门。

5、违法代书选票

对选票代书，各地选举办法有明文规定，如《北京市村民委员会选举办法》第五章第二十四条规定：“选举现场应当设立代书处。投票时，村民自己不能填写选票的，可以委托代书人代写。代书人不得违背委托人的意愿。任何人不得强制村民委托代书人填写选票。村民及代书人填写选票，其他人不得围观和干预。”但在北京延庆县乔留营乡小堡村的换届选举中，选民找人代书，必须由乡政府派去的人代劳，儿子都不能为父母代书。

6、唱票、计票、监票中的违法

选举投票后，如果唱票计票过程不公开，就会为舞弊留下空间。各地选举办法基本上都规定了公开唱票计票。如《北京市村民委员会选举办法》第五章第二十七条明确规定：“投票选举前，村民选举委员会应当核实参加选举的人数；投票结束后，所有投票箱应当立即集中到选举大会会场，当众开箱，公开唱票、计票，当场公布选举结果。”

但在一些地方，公开唱票计票的规定没有被切实执行。如北京延庆县乔留营乡小堡村，在2013年5月26日的选举投票结束后，村选举委员会就把村部大院的大门锁上了，不准村民围观唱票计票。

北京丰台区南苑乡石榴庄村的“股东代表”（ 所谓“股东代表”，是由于石榴庄被征地拆迁，村集体成立了金石庄源投资管理公司，管理集体资产，本地村民成为股东。）的选举，同样没有当场进行公开唱票计票，后来村委会却宣称“全票”通过，但很多村民知道自己并没有投那些代表的票，他们怎么可能全票通过？所以村民认为，选举只不过是走过场，结果早就内定了，而“选”出的代表绝大多数还是以前的那些人。股东代表的代表性也不公平，本来按照全体村民和代表的比例，应该每七八家有一名代表，但有的一家就有两三名代表。

对于选举工作人员的资格认定，《北京市村民委员会选举办法》第二十一条明确规定：“村民委员会成员候选人及其配偶、直系亲属不得担任监票人、唱票人、计票人、代书人和其他选举工作人员。”但在北京昌平区十三陵镇胡庄村换届选举中，总监票人却是该村原村长、谋求连任的竞选人胡志强的叔叔。

7、选票舞弊

在一些地方，发生选票舞弊。如北京房山区长阳镇独义村，在5月27日的村委会另行选举中（因该村在5月24日的选举中没有选出足够的村委会成员，而进行了补充选举），该村回天楼小区发出选票219张。在唱票时，村委会竞选人辛淑芝发现，在这219张选票中，她没有得到一张赞成票。而在这219张选票中，有辛淑芝的同胞哥哥等多位亲人。当晚，回天楼小区参与了投票的不少村民得到唱票信息后，赶到辛淑芝家，表示愿意出庭作证，他们都把赞成票投给了辛淑芝，这219张选票中辛淑芝得到的赞成票至少有70多张，不可能一张没有。于是，选举后辛淑芝就到民政部上访，控告选举非法。

四、官方对选民投诉的不作为和压制

在村委会选举中发生争议，选民投诉到官方相关机构，官方普遍的做法就是敷衍、推诿、搁置，乃至压制选民的诉求。

中国政府设置了大量的机构，纪委、人大、检察院、法院、公安、监察、信访、选举办等等，都有权处理民间的投诉。但如此繁多的机构，不仅没有增加民众的维权渠道，反而给这些机构提供了相互推诿扯皮的空间。

2013年4月8日，四川德阳什邡市外北村村民一百多人到德阳市中级法院，询问一年前就向法院提起的状告“社区选举非法” 诉讼案，为什么没有得到处理。法院一名庭长表示，案子不属于法院能管的事情，已经将案子移送绵阳人大了。这位法官对村民说的也很实在：“请大家理解我们，中国不像美国，美国法院可以审判总统，我们法院得听党委的。”他希望村民把维权诉求提交给人大，或者尝试向检察院申诉。村民们不解：起诉到法院，法律规定只有两个途径，一个是不符合法律规定，裁定不予立案，需要出具不予受理裁定，另一个是立案，需要出具案件受理通知书，而法院却把案件推给别的部门，到底是怎么回事？

2013年5月28日下午，北京市房山区琉璃河镇兴礼村的田洪娟、程玉霞等50多位农民，集体到区政府控告他们村刚结束的村委会选举非法，强烈要求重新选举并追究组织非法选举者的法律责任。田洪娟等50多人在区政府大门前，要求见该区中共政法委曾姓书记。保安联系后回答说，没找到人。此时，区政府内有人出来对上访的农民摄像，农民不知道其身份，不准其摄像，20多位保安就围向农民。据现场目击者说，60多岁的程玉霞被保安拉扯并拖了十多米远，张淑敏被保安打了几拳，田洪娟被打得送到医院救治。

4月22日上午，北京市昌平区兴寿镇桃峪口村第九届村民委员会主任候选人刘广余和副主任候选人刘玉红两人，专程到兴寿镇村民委员会换届选举工作指导小组，控告其竞争对手（竞选连任者）王淑玲等人买票贿选（一张选票500元—2000元不等），镇上分管选举的官员称，此事不该他们管，要刘广余和刘玉红向警方报案。刘广余和刘玉红认为镇选举工作指导小组推卸职责，转而来到设在昌平区民政局的临时机构——昌平区村民委员会换届选举工作指导组。这里的工作人员和镇上的官员一样，又进行推诿，要刘广余、刘玉红找中共昌平区纪委反映。两人拿出录音证据，要交给区选举工作指导组，可这些工作人员不收，对两人说，“我们来向上级汇报，你们还是去找镇选举办”。
    4月25日，刘广余、刘玉红再次到区民政局，得到的答复是“镇里还没有给我们结果，你们最好是去找镇里”。刘广余便给镇干部打电话，对方的答复是“还没出结果。”

据选举观察员了解，桃峪口村的村民选举委员会的推选、4月14日的初选（即提名候选人）、监票唱票计票人员的产生、4月29日的正式选举投票和唱票计票，存在不少非法和不民主的问题。村委会决定，凡参加选举的村民当场发50元的“误工费”，而决定者正是该村主任、副主任和委员的竞选连任者王淑玲、刘玉涛和王秀芹。在4月14日的初选会场和4月29日的正式选举会场都有很多陌生的外地年轻人“维护”会场“秩序”，正式选举的唱票结果不向村民公告。村民虽然到北京市村民委员会换届选举工作领导小组、北京市人大常委会等部门上访，但无人理会。

五、选举中的暴力和贿赂

1、选举暴力根源在于官方

以暴力干预选举，有两种情形。一种是，官方动用“合法”的暴力干预选举，以达到它所钟意的候选人当选的目的。另一种是，候选人纠集黑恶势力，恐吓、强迫选民，而官方充当保护伞或不作为。无论哪一种情形，官方都是滋生选举暴力的根源。因为，官方掌握着最大的、唯一合法的暴力资源，它若公正执法，民间暴力根本成不了气候。

官方动用暴力干预选举，如北京市延庆县香营乡里仁堡村在换届选举中，官方与村民在村民选举委员会的产生方式上发生矛盾。村民上访，要求依照《北京市村民委员会选举办法》的规定，召开村民大会推选村民选举委员会的组成人员，而中共香营乡党委副书记李新生的答复是，由村民代表推选，而且必须在村民代表中产生选举委员会成员。在推选里仁堡村选委会成员的5月13日，官方调集了七辆警车、50多名警察，在村部大门口两边八字形排开，阻止村民参与推选。

（图：5月13日，在北京市延庆县香营乡里仁堡村推选选举委员会成员时，官方调集大批警察到场，阻止村民参与推选。）

又如北京市房山区琉璃河镇兴礼村，农民代表尚斌、田纪元等5人，到房山区选举办上访，主要控告三个问题。一是选举日当天，选举现场十分恐怖，有保安70多人、警察8人、外村的据说是黑社会的6人；这6人在群众中来回走动，后来就不分青红皂白打人，同时村主任候选人赵双良破口大骂了半个多小时。二是选举委员会不依法公正办理委托投票手续，支持赵双良的人该办的全办了，支持田洪春的有70多人没办成委托。三是投票的选民全投完后，选举工作人员没有当场当众唱票，而是把村委会大院的大铁门锁上，过了十多分钟之后，老百姓才可以进去。

    官方对选举暴力不作为乃至充当后台，造成黑恶势力进入村委会，官霸勾结，恶霸治村。如陕西省西安市灞桥区洪庆街道办事处田王村，村民联名举报村委会主任王武强。王武强曾因抢劫罪被判10年徒刑。村民们反映，“如此人物出来后与官场勾结一气，竟然连续二届当选人大代表，村民群众举报无人理睬。王武强任村主任后，在没有任何征地批文手续的情况下，利用非法手段违法侵占我们的基本农田耕地近700亩，至今已撂荒闲置四年之久，现垃圾成山、荒草成林。政府官员、村组干部相互勾结‘毁田挖沙’敛财，然后再利用垃圾回填‘收费创收’从中牟利。”

在黑恶势力横行的地方，即使共产党员都不免遭难。湖南省娄底市娄星区政府的一名工作人员林先生反映，娄星区基层党委换届选举中很多地方犹如黑社会选老大，完全靠黑吃黑来完成选举工作。例如2012年12月8日上午9点20分左右，娄星区大科办事处大新居委会进行居委会换届选举工作，在选支部委员中，候选人胡发章为了达到他能当选支书的目的，对没有意愿为他投票的中共党员进行威胁殴打非法绑架，纠集社会上的地痞流氓三四十人，开来了四辆遮挡号牌的车辆，对一部分六七十岁的老党员拳打脚踢，当时被强行拖进车里的有刘松伯、周文富、曾庆发等三人；打伤周文富一人，造成多处软组织挫伤；后强行非法绑架曾庆发到湘中大道旁边的万源大酒店，对他进行非法扣押审问，长达五六个小时。由于黑社会势力太大，当地派出所也不敢来人，参加投票的党员无法保证安全，都不敢出门，怕被下黑手。林先生说，在娄星区，类似情况几乎是本届基层党委选举的特色，黑社会犯罪手段十分凶狠、行径十分恶劣、后果十分严重，令人发指，严重影响了基层党委换届选举工作。当地百姓对本届基层党委选举反映强烈，人民群众认为，现在连党员都没有安全保障，何况普通老百姓呢？

