一张没有签章的纸条：由冯正虎“三无”出境禁令引发的法治之思

[Quan Wei]

“根据《中华人民共和国出境入境管理法》第十二条第（五）项，因可能危害国家安全和利益，国务院有关主管部门决定你不准出境。”

说罢，警官递来一张纸条，上面只写着一个手机号码。没有公章，没有文书编号，没有有效期限，没有救济途径告知——什么都没有。

2026年3月17日中午，上海虹桥国际机场出境边检口。冯正虎在即将登机前往东京探亲的前一刻，被带进了一间会客室。他的妻子陈女士被留在门外等候。几分钟后，一段口头告知，一张写着“周警官”三个字和一组手机号的白色纸条，成为了这位普通中国公民被限制出境的全部凭证。

这是冯正虎过去七年间的第六次赴日探亲之旅。自2019年以来，除去三年疫情封控期间的客观阻隔，他与妻子几乎每年往返于上海与东京之间——每次在日停留两个月左右，过着退休老人再寻常不过的休闲生活。他们持有合法有效的日本多次往返签证，从未有过违法犯罪记录，亦从未因出入境受到过任何阻碍。然而，这一次，一切都变了。

在没有任何事先通知、没有任何书面文件、没有任何解释说明的情况下，一个退休老人的探亲之旅被骤然定性为“可能危害国家安全和利益”的行为。

一、“无文书、无理由、无期限”：一场程序真空中的执法

纵观整个执法过程，最令人不安的并非限制出境本身——国家安全事由下的出境管控确有法律授权——而是执法方式所折射出的程序真空。

根据冯正虎在行政复议申请书中的陈述，现场执法人员自始至终没有出具任何形式的书面限制出境决定书或告知书；没有说明该决定的有效期限与终止条件；没有提供任何与他本人直接相关的具体事实依据；更没有依法告知他享有申请行政复议或提起行政诉讼的法定救济权利。

唯一的“物证”，是一张写着联系方式的无签章纸条。

这在中国行政法的框架内，构成了典型的“无文书、无理由、无期限”的“三无”行政行为。依照《行政处罚法》《行政强制法》及行政法基本原理，行政机关对公民作出重大不利处分——尤其是限制出境这样直接触及人身自由与迁徙自由的行为——必须以书面形式作出，载明决定主体、事实依据、法律依据、决定内容及救济途径等法定形式要件。仅凭口头传达和一张手写白条，完全不具备行政文书的法定构成要件。

这种做法导致的后果是双重的：对外，它使行政行为的边界变得模糊不清——这项禁令有效期多久？一年？五年？终身？冯正虎无从知晓；对内，它在实质上剥夺了公民的知情权、申辩权和依法寻求救济的权利。当一个公民连自己被限制出境的正式文书都拿不到时，他如何申请复议？如何向法院提起诉讼？如何证明这一行政行为曾经真实发生过？

二、“可能”：一个被无限放大的法律弹性词

在法律文本中，“可能”二字并非可以任意解释的空洞容器。

《中华人民共和国出境入境管理法》第十二条第（五）项授权有关部门在“可能危害国家安全和利益”的情形下限制公民出境。但这一条款的适用，依照法理与行政执法的一般原则，必须以确凿、具体且与当事人直接相关的个案事实为前提。它应当建立在现实的、可查证的风险之上，而非抽象的担忧、宽泛的归类或宏观政策的笼统覆盖。

冯正虎在申请书中提出了一个有力度的问题：在此前的七年间，他五次合法往返中日两国，每一次都顺利通过出入境审查。他的身份——退休公民，非涉密人员，非国家机关工作人员——未发生任何变化；他的行为模式——短期探亲观光，按时返回——始终稳定如常。那么，2026年3月17日这一天，到底出现了什么样的“新增风险因素”，使得一个长期合法的探亲行为，突然被认定为“可能危害国家安全”？

被申请人——公安部政治安全保卫局——没有给出任何回答。

将法条当作咒语来念，用抽象的条文宣读替代具体的事实举证，这是对法定证明标准的严重背离。行政行为的合法性不仅取决于其引用的法条是否正确，更取决于其据以作出的事实是否成立、证据是否充分。倘若任何公民都可以在不被告知具体理由的情况下被限制出境，那么法律中的“可能”二字，就无异于一扇随时可以打开的后门。

三、当宏观形势成为微观个体的枷锁

证据材料中有一段耐人寻味的背景分析。冯正虎推测，此次限制出境可能与两个宏观因素有关：其一，有个别中国公民出国后公开反对中共及政府并申请政治避难，有关部门由此采取了“一刀切”的管控方式；其二，自2025年底以来中日关系持续紧张，外交部及驻日使领馆曾提醒中国公民近期谨慎前往日本。