2、贿选

在村委会选举中，贿选大量存在。如北京市丰台区长辛店镇张家坟村，据选民反映，在换届选举中，有的人出到1000元的价拉一张选票，还有候选人请选民到酒店吃喝。

    在北京市丰台区长辛店镇李家峪村，有杨、李、孙、白四个大姓，竞选十分激烈。三人抱团组合竞选的有四班人马，此外还有三人单独参加竞选。各班助选团队主要采用晚上登门入户游说拉票。因李家峪村有不少被强拆户，助选亲友团大都向选民承诺当选后定为选民合法利益效力。在村委会候选人提名日，中共长辛店镇党委副书记到会场指导选举。在村部提名会场的入口前不到十米，大路的两边，摆着几张桌子，桌子上放有各种饮料和红塔山牌的香烟。助选团对女选民送饮料，对男选民则一人送一包烟。对接受了饮料或香烟的选民还会递上一张印好了候选人名单的纸条，纸条上写好了主任候选人、一男一女委员候选人的姓名，便于选民在提名票上填写候选人姓名时不写错。

六、厌选和物质动员

作为权利主体的村民，对村委会选举的参与热情普遍较低，这并非因为他们不关心公共事务，而是他们认为选举只是做做样子，自己没有真正的权利可言。官方的选举操纵，造成了选民的厌选。

为了动员村民参加投票，村庄往往给投票的选民支付误工补贴。误工补贴或者是钱，或者是物。如北京顺义区仁和镇前进村，在5月21日的候选人海选提名和6月1日的选举投票中，给到场投票的村民都发100元误工费。前进村有500多户人家，村民1100多人，以此计算，动用公款约20万。选举结果，中共前进村党支部书记邱庆全当选村委会主任。云南省昆明市西山区海口街道办事处白鱼村，在村民代表的选举、村民小组组长的提名和正式选举、村委会候选人的提名和正式选举，共五次选举中，每次选举给选民的误工费是50元，该村登记选民2681人，支付的误工费约70万元，选举结果是该村的中共书记连任村委会主任。

北京市通州区东杨庄村换届选举，选民参加投票就可领到100元。北京市丰台区长辛店镇张家坟村的换届选举，参加投票的选民可领到30元的“误工费”。北京顺义区龙湾屯镇张中坞村，给选民的误工费是10元钱。北京平谷县金海湖镇彰作村给选民的误工费是5元钱。北京市海淀区温泉镇温泉村则给参加投票的选民发茶杯和双人床单。

官方需要用物质手段动员选民投票，这种现象从一个侧面反映出，选民不认为自己真正拥有决定公共事务的权利，而只是作为铺垫官方活动的一个角色。这同民主国家的选民没有任何报酬的去排队投票，构成鲜明对比。只有普通选民真正感觉自己拥有权利，他们才会产生那种责任意识。

附录一：

许西村的选举闹剧

2013年发生在太原市小店区许西村的选举闹剧，赤裸裸地展现了官方无视法律，对农村基层选举随意操纵。

政府文件限制候选人资格

在今年的换届选举中，太原市小店区政府出台了“14种人”不能列位候选人的规定，其中一种是“组织、教唆、煽动、参与集体和越级等非法上访造成恶劣影响和被有关部门查处的”。这种地方规定和《村民委员会组织法》冲突，没有任何法律依据。有律师认为，不能因为有过上访，就剥夺了上访人员的被选举权。“上访也是公民的一种权利，国家开设了上访部门，没有理由不让群众上访，上访就是为了让百姓有权利公开一些问题。”

而许西村民张剑萍正是当地的一名上访维权代表。在2013年7月，她曾到太原市政府上访，反映许西村拆迁中的问题，“许西村干部非法破坏,倒卖,开发集体土地495亩,非法获利52.05亿”。 村民在举报书中说:

“我们是小店区北营街办许西村村民,从2013年7月8日以来多次向小店区政府、太原市政府上访反映许西村委会和许坦房地产开发股份有限公司,非法破坏集体耕地,倒卖、开发集体土地495亩,开发面积达79.57万平米,非法获利52.05亿元等问题,区政府、办事处置敷衍了事,一直不予处理。无奈之下,我们全村村民联名签字再次向太原市市委、市政府反映许西村的问题。 2013年7月17日,我们再次从国土资源局查证落实： 1、许西村目前共有土地79.92公顷(1198.8亩)，其中：耕地及林地29.74公顷(446.1亩)，宅基地46.88公顷(703.2亩)，交通及其他用地3.3公顷(49.5亩)。现在,许西的土地全被开发殆尽，开发面积达79.57万平米,非法获利52.05亿元(这其中不包括建筑在许西集体土地上,没有名称的,许西村民不知道的几个楼盘)； 2、许西村到目前为止,还没有一寸土地被国土资源局以城中村改造、安居工程、133等名义批准建设，许西村委会在非法建设过程中,为了掩人耳目、欺骗群众,在建设开始时,悬挂的牌子包括对村民的解释是“许西安居小区”。村民们一次次的期待,又一次次的失望,楼盘建成以后,村委会私自以商业楼盘全部出售。村民们质问村委书记为什么私自把集体土地倒卖时,村支书理直气壮地说，“这不是私自买卖,这只是一种合作形式,咱出地,开发商出钱,销售所得和咱村委会没有任何关系。” 通过这种合作开发的名义,村委会把集体土地全部变相倒卖了。 村民们就此多次向区政府、办事处反映, 却得不到关注,甚至是动用公权力打击、报复、恐吓、污蔑反映问题的群众。一个楼盘从建设到竣工，历时近两年,在这期间有村民的举报,又有市级部门的检查,而许西的建设却从未停止,这需要什么样的后台?是谁为许西的违法建设、倒卖集体土地撑腰,保驾护航? 我们不得不深思:52亿元会滋生多少腐败,许西村委会用这52亿元寻求了多少大大小小的保护伞,使许西的老百姓投诉无门,上访无路,所以,我们不得不向市政府反映许西的问题。”

剥夺维权人士的被选举权

由于张剑萍的上访，小店区北营街道办事处在选举前就宣布取消张剑萍的竞选资格。当地居民反映，在10月9日选举开始之前，北营街道就派工作人员赶往许西小区，通过张贴告示和播放录音的方式，告知小区居民，张剑萍等人因有“非法上访行为”，取消其候选人资格。通报称，“张剑萍等人于2013年7月15日上午8时左右，同许西社区其他20余名居民一起到市政府上访，反映许西社区有关问题……违反了《关于社区党组织、第五届社区居委会换届选举工作的实施方案》中不得列为候选（竞选）人14种情形‘第五条：2010年10月至选举日，组织、唆使、煽动、参与集体和越级等非法上访造成恶劣影响和被有关部门查处’的规定……取消张剑萍等人的社区党组织、第五届社区居委会换届候选（竞选）人资格。”但在张贴的通报中，没有任何单位的盖章。

根据《村民委员会组织法》，村民委员会是基层群众性自治组织，政府部门只是来保证整个选举工作的公平、公正、公开，有监督权，但没有权力干涉。有观察者指出，在选举前，街道办以张贴告示、大喇叭广播等方式，对选民进行“无效候选人”的宣传，很明显会对选举结果产生很大影响，是在严重干扰正常的选举工作。

闭门计票唱票

10月9日是选举投票日。上午9时开始投票，在投票现场的居委会门口，来了很多警察，选民按照要求依次排队进入居委会，投票持续到晚上9点多结束。

当投票环节结束后，所有的选民都被安保人员赶出了居委会，警察立即关上了居委会大门，唱票、计票工作就在居委会的计票房间进行。在唱票计票现场的人员有换届选举委员会的5名成员、4个监票员、3个唱票员、3个计票员，还有20多个北营街道办的工作人员。据选民反映，“以前的几次选举，老百姓虽然也是不能进入唱票、计票的房间，但还可以在居委会的大院内，通过房间的窗户看到唱票、计票的情况，但这次连院子都不让进，直接把铁门都关了起来。”“曾有选民要求公开进行唱票、计票的过程，但是居委会的大门一直紧闭，并且用大量的警察和保安看守着，选民根本听不到也看不到当时唱票、计票过程，只能在门口等待最终的选举结果。”

而《山西省村民委员会选举办法》第六章第三十六条明确规定：“投票结束后，投票站的票箱应当加封，并由该投票站的监票人将票箱集中到选举大会会场，公开开封检票。监票人、唱票人、计票人应当核对选票，公开唱票和计票。”同时，此条例也在《山西省村民委员会选举办法》的应用释义中给出了相关的解释：“唱票、计票、监票都应该在公开场合当众进行。非工作人员只要不干扰计票、唱票、监票工作，都有权在场监督、观看。”

整个选票统计工作一直持续到凌晨两点左右。在计票过程中，监票员发现了一个很奇怪的问题，有许多的选票都是因为书写的时候出现连笔，或者笔画不清而被判定成废票的。“由于第一次选举没有指定的候选人，所以选民需要在选票上写上竞选人的名字。许西社区以前是个村庄，很多选民文化水平不高，所以平时写字什么的也不是很规范。”“第一次投票统计出来一共有73张废票，奇怪的是里面有50多张都是张剑萍的，而这50多张选票大多数都是因为连笔等原因，而导致被算成了废票。街道办的工作人员一致认为只要出现书写上的不规范，哪怕是一点点连笔的情况，一律都算废票。而这一点明显就是在针对张剑萍。如果不是因为这个原因，她很有可能在第一次选举中就可以确定主任这个职位了。”

但即使如此，张剑萍仍然在选举中获得了最多票数——820票，遥遥领先其他竞争对手。许西社区有1759位选民，有1709人参加了投票。如果选票过半，张剑萍可以直接当选居委会主任。据村民反映，张剑萍的得票实际上已过半数，因为“第一次投票统计出来一共有73张废票，奇怪的是里面有50多张都是张剑萍的，而这50多张选票大多数是因为连笔等原因，而导致被算成了废票。”820加50就是870，半数是850左右。

但是，官方以竞选人获得的选票均未过半为由，宣布在10月13日另行选举。

拘押候选人

然而，就在另行选举前三天的10月10日晚，张剑萍突然被警察以“曾到市委门口进行过上访”为由，带走拘留。张剑萍被拘留的第二天，选举委员会意外地收到了街道司法所所长张德仙的通知：另行选举的选票格式需要修改，在另行选举的选票上只保留两个候选人，不再设“另选他人”一栏。

    街道司法所的要求遭到选举委员会成员的拒绝。该选举委员会是由居民在选举一个月前选出的。

选举委员会和街道办僵持到12日凌晨后，街道办相关负责人召集居委会书记、选举委员会备选的5位成员，还有其他一些党支部成员，连夜召开会议，正式终止了“不听话”的选举委员会成员的资格。

小店区社区换届选举工作领导组公开发布的信息显示，取缔了张剑萍、殷有福等人的候选人资格是“经过详细调查核实的”，而终止许西社区原选委会工作是因为其“出现严重错误，经街道批评教育并下发整改通知后，仍不纠正并继续不作为”。

这样，在新的选举委员会主持下，10月13日，许西社区按计划进行了另行选举。选民们接到的选票，格式也发生了更改，没有“另选他人”了，就是不让选民自己选了，直接给两个人选，不是选这个，就是选那个。民主选举变成了“命题作文”。

最终，在许西社区1759位选民中，参加另行选举的有1600人左右，统计出来的废票有400多张，其中有空白选票150多张，还有250张左右的选票上都打了叉。

选举结果：新任居委会主任韩永刚在选举前是上一届居委会主任罗云虎的办公室主任，兼管小区治安保护委员会。新任居委会副主任李富元，曾在上一届居委会主任罗云虎手下工作。新任居委会书记李继生、居委会副主任张旭光及高冬莲、米俊齐等多名居委会委员与多名上届居委会领导成员系亲属关系。

就这样，新一任领导班子确立了下来，和老班子关系密切，某些人之间存在着错综复杂的亲属关系。该选的选完了，该定的也都定下了，这时，张剑萍被释放了。而“选举”这个词儿，在当地也成了敏感词，只要外人提到相关问题，居民们就都变得非常谨慎，表示不愿意多做评论。

许西村的选举闹剧，赤裸裸地展现了官方操纵选举的丑陋真相：闭门计票唱票，连夜终止选举委员会，拘押获得最多支持的竞选人，临时修改选票格式，强制安排候选者。其掩耳盗铃、自欺欺人达到了极其可笑的程度。

官方的“胜利”

对这一“假民主”闹剧，官方的政府法制网以“山西社区配警察确保另行选举”为题进行了报道。

山西社区公安配备充足警力确保居委会另行选举

（政府法制网太原频道，2013-10-30）

2013年10月13日，北营街道许西社区另行选举成功，选出居委会主任1名，副主任2名，委员2名。区委常委、组织部长李恩星亲临现场指挥，包街领导、区人大副主任李林福、区选举办人员全程跟踪指导，区公安分局配备了充足的警力，区政法、卫生、消防等部门密切配合，北营街道精心组织、周密部署，社区选举委员会严格依法实施，投票现场秩序井然，另行选举顺利完成。

在许西社区第一次选举未选出居委会成员的情况下，区社区换届选举工作领导组经过深入调查，集体研究，形成许西社区换届选举工作指导意见，并成立了以李恩星部长为组长、李林福副主任为副组长的工作组，派驻北营街道蹲点指导许西社区换届选举工作。按照车书记的指示，在李部长的主持下，区选举办查阅了大量法律法规、政策文件资料，根据许西社区的实际情况，制定出周密可行的另行选举方案，确保另行选举成功和十四种人不当选。

工作组指导北营街道立即组织召开了许西社区“三会”，即选委会、支部会和党员会，统一思想，传达贯彻落实区委的有关精神；街道包居干部和换届工作指导员深入许西社区，挨家挨户走访，做居民的思想工作，宣传相关法律法规和政策程序，特别是不能作为候选(竞选)人的十四条规定和三条底线；区政法委组织相关部门对干扰破坏选举的人员依法予以打击，区纪委经过详细调查核实先后取缔了张剑萍、殷有福等人的候选(竞选)人资格，确保换届选举风清气正；在许西社区原选委会工作出现严重错误，经街道批评教育并下发整改通知后，仍不纠正并继续不作为的情况下，街道依法依规终止了选委会成员资格并依次递补；选举办指导街道完善了选举现场应急预案，并在程序上严格把关，包括选票设计、无效票认定、选举结果报告、公告等每个环节都要求严格依法依规、不出一点纰漏，确保另行选举顺利完成。

附录二：

从天津下辛庄村选举血案看农村基层民主

    2013年，天津法院审理了下辛庄村选举血案，反抗村长暴力打压选举的三名村民被一审判处死刑，多名抗暴村民被判处有期徒刑。

这起选举血案发生在2012年下辛庄村换届选举中。村民王复春竞选村长，并和近600名村民联名，向上级举报原村长、亿万富翁黄双来腐败，而下辛庄村全部人口也仅1000多。于是，黄双来和他的亲戚，纠集了一批人，对王复春和他的家人，进行暴力打压。王家人报案，没有结果。终于，在黄和他的人第三次夜晚闯入王家的时候，遭到了王家人和其他村民的反抗。冲突结果，施暴者成了死难者，黄和他的两个亲戚——弟弟黄恩兵、姑父徐世忠，重伤不治身亡。在网上，有人把这个事件，称为“农民抗暴，处决恶霸村官黄双来”。

而天津公诉机关对案件的定性，是被告王复春等人“聚众斗殴”。如同当下中国的许多事件，官方和民间的看法截然相反。

显然，这不是一个简单的刑事案件。放在中国农村基层民主状况的大背景下，我们对这个事件，会有更深层的认识。

要知道，发生选举血案的天津市北辰区双街镇下辛庄村，在官方宣传中，竟然是社会主义新农村建设“创先争优”模范村。在人民网天津视窗2011年8月18日对该村的报道中，是这样描述的：

（村党支部）“狠抓民主建设，构建村务管理新格局。村党支部注重发扬民主，在涉及村民切身利益的重大事项上，及时召开党员大会、村民代表大会和村民会议，请党员群众提意见、出主意，真正做到了群策群力。健全完善了村干部学习、廉政、财务、奖惩等规章制度，使村各项工作纳入制度化、规范化的轨道。在土地二次流转、农业大棚的承包以及示范小城镇建设等问题上，均严格按照‘六步决策法’执行，保障了村民的知情权、参与权和监督权。近年来，村民对两委班子的满意度有了大幅提升，无一人因为纠纷而上访，促进了农村社会稳定和发展。”

而现实却是，村民对村委会财务混乱、集体土地等资源被私吞，等等问题，一直意见极大，他们要求村务公开、核对集体账务，近600名村民联名举报村长黄双来、村党支部书记王立达等村干部。在举报信中，村民们“强烈要求改组村委会，反对独裁专制，实行村务公开”。

在官方的宣传中，下辛庄村“村民互帮、妯娌团结、邻里和睦已成为时尚，全村讲卫生、讲文明、讲礼仪已蔚然成风。”

而选举血案中的两方，死者黄双来的舅舅曹德金，也是被告王复春的姑父。王复春曾当面质问黄双来：黄的舅舅曹德金承包村里的土地种树，为什么每亩地租金只有区区10块钱？随后，王复春被曹德金等人暴打。

可以看出，官方宣传中的农村基层民主状况，与现实完全是两种截然不同的面貌。而下辛庄村的选举血案，撕破了官方虚构出来的美丽图画。

倒退的农村基层民主

下辛庄的选举血案，是在普遍背景下的一个特殊案例。

案件反映出来的农村土地问题、村务专制、财务混乱、干部腐败，在当前中国农村是有普遍性的。这些矛盾最后都集中在一个点上，就是选举。村民要通过选举，获得村务的管理权，清查历史债务；而现任村干部，他们作为既得利益者，就要控制选举，压制村民的诉求，维护已经获得的权力和利益，保证自己的安全。选举是一个解决矛盾和诉求的出口，也是矛盾最集中、最尖锐的所在。在广东的“乌坎事件”中，村民也是由土地维权而要求民主选举，事态的演化遵循同样的逻辑和路径，就是经济问题最终要通过政治渠道来解决。

下辛庄村选举血案的特殊性在于，它的发展结果超出了一般情况。在当前中国农村的政治背景下，一般情况是农民的民主诉求被有效的压制，农民要么忍气吞声，要么进行旷日持久、没有结果的上访。在广东乌坎事件中，村民的维权行动获得了国内和国际舆论的高度关注，迫使更高层政府介入，民主选举才得以进行，这是一个特例。而天津下辛庄的维权村民没有得到强大的外部支持，人身安全受到巨大威胁又求告无门，而不得不采取自卫行动。选举冲突转化成流血事件，结果施暴者付出了生命代价。天津下辛庄选举血案和广东乌坎事件，虽然都是特殊案例，但它们发生的背景是共同的、普遍的。

这个共同的背景，就是农村基层民主的倒退。

中国农村基层民主，发端于上世纪80年代初，广西农民自发成立了第一个村委会。1987年，全国人大通过了《村民委员会组织法（试行）》，1998年正式实施。到今天，农村基层民主自治已经走过了30年历程。

中国农村基层民主曾经引起海内外的高度关注，很多人抱以期望，以为可以由此推动社会的民主化进程。但在经过了一番喧嚣之后，今天我们发现，农村基层民主徒留形式，实际的民主状况已经倒退。

《村民委员会组织法》的实施，只是在农村政治生活中，增加了选举这道程序，而与之相配套的民主决策、民主管理、民主监督，都没有真正实现。在下辛庄村，村民们在对村长黄双来的举报信中说，“无论村里任何大小事情，不管是不是涉及村民利益的重大事情，从未向村民公示，更没有与村民商议，其行为严重违反村民委员会《组织法》，遇有重大事情从未招投标，也没召集村民代表及村民开会，在其当政的这一段期间，完全是自己做主、独断专行、严重违法违纪。”

而在村委会选举中，充满了各种乱象，贿选盛行。在下辛庄村，村民们反映，黄双来能够当选村长，是因为他给了每个投他票的人100块钱。而在有些地方，当选村长的贿金甚至达到上百万元。