即便这些猜测只是申请人的单方推断，它所揭示的问题却具有普遍性：当行政机关将宏观的地缘政治形势、对某一类人群的概括性担忧，不加区分地适用于毫无现实危害性的普通公民时，法律的个案审查原则就被架空，“国家安全”例外条款就被异化为任意限制公民人身自由的“口袋条款”。

这正是行政复议制度存在的核心价值——通过对个案的事实审查与法律审查，防止行政权力的泛化适用和对个体的误伤。法律之所以要求行政行为必须经过个案判断，正是因为在“宏观”与“微观”之间，在“群体”与“个体”之间，横亘着一条法治的红线。越过这条红线，即便是以最高尚的名义行事，也已失却了正当性。

四、比例原则：用大炮打蚊子不是执法，是滥权

行政机关行使职权，应当符合比例原则——手段必须有助于目的之实现（适当性），必须是对公民权益侵害最小的选择（必要性），所损害的利益与所保护的利益之间必须保持合理平衡（狭义比例性）。

冯正虎案件中，被申请人采取的手段是全面剥夺其出境权——期限不明，范围完整，毫无弹性。而这一手段所要实现的目的，是防止一个七年来始终正常出入境的退休老人“可能”危害国家安全。手段与目的之间的严重失衡，已经到了难以用任何理性标准来衡量的程度。

更为残酷的是这一决定造成的现实伤害。冯正虎的妻子陈女士患有头晕等慢性疾病。在机场突然得知丈夫被限制出境后，她受到极大惊吓，血压骤升，身体状况已不适合继续乘机。为避免不可挽回的健康风险，两人被迫放弃行程，返回家中。机票作废，家庭团聚中断，精神打击深重。

一个没有任何违法犯罪记录的普通家庭，因为一次他们至今不知缘由的行政决定，便承受了如此沉重的人生代价。这样的执法，保护的究竟是国家安全，还是权力的任性？

五、“涉密”不是法外之地的通行证

行政复议制度的设计初衷，是行政体系内部的纠错与监督机制。然而在实际运行中，当被申请人以“涉密”为由拒绝提供任何实质材料时，这一制度的监督功能便被掏空。

冯正虎在申请书中表达了一个清醒的认知：他理解国家安全事项可能涉及保密信息。但他同时指出，“涉密”绝不意味着行政机关可以脱离法治轨道，拒绝一切形式的法律监督。即便案件涉及保密因素，被申请人也完全可以向复议机关提交经过脱密处理的事实要点、决定主体资格证明和程序流转记录。行政复议内部的合法性审查不需要公开披露全部保密内容——它只需要一个足以判断行政行为是否合法的事实框架。

如果只要宣称“涉密”就可以既不向当事人出具文书，也不向复议机关提交材料，那么“国家安全”四个字就沦为了行政机关规避一切法律监督的万能挡箭牌。这恰恰是对国家安全的真正伤害——因为法治，才是国家安全最坚固的防线。

六、尾声：一张纸条能承载多少重量？

2026年4月3日，冯正虎正式向中华人民共和国公安部提交了行政复议申请书，并附上了八项证据材料：航班订单、登机牌、多次往返签证、边境执法时收到的那张写有手机号码的纸条复印件，以及自2019年以来六次往返中日的完整记录。

他提出了四项请求：撤销限制出境决定；确认该行政行为程序严重违法且适用法律错误；责令被申请人提交全部法定依据与执法记录；以及在复议审查期间中止执行该限制出境措施。

这是一位普通公民在行政权力面前能做的几乎全部事情——提出问题、提交证据、请求审查、等待裁决。他既没有选择沉默，也没有选择激烈的方式表达不满，而是沿着法律铺设的道路，一步一步走向复议机关的大门。

这张没有签章的纸条，能不能承受一个公民对法治的全部期待？

《中华人民共和国宪法》第三十七条规定：“中华人民共和国公民的人身自由不受侵犯。”第三十三条则庄严宣告：“国家尊重和保障人权。”这些文字不是装饰性的修辞，而是中国法律秩序中最根本的基石。当它们被仅仅口头告知、仅凭一张纸条来代替时，所伤害的不仅是一个老人的探亲权利，更是整个法律体系在普通人面前的信誉。

如冯正虎在申请书末尾所写：“国家安全固然重要，但其维护必须建立在法治的框架之内。”这是一句再朴素不过的话，但当一个普通公民被迫在行政复议申请书中说出这句话时，它便不再只是一句法理陈述，而是一个时代对一个国家行政文明水平的、无声的叩问。