一个小小的村委会主任，为什么变得如此炙手可热？这是因为农村城镇化中的土地流转，使村长这个位置具有了巨大的含金量。

村委会在城镇化中的角色

在法律上，村委会是群众自治组织，并不是一级政府机构。但在农村城镇化的快速推进中，村委会作为农村土地集体所有制的代表，夹在地方政府和农民之间：地方政府要求它作为圈地的有力执行者，而农民希望它维护自己的利益。当政府圈地严重侵害农民利益时，村委会就成为两者之间激烈冲突的地带。

所以不难理解，为什么地方政府要极力操控村委会的选举，要使符合自己要求的人当选。如果说圈地还是地方政府的集体意志，那么在圈地过程中，官员私人也要谋求自己的利益，他们要选择那些能够向他们输送利益的人，为自己开辟寻租渠道。

在天津下辛庄村，黄双来显然是一个符合地方政府和官员需要的对象。黄是商人，他1980年18岁时离开下辛庄，在外面干过多种生意，贩鱼、开饭店、开锅炉厂，在天津和江苏做房地产生意，他在江苏沭阳县的房地产公司注册资金有6000万，还经营一家窗业公司。在成为村长前，黄就已经是一个富翁，还当上了天津北辰区和江苏省宿迁市两地的政协委员。从他的背景中不难想象，他十分善于同官员打交道。

2006年，黄双来回下辛庄定居，没有宅基地，就在村西南一处鱼塘里填土建了一座豪华别墅，挨着别墅的十几亩土地也被黄双来包下，出价5万元一亩，当时的土地承包价是每亩每年500元。时值下辛庄村委会换届选举，黄参加了竞选。村民讲，“镇里组织选了3次，黄双来还是没选上”。可见，黄早已是地方政府属意的人选。在非民主的体制下，不仅资本攀附权力，权力也会主动笼络资本，两者天然结盟。到2009年选举时，黄终于成为村长。村民说，每个投他票的人都得了100块钱。在这次选举中，黄双来仅以几票之差胜过王复春。

黄双来当村长后，下辛庄开始土地流转。2007年，下辛庄所在的双街镇被选为天津市第2批示范小城镇建设试点。镇政府规划下辛庄所在的北运河以西地区，建设3万亩设施农业区，建大棚生产花卉、果蔬。

下辛庄有3000多亩农地，都是上好的耕地，每亩地能产1000斤粮食。土地流转出去后，失去土地的农民不再种粮，每年得到的是每亩600元的流转费收入。

流转出去的土地，一部分建起了大棚，据说效益并不好，就又卖了出去。大部分土地种了树，还有的土地撂了荒。这些土地就成为村委会竞选中的焦点议题。村里出现过大字报，要求村委会说清楚那些种了树的土地承包给了谁，承包价是多少。而村长竞选人王复春，被村里人认为是这些大字报的制造者，他也曾当面质问过黄双来。因此，他也就成了黄要打击的重点。

这样，土地流转中的利益纠纷，使村委会选举具有了浓烈的火药味，最终导致了流血冲突。

显然，在农村城镇化过程中，村委会作为集体土地所有制的代表，既是地方政府圈地的执行者，它自身也拥有巨大的寻租空间和机会。近年来，尤其在城乡结合部，村长腐败高发。即使民选出来的村长，置身于官民冲突的压力和巨大的利益诱惑面前，最后也往往会走到农民利益的对立面。如果他要坚持维护农民利益，那么他就会遇到重重阻力，甚至遭到人身和生命威胁，不要说开展工作了，就是人身安全都会失去保障。最后的结局往往是，他无法兑现竞选时对村民的承诺，不能满足村民的需求，村民也会对他失望。当年，湖北枝江的农民维权代表吕邦列，当选村长后不到一年，就在巨大的压力和打击下辞职。

因为说到底，虽然名义上叫村民自治，但主导权仍然在地方政府手里。即使在程序上进行了村委会选举，也没有改变这种状况。基层农村在根本上没有民主自治。

地方政府在农村基层民主实践中的角色

一个村庄虽小，也不简单。在一些村庄，会存在着各种利益的冲突，和各种势力的交错。而在大多数时候，农民如同散沙。农村基层民主自治本身是一种好的制度，但现在，恰恰是地方政府自身，在破坏这种制度。

在农村基层民主实践中，政府本来应该扮演的是引导者和仲裁者的角色，但实际上，它充当了操控者和干预者。因为它要与民争利，就要把村民自治组织搞成自己的利益代理人。地方政府的这种作为，直接激化了基层社会矛盾，并制造出恶势力。农村恶霸本身并不可怕，严重的是恶霸背后有官方撑腰，官霸结合。

下辛庄选举血案的发生，地方政府负有极大的责任。当村民们向上级举报村长黄双来后，官方不仅没有及时地回应和处理，而且，黄某获知了内部消息，促使他对举报者打击报复。黄某纠集一批人，持续恐吓、殴打王复春及其家人，在这个过程中王家人多次报案，警方都没有及时干预和处理。在案发当晚，对王家人的报案，当地警方也没有及时出警，制止事态的发展。在矛盾从发生到激化的过程中，只要官方在任何一个环节能够公正处理，都可以避免血案的发生。可以说，正是官方的不公正，造成了血案的发生。

围绕着村委会的选举，地方政府要培植为它圈地的执行人，官员要扶持能够向其输送利益的合作者，并与他们扶植的腐败恶势力结成利益和命运的共同体，保护恶势力也就成了保护他们自己。官方的作为破坏了基层民主自治，制造和激化了基层社会矛盾。所以，从根本上来看，天津下辛庄村的选举血案，是官方造成的。

发端于1980年代的农村基层民主自治，是农民尝试自我组织、自我管理的探索。政府一度顺应农民的要求，并制定出相应的法律，社会也曾抱以极大的期望。但时至今日，官方的干预和操纵已经成为对农村基层民主的最大阻碍和破坏。

农村基层民主的推行，不仅是社会民主化的基础，也可以使政府获得民意支持。官方扼杀了基层民主，也堵塞了社会平稳过渡的道路，不断蓄积的基层矛盾，终将把球踢给中央政府。

下篇  自治

农村基层民主包括两部分：选举和自治。如村委会组织法第二条所言，村民委员会“实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。”这民主决策、民主管理、民主监督，就是村民自治的内容。

民主绝不仅是选举投票的那一瞬间，民主应是贯穿社会生活始终的一种治理方式，也应成为人们的社会生活方式。如果把民主只定格在选举投票那短时间的仪式上，那么民主就会成为单纯的形式，是没有多大意义的。只有实现了常态化的民主才是真正的民主。

农村基层民主的社会常态化就是村民自治。事实上，组织一场表面上看起来热闹的选举是简单的，而要把民主贯彻到农村社会的治理中，绝非易事，其中充满着大量的程序、规则和细节。

农村基层民主的研究者往往着眼于选举层面。但选举只是手段，选举的目的是达到村民自治。自治是农村基层民主的更根本所在。村民自治的质量极大地影响着选举。如果农民不能实现真正的自治，他们就会对选举失去兴趣，认为选举只是走过场，无论谁上台，都会他们无关。实际上，目前农民对选举的普遍消极态度，主要就是因为他们没有真正的自治权利。

那么，目前农村的治理状况是怎样的？农民是否能真正实现自治？农民的自治权利是怎样被架空的？为此我们深入调查了中原某地的一个村庄。如同中国的许多村庄，政府主导的城镇化也席卷该村。围绕着征地拆迁问题，官民矛盾激烈。经济上的斗争集中反映到政治层面，维权的农民要求自治权利，而村庄的旧势力极力维持其控制权力。在这场持续至今的斗争中，官方曾经抓捕、判刑农民维权领袖。为了避免给当事人带来不利影响，在《中村村民自治调查报告》中的村名、人名皆为化名。

中村村民自治调查报告

一、中村治理概况：村民自治形同虚设

中村位于L市的北面，原属于临近县，随着L市的扩张，它被划到L市的经济开发区。从10多年前开始，中村的土地就陆续被开发区征用。现在，村里只剩下370亩地，村民们说，所有的土地最终都要被征走。中村有1500多村民，绝大部分村民都没有地了，有地的只有200多人。

中村是一个正在消亡中的村庄，它的四周已经矗立起新建的工厂、高楼。一条宽阔的马路把村子分为东西两部。村子的土路上，垃圾遍地，污水横流，村里的基础设施都年久失修。征地拆迁成为头等大事，其它公共事务无人顾及。

中村的权力机构是“两委会”——中共党支部委员会和村民委员会，由9人组成，党支部6人，村委会3人。虽然村庄的公共事务在“两委会”上讨论，但主要是党支部书记“说了算”。

中村有50多名党员，党支部有6名委员，支部书记刘党生已经连任了10年。刘党生在2000年曾经当选村委会主任，但不到两年就被村民上访举报，遭到罢免。被村民罢免的刘党生却成了党支部书记。实际上，刘党生的党籍早在1996年就因为超生被开除，后来他通过关系从自己的档案中抽出了这份开除文件，但村民们知道他实际上是个“假党员”。刘党生的父亲和岳父都曾经在中村当过多年书记，他家的故事说来话长，下文再详述。

村委会有3人——村长、副村长和一名委员。本届村委会是在2012年的换届选举中成立的。村长李宝财在选举中化了70多万，是通过贿选上台的。为了捞回贿选的花销，李宝财紧跟书记刘党生，推进中村的征地拆迁，企图在这个过程中获得更多利益。副村长杨洪胜是村民的维权领袖，因为带领村民抗议征地拆迁中的腐败，他曾被政府以“聚众扰乱公共秩序罪”判刑三年。村委会委员陈兆奎是杨洪胜的竞选搭档，两人得到很多村民支持，在“两委会”上采取共同立场。但在“两委会”上，两人居少数地位。

中村的村民代表有30人，本届村委会上任近两年，村民代表会议只开了两次。这两次会议也是在杨洪胜力争下才召开的，因为党支部书记刘党生尽力避免召开村民代表会议。虽然《村民委员会组织法》第二十六条规定，“村民代表会议每季度召开一次。”地方的村委会组织法实施办法还规定，村委会向村民会议、村民代表会议负责，每年至少要向村民会议或者村民代表会议报告一次工作。但在中村，这些都根本没有实现，村民会议也根本没有。按《村民委员会组织法》，村民会议、村民代表会议乃是村庄事务的真正决策机构，村民委员会则是执行机构。但在中村，党支部书记基本上垄断了村务。

《村民委员会组织法》第三十二条规定，“村应当建立村务监督委员会或者其他形式的村务监督机构，负责村民民主理财，监督村务公开等制度的落实，其成员由村民会议或者村民代表会议在村民中推选产生，其中应有具备财会、管理知识的人员。村民委员会成员及其近亲属不得担任村务监督机构成员。村务监督机构成员向村民会议和村民代表会议负责，可以列席村民委员会会议。”但在中村，根本就没有这样的村务监督机构。在财务问题上，当地实行“村财乡管”，村里是“双审双签”，就是村里的财务由乡政府管理，村里的财务审批要书记、村长两人共同签字，财权就掌握在两人手里。

在中村，《村民委员会组织法》关于村民自治的大部分规定，都落空了。

二、征地拆迁：农民决定不了最重大的切身利益

在中村，征地拆迁是村庄公共事务的头等大事，甚至可以说是唯一重要的事务。征地拆迁问题占据了村民的街谈巷议，每次村干部会议的主题基本上是征地拆迁，10多年来村庄的历次选举都围绕着征地拆迁，重大的矛盾冲突源于征地拆迁。征地拆迁问题已经成为中村社会治理的背景。绕开征地拆迁来谈农村基层民主，是没有意义的。征地拆迁是检验农村基层民主的试金石。如果村民在这个关系到切身最重大利益的问题上，都没有权利决定自己的命运，何谈基层民主？

中村的征地拆迁是开发区政府推动的。市政府提出了宏大的经济战略，成立了开发区，作为国家级项目招商引资，企业入驻。

经济开发就要征收农民的土地，这个过程从10几年前就开始了，一直持续到现在。政府给农民的补偿与土地市场价格存在着巨大的落差。当地的土地市场价格已经达到每亩地438万，而政府给农民的补偿每亩只有7.3万，这还是农民抗争后的结果，2003年政府曾企图以每亩1万多点的价格征地，引起了村民的大规模抗议，导致政府的征地方案搁浅。中村的农民维权领袖杨洪胜说，日据满洲国时期，关东军征用中国人土地的充公法案，是按市场价的25%进行补偿，而现在比当年的日本鬼子还不如。

在土地市场化的巨大利益面前，各方面都使尽了浑身解数，谋取自己的利益。省、市政府官员利用权力在村里占地；村干部利用职务便利，上下其手。

在征地问题上，农民与政府的矛盾核心，一是补偿标准的高低，二是补偿的公平性。农民根本没有与政府的议价能力，定价权完全在政府。对于政府制定的补偿标准，杨洪胜总结为，标准是针对最无能为力的人，会有少部分人获得较多补偿，而极少数人会获得超额补偿。政府本身就在制造不公，极低的征地补偿是针对大多数无权无势的普通村民，而少数官僚特权者、地方恶霸就会获得超额补偿。在征地过程中，村干部有更多职务便利获取利益，他们就成为政府依靠的力量，因为得到了额外的利益，他们当然卖力地为政府征地，成为政府在村里的腿脚。

村干部为了强力推动征地拆迁，在村里建立了拆迁小组，现在已经扩展到70多人。拆迁小组的村民每月可以得到800元的补贴。拆迁小组是由普通村民组成的，但却成为官方实行强拆的手脚，它同村民维护自身权利和利益的要求是相悖的。因为村民很难把当下的行动和自身的长期利益相联系，来决定自己的行为。一些村民为了每月800元的报酬，就被收买了。官方就利用这种短视，对抵制拆迁的村民进行分化瓦解。村干部会有意要那些抵制拆迁的村民参加拆迁小组，来消除他们的抵抗意志。有的村民就会因此患得患失。

在中村，作为村民自治组织的村委会，非但没有代表农民的利益，反而成为政府的工具。为什么？因为村民自治制度根本是有名无实，村民根本不能监督和制约村干部；因为政府处于强势地位，村民根本没有自治权利；因为政府收买少数村干部是相当容易的。归根结底，是因为农村没有建立起真正的基层民主制度。

没有基层民主制度来保障农民利益，那么，面对政府掠夺性的征地，农民无法在制度框架内以有序的方式来保卫自己的利益，他们就只能采取自发抗争的方式。正是在这个过程中，杨洪胜成为中村村民的维权领袖。在2003年因征地引发的大规模群体事件中，杨洪胜被政府以“聚众扰乱公共秩序罪”判刑三年。而征地也一度被迫停顿。

在制度无法保障农民利益的情况下，农民只好采取一些“偷奸耍滑”的方式来争取利益。在中村，几乎家家户户的院子里都盖满了房屋，不留下空地，而绝大部分房屋是两层乃至三层的楼房。盖这么多房子并非因为人口多，也不仅为了出租，而是为了获得更多的拆迁补偿。政府几次更改拆迁补偿依据，先是根据家庭人口，后来变成依据房屋面积，再后来又变成依据宅基地面积。农民无法从政府那里获得公正合理的补偿，就只好自己多盖房。“实际上，政府的补偿总额是不会有多大提高的，村民只是在相互竞争，使自己在补偿总额中多占一点比例而已。”杨洪胜对此看得很清楚，而他的目标是使政府普遍提高补偿标准，他自己并没有盖楼。

三、党支部：中村既得利益者的堡垒

1、党支部书记家的权力传承

中村党支部书记刘党生，曾经在2000年通过选举成为村长，但不到两年就被村民罢免，当时，几乎是全体村民投票通过。被罢免的刘党生却又被任命为党支部的书记，并且一干就是10多年，直到现在。

刘党生的父亲和岳父都姓刘，都曾经长期担任中村的党支部书记。在家族关系盘根错节的农村社会，大姓家族因为有更多的人口，能够组织起更多的资源，在政治、经济、社会生活中就往往具有优势。而刘姓在中村并非大姓，中村有三个大姓——李、杨、陈，刘家人是少数。刘党生家能够在中村长期占据权力核心，主要是因为与共产党的渊源关系。这种关系可一直追溯到中共建政之前。

刘党生的父亲刘立功本是外乡人，被中村一女子收养。在上世纪五十年代中共镇压反革命运动中，刘立功养母的兄弟因为曾经在国民党政府中任职，镇反中逃亡在外避祸。刘立功有一次无意中发现了他舅舅的藏身之地，就向政府检举揭发，导致他的舅舅被抓枪毙。刘立功因为这个“功绩”，而入党提干，后来成为中村的党支部书记。

刘党生的岳父叫刘耀武。在抗日战争时期，刘耀武的母亲是一名寡妇，与当地的中共敌后武工队小队长相好，她让刘耀武认了小队长做干爹。在中共建政后，这名武工队小队长成为县委委员，做了县政府官员。因为这层关系，刘耀武后来也入党成了干部，在中村做过多年的党支部书记。

改革开放后，各地农村普遍兴办乡镇企业，中村也建了一家村办的预制板厂。刘党生父亲刘立功当了预制板厂的厂长，乡镇企业都要建党支部，刘立功又是预制板厂的党支部书记，利用这个便利，他把自己的家庭成员和亲信都发展成党员，党支部几乎成了他的家族支部。上世纪九十年代，国家禁止政府机构办厂经商，有官方背景的红帽子企业纷纷摘帽子，本属于集体资产的各类红帽子企业全部转制，成为私营企业，转制中一般是原来的经营者买下企业。在转制过程中，中村预制板厂就成了刘立功的私人企业。刘立功后来把厂子交给了儿子刘党生。之后中央砍“五小企业”，大批乡镇企业被关停，中村的预制板厂也被撤销。但预制板厂党支部与村党支部合并，刘家在厂党支部发展的党员进入村党支部，为刘家在中村党支部奠定了权力基础。所以，即使刘党生被村民罢免了村长职务，他仍然能够在村党支部掌权。党支部是个小圈子，不需要多少民意基础。

刘党生家在中村的权力传承，几乎就是当前中国社会权力关系的缩影。

2、党支部是官方权力和利益在乡村的代表

虽然在法律上村委会是村民自治的正式组织，但在中村，区、乡政府对村庄的工作安排首先是通过村党支部进行的，然后在两委会上讨论。政府甚至可以取消村委会，直接以党支部代替。在2009年，中村村委会的换届选举进行到最后一轮前，村民维权领袖杨洪胜很可能胜出，成为村长，而政府就在此时取消了选举。结果，从2009年到2012年这三年中，中村就没有村委会，一切村庄事务都由村党支部来操作。

在政府的征地拆迁工作中，支书刘党生是主要的推动者和执行者。而在这个过程中，他获取了巨大的私人利益。他最先知晓政府的征地拆迁方案，当方案向村民公布时，他就已经为自己的利益做好了安排。他安排自己的公司和与自身利益关联的公司承揽工程项目；拆迁过程中会遇到村民的强烈抵抗，企业要通过他来组织实施强拆，其中免不了利益输送；在征地拆迁过程中，刘党生和他的内侄占了村集体的50多亩地，而且都是好地，收益都被他家占有。

征地拆迁过程就是一个利益瓜分的过程，被瓜分的就是农民土地产生的利益。在农村土地集体所有制的背景下，农民对土地只有承包经营权，没有所有权。政府、企业要征地，不会直接和农民谈判，都要通过村干部来实施，村干部就成为一个关键的中介环节，上对政府，下对农民。由于村民自治权利没有落实，村民对村干部根本无法进行监督，村干部的行为只能依靠他们自己的道德自律。而在巨大的利益面前，村干部的道德自律完全沦陷。

这样，村党支部就成了官方意志的代表，党支部本身以书记为中心，组成了一个既得利益者的小圈子。

四、分裂和争吵的村委会

中村的本届村委会是在2012年的换届选举中组成的。当时，有三班人马参加竞选，每班人马由三人组成，对应村主任、副主任、委员这三个村委会职务。三班人马中竞争村主任职位的分别是李宝财、陈大龙、李连军。杨洪胜在李连军的班子中进行副主任职位的竞选。他之所以没有竞选主任职位，是因为在上次即2009年的选举中，当选举进行到最后一轮，情势很明显他即将胜出时，乡政府为了阻止杨洪胜当选，取消了选举，导致此后三年中村没有村委会，党支部代行村委会职能。因为这次选举的阴影，杨洪胜在2012年选举时，没有带头竞选，而是参加了别人的竞选班子。但他没有想到，乡里新上任的乡长却和前任不同，这次是要真正进行公平公开公正的选举，结果，他很轻松就当选了村委会副主任。但其他候选人的竞选进行得异常激烈。

在2012的选举中，李宝财花了70万元，陈大龙花了90万元进行贿选，除了竞争对手的亲戚，每张选票要花几百元。李连军在第一轮选举中就被淘汰，但他的竞选副手杨洪胜顺利当选副村长。李宝财和陈大龙虽然都花了大笔钱，但在前两轮选举中都没有获得过半选票。在选举中如果双方都用钱贿选，钱就起不了多大作用。在最后一轮选举中，规定候选人不必得到过半选票，谁相对票数多就胜出，结果，李宝财当选村长。

李宝财本是村里的一个混混，他花了大笔钱贿选，当然想通过村主任的职位获得更大的利益，所以他上任后紧跟支书刘党生，推动中村的征地拆迁。但他遭到了杨洪胜的强力阻拦。在村委会中，副主任杨洪胜和另一名委员陈兆奎采取共同立场，对李宝财形成二比一的多数。但在党支部和村委会的“两委会”上，支书刘党生和村长李宝财是一伙，这样就形成了两派。每次两委会会议，几乎都是在争吵中进行。每当支书和村长要强力推行符合其利益的方案时，杨洪胜和陈兆奎就以村委会中的多数意见否决。因为在法律上，只有村委会才有行政权力。

从这届村委会上任以来的近两年时间，杨洪胜多次阻拦支书和村长的动议，使征地拆迁进程难以推动。但杨洪胜坦言，他也干不成任何事情，他只有“破坏权”，没有“建设权”。杨洪胜认为，理想的村民自治制度应该由村民会议或村民代表会议来决策，村委会负责执行，而不是由支书、村长少数人说了算；对村干部的不合理决策，村民代表应该进行监督和制约，这样他身上的压力也会减轻。

但在中村，村民自治的制度设计都被架空，村民会议完全没有，村民代表会议也难以起到应有的作用。村庄的治理不是在一套合理的制度中运转，中村仍然是个强人治理的社会，奉行丛林法则，弱肉强食，谁最横谁说了算。

五、村民自治是怎样被架空的

民主不仅仅是理念。民主要落实，要集合起众人的意见，就离不开具体的程序和规则。没有程序和规则的保证，民主就是空话。而程序和规则是由人来执行的，这其中，掌权者可以通过各种操纵手段，把民主架空。

在中村，以支书刘党生为首的一小部分既得利益者，通过以下的一些手段，使村民自治完全被架空了。

1、操纵村民代表的产生

中村的本届村民代表有30人，村民代表的产生是同村委会选举同时进行的，也是三年一换届。村民代表的产生，是在村民居住区划片，每几户村民推举一名代表。整个推举过程是由村支书操作的。支书安排他的亲信作代表候选人，去争取村民的推举。有些村民会碍于情面而默认，有些村民因为对村干部组织的活动抵触，就采取消极的不参与态度。一些支书安排的代表并没有获得片区村民的多数推举，但最后也稀里糊涂的成了代表。由于村民代表的产生过程极不正式，村民也不认为代表有什么重要性，抗争不激烈，村支书就能够很容易地操纵村民代表的产生过程，让他的亲信成为村民代表。

2、不召开村民会议，尽可能地阻止村民代表会议

即使村支书安排他的人当了村民代表，但在征地拆迁等村庄的重大事务上，涉及到村民代表的切身利益，他们也不会盲目附和村支书。所以，在重大事务上，村支书要推动符合其利益的方案时，总是避开村民代表，并尽力避免召集村民代表会议来讨论村里的公共事务。这届村委会从没有召开过村民会议，仅有的两次村民代表会议，也是在杨洪胜力争下召开的。

3、操控村民代表会议

按照村民自治的地方性法规，开村民代表会议应该提前两天通知村民代表，让他们充分酝酿，就所要讨论的事项走访、征求村民意见，把村民意见带到会议上。但村支书为了减少村民意见的反映，就临时召集村民代表开会，不给他们充足的时间去征求村民意见。

在村民代表会议上，为了排除反对意见，村支书极力主导和操控会议过程，压制不同意见的表达。一名村民代表提出反对意见后，当别的村民代表要再提出反对时，村支书就以反对意见已经表达，不要重复提出为由，剥夺反对者的发言权。对沉默的村民代表，被视为默认。这样，在村民代表会议上，反对意见就被压缩到很少。

4、通过“猫腻”手段，歪曲村民代表的意见

召集村民代表开会，要支付村民代表误工补贴，会后，村民代表要在写好的名单上按指印，领取误工费。但村支书在这份村民代表名单前加上了会议纪要，通过了他提出的动议。这样，一份本来是村民代表领取误工费的按指印名单，就被作为村民代表全体通过其动议、具有了法律效力的正式文件。

六、农村基层民主的障碍

中村的治理状况反映出，村庄权力主要集中在党支部书记手中，真正体现了村委会组织法第四条所谓中共农村基层组织的“领导核心作用”。但是，它的“领导”却不是“支持和保障”村民自治，恰恰相反，是压制和破坏民主。以党支部书记为代表的少数村干部通过权力获得了巨大利益，成为村庄的既得利益者，他们必然要压制村民的民主要求。

村委会选举给党支部书记的权力控制增加了阻力。如果选举真正是民主的，那么像杨洪胜这样代表民意的人就能够当选，参与村庄治理。但是，村委会选举的民主性仍然需要依赖官方的操作，尤其是基层政府主要官员的诚意。如中村2009年的选举，乡政府为了阻止村民维权代表当选，就取消选举；而2012年的选举之所以能够较为民主，是因为换了乡长，新任乡长有诚意进行民主选举。这种状况表明，官方主导下的村委会选举，具有极大的随意性和人治色彩。

在中村，民主决策、民主管理、民主监督的村民自治制度没有真正落实。在这种情况下，即使通过选举产生的村委会成员，也仍然会违背村民利益，如通过贿选上台的村委会主任李宝财。因为村民自治形同虚设，村干部不受监督制约，必然产生腐败。而且，村民自治的缺失，还会引发和助长贿选。因为贿选者正是看到权力不受制约，能够获得巨大利益，才会花大价钱进行贿选。没有制度化、常态化的民主治理，选举只会成为投机者当官发财的敲门砖。即使作为村民维权领袖的杨洪胜，也坦承在目前状况下，没有制度性的监督制约，自己也可能变成书记那样的集权腐败者。

中村的社会治理状况集中地反映出，当前农村基层民主的突出障碍，来自于党支部的权力控制。村委会组织法第四条规定，中共农村基层组织要发挥“领导核心作用”，但党支部的权力由谁来监督制约？村委会组织法要求它“支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利”，但如果它不“支持和保障”，而是压制和破坏，怎么办？这一切问题在现实中都没有答案，因为这本身就是由一党专政的现行体制造成的。

油榨村的案例：艰难的自治

    刘团元是湖北省天门市干驿镇油榨村的民选村长。此前他是村民的维权代表，是通过艰难的选举维权当选村长，上任后遭到当地官方的压制和重重掣肘，人身、财产受到严重侵害。他的遭遇集中反映了当前农村基层民主的举步维艰。

舞弊的选举

2011年10月14日，湖北省天门市干驿镇油榨村进行第八届村委会换届选举投票。当时，干驿镇党委书记李靖、镇长史洪山派副书记周雄到油榨村“指导”选举。

油榨村有村民2000多人，应该被登记的选民约有1600多人。但在村委会选举过程中，没有发一张选举公告，没有进行选民登记，没有张贴选民名单，没有看到任何选举资料。在选举投票日，参加投票的人数不仅未过选民半数，竟然不到200人。因为村民们发现，参加投票的选民每人发一袋洗衣粉，而选举结束后200袋洗衣粉还未发完。即使按每人被委托投2张选票计算，最多也只投了600张选票，但最后计票结果却是800多张选票。

选举后， 800多名村民联名向镇政府抗议选举舞弊，并投诉到天门市委组织部、市民政局，要求重选，同时向湖北省民政厅报了案。

2011年10月19日，湖北省民政厅陈友兵处长赶到油榨村调查，对干驿镇政府违反法律程序、作弊选举进行了批评，为平息村民抗议，要求天门市委组织部、市民政局、干驿镇政府重新组织选举。但天门市、干驿镇个别领导千方百计抵制省民政厅和村民们的重选要求，村民们又多次到省信访局、国家信访局上访，但当地政府始终不进行重新选举。

2012年4月5日，在村民们连续四次进京上访后，通过全国人大和湖北省民政厅的督促，天门市民政局才下达《关于干驿镇油榨村选举信访调查处理情况的回复》，承认村民们反映的“选举没有依法按程序进行”基本属实。在调查过程中，确认该村村委会选举没有发一张公告，没有进行选民登记，没有张贴选民名单，没有看到任何选举资料，参加选举投票人数未过半数，因此，选举没有依法按程序进行，依照《村民委员会组织法》，承认“村委会整体选举无效”。

根据调查情况，天门市调查组多次要求干驿镇政府从维稳大局出发，尽快息访，给信访人一个满意的答复，同时责成镇政府尽快查清有关事实，宣布村委会整体选举无效，择机重新进行选举。然而，干驿镇官员李靖等人始终坚决抵制重新选举。

村民维权遭政府打击报复

面对当地政府官员的顽固颟顸，油榨村村民们进行了不懈的上访维权。他们到干驿镇抗议，无效；到天门市投诉，无果；到湖北省上访，跑遍省人大常委会、省委组织部、省政府民政厅、信访局，还是不管用；最后到北京中央上访，跑遍全国人大常委会、民政部、国家信访局，最多的一次去了11人。

村民们的维权行动招来的是当地政府的严厉打击报复。2012年2月25日晚，在村民们第一次进京上访后，村民维权代表刘团元家的车库、车辆被人放火烧毁，当地警方至今没有破案。

此后，刘团元等村民又连续进京上访，直到2012年4月5日天门市民政局书面回复村民，“选举没有依法按程序进行”之说基本属实，承认“村委会整体选举无效”。之后，当地政府承诺启动重新选举，但在一些官员的抵制下，半年多时间里重新选举仍然没有进行。无奈之下，刘团元等村民又多次进京上访，控告当地政府拖延选举。

2013年年初，油榨村终于开始进行重新选举，但重新选举仍然以非法的方式进行。3013年2月，油榨村800多名村民只好再次推举刘团元为代表，到北京上访，控告重新选举中的非法方式，如选举委员会和新一届村委会候选人的产生是非法的。

2013年3月，刘团元在北京上访过程中，路上遇到警察巡逻检查，发现他的皮包内有信访材料，就把他带到东华门派出所，随后被关押进被访民称为“黑监狱”的马家楼接济中心。不久，刘团元被地方政府的截访人员押回当地。时值北京开全国人大和政协的“两会”，为防止刘团元上访，干驿镇雇佣大批社会人员将他看管在家中，在干驿镇副镇长周荆州、代少军、天门市公安局警察武大华等人带领下，每天有18人分成三班，轮换监控刘团元，连上厕所都有两个人监视，断绝他和外界的一切联系。

同时，干驿镇晴滩村原村干部的妻子张佑先，也因为帮丈夫维权，而被截访软禁家中。张佑先的丈夫2012年被村民选举为村干部，为村民的利益与镇政府官员发生矛盾。按法律，民选的村干部除非被村民依法定程序罢免，是不能被政府任免的。但镇政府官员不顾法律，强行免去张佑先丈夫的职务，任命另一个与镇政府配合的人当村干部。张佑先为夫不平，到北京上访，就被镇政府列为维稳对象。

3月16日晚，因刘团元家夜晚没有开灯，监控刘团元的人怀疑他逃走，以村治保主任刘九江为首的政府监控人员，把刘家房屋墙壁砸穿，进入室内。刘团元惊惧之下，抹黑翻窗逃出。为躲避追踪，他不敢和家人联系，在外流浪躲藏，家人以为他失踪。后来，他打听到风声好象没有那么紧了，但害怕当地政府打击报复，不敢回家，就再次到北京上访。3月19日，刘团元再次被当地政府从北京截回。

刘团元已61岁，老伴去世，儿子在外地工作，家中只有他一人。在上访过程中，刘家被砸开，车辆被烧毁，财物被盗。刘团元回家后报警，警察去看了看，就不再管。

重新选举

经过刘团元等村民持续两年的不懈上访，干驿镇政府终于在油榨村进行了重新选举。

2013年3月21日，油榨村进行了村委会的重新选举投票。天门市民政局副局长鄢洪、市公安局警察、天门市干驿镇党委书记李靖、市电视台记者等人到选举大会会场。村委会候选人刘团元和刘志勇在选举大会会场先后发表了竞选演说。村选举委员会规定，每一名到会场参加投票的选民，可以代投两张选票，不管是本人投票还是被他人代投选票，每张男性选民的票可以得一包红金龙香烟（约值10元钱），每张女性选民的票可得10元钱的现金。

在重新选举过程中，又发生舞弊行为。村选举委员会成员胡四发，借委托投票的机会，把事先已经填写好的近100张选票塞入票箱，当场被刘团元等多名选民发现。会场选民先是起哄，接着，还未领到选票的选民以拒绝领票进行抗议。在这种情况下，镇党委书记李靖不得不宣布重新投票。

重新投票结束后，为防止再发生舞弊，村民不肯离开会场，进行现场监督。果然，在唱票时，村民发现没有人监票，就要求停止唱票。在增加了监票人后，唱票才继续。在选民的监督下，最后的计票结果是村民维权代表刘团元获得过半数选票胜出，当选村委会主任。

为了这么一次村级选举的公正，村民们从乡镇一直上访到中央，消耗了巨大的人力物力财力。在这场从2011年10月到2013年3月的选举维权中，油榨村的村民们到湖北省上访20多次，跑遍省人大常委会、省委组织部、省政府民政厅、信访局；到北京上访10多次，跑遍全国人大常委会、民政部、国家信访局，最多的一次去了11人。在持续18个月的不断上访中，村民们用于乘车、住宿、吃饭、通讯、打印和邮寄上访材料等的费用共计5万多元。

从油榨村村民的选举维权历程中，我们可以体会到，中国人要得到一次真正的民主权利，是多么不容易！而那些组织非法选举和破坏选举的人仍然没有受到法律制裁，刘团元当选后的履职也倍加艰难。

民选村长的艰难履职

刘团元上任伊始，就遭到了刁难。先是被拒绝交割村委会公章，经过一番力争，刘团元终于得到公章。接着，镇党委书记和副书记又出面做工作，要求刘团元交回公章。刘团元说，自己是民选的村长，要为全体村民负责，没有公章怎么开展工作，拒绝了镇政府官员的要求。

原村委会财务混乱，账务不公开。刘团元向镇、市政府提出，按法律规定审计原村委会财务，公开账目，遭到拒绝。而且，原村委会会计拒绝移交财务管理。村会计不是选举出来的，是以前的村委会任命的，刘团元要撤他的职，会计不服从。由于上届村委会的财务一直没有交接，刘团元开展工作没有资金，只能自己出钱垫付。

刘团元与镇政府、村党支部也矛盾重重，受到排斥。镇政府在村里的工作，如发放农业补贴等，常常绕开作为民选村长的刘团元，而通过村党支部进行，民选村长被架空了。刘团元想修路、兴修水利，都得不到政府支持，连日常工作都要自己贴钱。

刘团元要为村民干事，也处处受到掣肘。一个村民因化肥不合格，要求经销商补偿经济损失，刘团元作为村长，以村委会名义代理村民诉讼，收集证据，向法院起诉。但遭到村党支部书记的反对，该书记声明刘团元只能代表个人，不能代表村委会，无权以村委会名义代理村民进行法律诉讼。该书记就是在选举中败给刘团元的镇政府支持的人。对此，刘团元认为，根据村民委员会组织法，村委会具有法人资格，有权代理村民诉讼。

新村委会其他人曾是上届村委会成员，刘团元在村委会中也受到孤立。这就是说，刘团元虽然当选村长，但他所处的环境仍然是旧势力掌权，他从既有的政治体系中不仅得不到任何支持，而且处处受到压制。

刘团元能够获得的支持是来自普通村民。村民们很早就想在村里修一条路，以前一直没有实现。刘团元在竞选时承诺当选后为村民修路。在上级政府没有给予任何物质支持，原村委会成员拒绝移交财务管理的情况下，刘团元带领村民自筹资金20多万元，自力更生，为村里修了路，兑现了自己的竞选承诺。而就在刘团元带领村民修路的时候，村里的刑满释放人员、地痞流氓不知在什么人的指使下对他寻衅滋事。以前刘团元外出上访维权时，这些社会渣滓就在政府人员的带领下，砸破刘团元家，烧毁车辆，7000多元现金被抢，刘团元报案，当地警方至今没有处理。作为一个民选村长，刘团元的人身财产安全没有任何保障。为了自身遭到的侵害，刘团元又将不得不踏上维权上访的道路。

湖北省天门市干驿镇油榨村的案例，凸显出当前中国农村所谓“基层民主”、“村民自治”的真实状况。村民支持的村长遭到官方排斥，而官方中意的村干部受到村民反对。凡是人民支持的，政府就反对；凡是政府支持的，人民就反对。

油榨村村民在经过长期的维权后，才获得了一次选举权利。但民选村长上任后，仍然步履艰难。而在大多数情况下，地方政府都能够操纵村委会选举，使自己中意的人当选，使农村基层民主有名无实。

目前，中国农村基层民主面临两大障碍。

一是非民选的上级政府往往操纵村委会选举，压制村民自治。即使村委会通过民选产生，但作为上级的镇政府不是民选的。镇政府要挑选的是符合其意志的人，不是以群众意愿为转移，它中意和扶持的村干部往往遭到村民反对。而村民支持的人则会遭到镇政府排斥，他们即使当选，没有镇政府的支持也很难有效开展工作。这就使农村基层民主有名无实，解决问题的出路唯有把民选的范围扩大到更上一级政府，使政府的施政以选民利益为转移。

二是村委会与中共农村党支部的关系。基层民主自治本来应是村民的自治，但村委会组织法又规定了党支部的领导，二者哪个大？如果镇政府不满意民选的村委会，就会通过党支部架空村委会。因为得到上级政府的支持，农村党支部具有更大的权力，使农村基层民主自治有名无实。解决问题的出路就是取消农村党支部以党代政，真正赋予村民自治权利。

总  结

在一党专政的官僚体制下建立的农村基层民主制度，一方面在法律上确立了农民自治的权利，初步构建了乡村民主治理的制度框架；但另一方面，它又受到现行体制的极大限制和束缚，农民的民主自治权利难以落实，法律上的制度框架大部分形同虚设。

以村民自治为内容的农村基层民主，不会冲击到共产党的领导，这是官方能够容纳它的基本原因。按照中央政府的制度设计，以这种有限的民主，让农民选举村干部，管理自己的事务，既可以缓解基层官民矛盾，为政府减压，又可以提供执政的合法性。但地方政府出于与民争利的需要（如征地拆迁），和官僚的贪腐冲动，使他们要极力压制农民的自治权利，即使有限的民主也不能容忍。这样，农村基层民主遭到破坏，使中央政府的制度初衷落空。中央政府本要通过这个制度减少地方施政所引发的基层矛盾，减少传递给中央政府的执政压力，但现在球又被踢到了中央政府那里，近年来不断增多的农民选举维权上访案例就是明证。

归根结底，现行体制造成了农村基层民主的现状。

三个悖反

农村基层民主是由官方主导和操作的，由于制度设计的根本出发点是维持和巩固现行体制，导致了制度实施中的各种自相矛盾，我们总结出三个悖反。

一是法律自身的悖反。《村民委员会组织法》一方面规定了农民的自治权利，“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织，实行民主选举、民主决策、民主管理、民主监督。村民委员会办理本村的公共事务和公益事业，调解民间纠纷，协助维护社会治安，向人民政府反映村民的意见、要求和提出建议。村民委员会向村民会议、村民代表会议负责并报告工作。”但同时，村委会组织法又规定，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”按照这个法律条文，农村的中共基层组织对村民自治要发挥三个作用：领导、支持和保障。难道宪法和法律还不足以支持和保障村民自治，还需要特定的政治组织来提供“支持和保障”？这不过是要为中共基层组织的“领导”提供一种“合法性”，或者说蒙上一层遮羞布。而村民要服从中共基层组织的“领导”，还能叫“自治”吗？在中共并非通过民选执政、官与民争利、官民矛盾成为社会主要矛盾的现实背景下，中共的农村基层组织往往是干部以权谋私、侵害农民利益的堡垒，由它来“领导”村民自治，就好比让狼来“领导”羊“自治”。可见，中共的《村民委员会组织法》不仅仅是自相矛盾，更重要的是为官方控制埋下了伏笔。

二是法律与现实的悖反。一部《村民委员会组织法》，加上各地制定的实施办法，基本上搭起了农村基层民主的制度框架。如果这些法律得到全面实行，农村基层民主也是能够开展起来的。但实际上，这些法律条文大部分流于空文，或在现实中徒有形式。现实的农村治理状况，同法律所描绘的基层民主愿景，形成了极大的反差。在村委会组织法中，关于共产党基层组织领导核心作用的规定，只有一条（第四条），至于党组织怎样发挥领导作用，根本没有具体的程序和规则，所以，从法律条文来看，这种规定是相当虚化的。但就是这条极其虚化的规定，却成为最坚硬的现实。而法律条文中那些关于村民自治的程序、规则等相对具体的规定，却在中共基层组织的“领导”下，在现实中虚化了。农村普遍的现实就是，党支部说了算，尤其是支部书记说了算，而村民自治无从谈起。

三是法律实施中的悖反。《村民委员会组织法》和各地的实施办法，是由政府制定的，按常理，官方对自己制定的法律，应是最积极的推动者和执行者。但我们看到的普遍情况却是，农民以法律为依据，要求政府切实执行，而官方的态度却是推诿以至打压。官方的这种态度，就造成民众认为政府搞假民主的印象。在基层民主的实行中，农民起初的态度是积极的，而官方却是消极的。当农民看到官方的反应后，许多人也变得消极起来。现在，村民自治在中国农村已经搞了30多年，农民对这个制度越来越心灰意冷，他们连选举投票都懒的去，需要官方用物质刺激去动员。这种局面的形成，是因为农民的政治素质低呢，还是官方的阳奉阴违造成的？

村委会的四种情况

官方对村委会选举的干预情况在各地差异很大。有些地方政府，主要是乡镇政府，干预选举的力度很大，如前文提到的山西太原小店区许西村，官方完全操纵了选举过程，不惜采取一切手段保证它中意的人当选。一般来说，地方政府在农民土地等问题上的利益关联越大，就越有动力进行干预；官僚贪腐越严重，干预的力度也越大。

选举后的村委会，存在四种情况。

其一，村庄旧势力的延续。村委会成员基本上是原班人马，在很多村庄，党支部书记兼任村委会主任。

其二，新当选的村委会成员被同化。对于一些从普通村民当选的村委会干部，中共基层组织会吸收其入党，一些抱有投机心理的人也会主动入党。

其三，当选的村委会干部如果坚持为村民维权，就会遭到排斥，开展工作举步维艰。如上文中提到的湖北省天门市干驿镇油榨村村长刘团元。

其四，当选的村民维权领袖被扼杀。突出的案例如广西北海市银海区银滩镇白虎头村原村长许坤，因带领村民反抗当地政府强征土地，被官方构陷罪名，判刑四年。还有浙江温州乐清市蒲岐镇寨桥村原村长钱云会，因带领村民上访维权，被判刑，出狱后不久离奇地死于官方所谓的“交通事故”，民间则盛传其被谋杀。

村委会的现状反映出，村民自治受到现行体制的极大束缚。

被体制束缚的基层民主

中国农村基层民主受到现行体制的极大限制和束缚，主要表现在以下几个方面。

首先，官方虽然在名义上实行村民自治，但实际上构建的是一种双重领导体制，即中共农村基层组织（村党支部）和村民委员会两套班子。而且，官方极力以党组织控制村委会，使农村党支部凌驾于村委会之上。《村民委员会组织法》第四条对此规定的很明确，“中国共产党在农村的基层组织，按照中国共产党章程进行工作，发挥领导核心作用，领导和支持村民委员会行使职权；依照宪法和法律，支持和保障村民开展自治活动、直接行使民主权利。”从法理上来说，这一条完全是多余的。因为宪法和法律足以“支持和保障村民开展自治活动”，何需政党组织来保障？在一个不是通过人民选举来执政的政党“领导”之下，何来“自治”？在村民自治中横插进中共农村基层组织的领导，当然是中共出于自身的执政需要。

当前，书记村长“一肩挑”、党支部和村委会“交叉任职”的模式受到官方提倡。如2013年11月14日，广东省在部署2014年村、社区“两委”换届选举工作的电视电话会议上，省委书记胡春华强调，要把加强党的领导、发挥基层党组织的领导核心作用作为一条根本要求，贯穿到换届选举工作的全过程和各环节，作为衡量各地区基层组织建设成效的一个重要标准，要大力推行农村、社区党组织书记兼任村、居委会主任，农村、社区党组织班子成员兼任村、居委会班子成员，进一步提高“一肩挑”和“交叉任职”比例，确保党在城乡基层的阵地更加稳固。⑹据统计，全国200多万村委会成员中，中共党员占到70%以上，中共农村党组织书记和村委会主任两个职务“一肩挑”的也占到60%以上。

村庄的双重领导体制在运转中，要么造成党支部凌驾于村委会之上，以党代政；要么造成党支部与村委会的矛盾冲突，乡村治理陷于混乱。无论哪种情况下，农村基层民主都是有名无实。

其次，农民的自治权利受到官僚权力的侵蚀。一方面，村委会作为群众自治性组织，能够管理的事务本身就是有限的。村委会没有执法权，法令规章都要依靠基层政府来执行。现在各地又普遍实行“村财乡管”，村委会的财权也被基层政府收去。官方实行“村财乡管”的理由，是要防止村干部腐败、乱花钱。但这也正反映出基层民主的失效，没有对村干部的有效监督，结果反成了政府集权的理由。另一方面，在官僚体制下，官僚权力具有极强的扩张性，农民有限的自治权利也受到侵蚀。这集中反映在涉及农民最重大切身利益的土地问题上，农民根本没有议价权。如果农民连自己的土地、家园都保护不了，谈什么“自治”？

第三，法律规定的村民自治制度架构实际上没有建立起来。按村委会组织法的规定，实行民主决策、民主管理、民主监督的村民自治，需要三种组织有效发挥职能：村民会议是决策机构，村民代表会议日常可以代行村民会议的职能，但要向村民会议报告并对村民会议负责；村民委员会是执行机构，执行村民会议的决策，向村民会议报告工作，对村民会议负责；村民监督委员会是村务监督机构，监督村民委员会的工作，对村民会议负责。决策、执行、监督，各司其职。村务公开，保证村民知情权。理财小组负责财务管理、审批，向村民会议报告。这些制度架构在法律上是有依据的，但在现实中，大部分缺少或虚设。在很多村庄，不开村民会议，村民代表被操纵，决策权被少数村干部垄断。村民监督委员会在很多村庄根本没有，村干部不受监督，造成腐败。不对村民会议负责，不受监督，村委会被少数村干部控制，也就意味着被村党支部、基层政府操纵。因为，官方操纵几个村干部，要比操纵全体村民容易得多。村务公开同样没有落实。村务不公开，或公开做假，或有选择性的公开，只公开无关紧要的，涉及重大利益的不公开。

在村民自治制度没有真正建立的情况下，即使村民选举出来的村干部，也很容易蜕化变质。即使有个别村干部坚持主张村民利益，但在村庄旧势力的包围中，也很孤立，因为对他的民意支持在现行的制度内无法表达。

第四，村委会选举被干预和操纵。名义上，选举由村民选举委员会主持，但选举委员会的产生和运行，基本上被村庄的党支部控制。实际上，在村民自治没有真正有效运行的情况下，选举本身也没有多大意义。如果选举出来的村干部不受村民监督，不对村民负责，那么选举就不过是个人当官的一种敲门砖，所以贿选才越来越严重，村民对参与选举也越来越消极。

归根结底，一党专政和官僚体制，构成了农村基层民主的最大障碍。

民主自治权利需要农民的争取和维护

农村基层民主受到现行体制的束缚和制约，这产生了两方面后果，一方面是农民没有获得真正的自治权利，乡村社会没有发育出真正的民主和善治；另一方面，它也没有达到中央政府制度设计的目的，没有改善基层治理状况，从而缓解基层官民矛盾，减轻执政压力，不断增多的农民上访维权依然在冲击着现行体制，甚至还增加了一种上访类型，就是选举维权。

无论现状如何，法律上已经规定了的农民自治权利，也难以后退。这些权利不能期望官方规定了就能自动实现，仍然需要农民自己去争取和维护。正如中国宪法规定的公民权利，基本上没有实现，需要公民去争取和维护。

基层民主的启动和发展，在很多程度上受制于官方的操作。在基层政府有意愿推动民主的情况下，这个过程可以有序地展开；反之，则贿选和暴力横行，乱象充斥。但是，对此应避免产生一个认识误区，就是认为基层民主要依赖于官方的推动，这是完全错误的。官方绝不会在没有社会压力的情况下去主动地推动民主，没有民间的压力，官方宁愿保持现状，当前中共的政治就是“维稳”为上。在实现民主的道路上，民间社会永远是主动者，是第一推动力，官方则是被动的。

中国社会的民主化，需要农村基层民主的底层架构，没有这个必要的铺垫，政治民主化就是空中楼阁。农村基层民主的进步，不仅有赖于农民对自治权利的争取和维护，也需要全社会的支持和推动。

注释：

⑴ 徐勇：《最早的村委会诞生追记──探访村民自治的发源地──广西宜州合寨村》，《炎黄春秋》2000年第九期。

⑵ 肖立辉：《村民自治在中国的缘起和发展》，《学术论丛》1999年第2期。

⑶ 参见《十二大以来重要文献选编》（上），人民出版社1986年版，第226—246页。

⑷ 徐勇：《中国农村村民自治》，华中师范大学出版社，1997。

⑸ 据《民政部发布2012年社会服务发展统计公报》，截至2012年底，全国共有58.8万个村委会。

⑹ 《大力推行农村、社区党组织书记兼任村、居委会主任》，《南方都市报》2013年11月15日。

2014年1月5日