公民社会的中国现状及前景zz
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作者：贾西津
“公民社会”通常被定义为在政府、企业之间提升公共利益的领域，构成该领域的核心要素是非营利性质的公民自组织，或者称“第三部门”。政府、企业、公民
社会，构成所谓的“三驾马车”、“三根支柱”、“三条腿走路”的现代社会治理结构。中国现在大力推进“社会建设”，正是相应于政府职能转型“小政府”的
建设、市场经济中企业发展的思路，进～步促进社会组织或第三部门发展的举措。
不过，“第三条腿”只是在20世纪后期以来才具有得到崇尚的公民社会的含义，它的形成背景是福利国家失灵，人们越来越重视公民自组织在提供公共服务中的
作用，将它们视为对政府直接福和服务模式的另一种选择途径。事实上，“公民社会”还有两种不同的含义。～种是黑格尔提出来的与“国家”相对应的“市民社
会”(英文是“civilsociety”，只是在用于这种含义时，人们更习惯翻译为“市民社会”)，指与国家统治机器相制衡的市民生活的保障机制，主
要包括市场经济、志愿组织以及独立的司法体系。它强调了与“国家”相独立的“社会”之重要性，为理解国家与社会关系提供了一个框架。
“公民社会”的再一个理念，是对于理解现代民主法治制度最重要的，也是渊源最深、在历史上具有最悠久传统的理念。公元前4世纪，亚里士多德针对古希腊雅
典创立的以自治为基础的城邦体制，提出“koinSniapolitik~”～词来表述之，后来转译为拉丁文的“文明社会”，又译为英语的“公民社
会”。它是对～种人类社会形态的描述，这种社会形态区别于自然聚居的群落，创造出公民共同治理的政治制度。正如雅典以公民大会治理的城邦是最早的直接民
主制度，也是深远影响了人类历史的～次重大政治创新。近代的一些大思想家仍然在“理想社会”的意义上使用“公民社会”～词，如康德对于人类社会的理想就
是“普遍法治的公民社会”，洛克也认为唯一具有合理性的政治社会是公民志愿联合和授权政府所形成的“公民的社会”。“公民社会”作为理想的人类社会形
态，其核心特征是以个体自由为出发点的公民自主的治理；而使之成为可能的重要制度安排就是人们就相互之间的自由协调规则达成共识，并以此作为社会共同体
的最高法则，也即普遍法治的原则。康德、洛克的公民社会，哈耶克所说的“自生自发的秩序”，以及博兰尼所说的“自发秩序”，均体现了这种公民社会的理
想。
作为治理主体之一的公民社会，作为国家制衡力量的公民社会，作为自由秩序的公民社会，三种含义使公民社会的概念经常在不同的情况下被使用。中国公民社会
的发展，应该说是在上述三元、二元、一元的制度背景同时演进的情况下展现的，同时呈现出社会的、经济的、政治的三个层面的意义，从而面貌更加复杂。
国际上有一项“公民社会指数(CSI)”项目，从结构、环境、价值、影响四个维度72个指标测度了公民社会的图景。在这里不妨结合中国CSI的研究，找
出公民社会不同层面的核心要素，为中国的公民社会勾勒一幅速写图。
要素一，公民社会组织
公民社会组织被视为公民社会的核心要素。所谓公民社会组织，即公民志愿组建的非营利性质的社会组织，包括以人为主建立的社团，如环保组织，维权组织，以
及以资产为主的基金会或实体性服务机构，如私人举办的非营利性的学校、医院、博物馆、研究所、服务中心等。
截至2007年9月底，中国注册登记的“社会组织”有36万个，包括社会团体19．5万个，民办非企业单位16．4万个，基金会1245个。近5年来，
社会组织的总数量平均年增长率达9％，呈现平稳较快增长的趋势。不过横向比较来看，日本平均400人、美国平均不到200人、英国平均100人就拥有一
个公民社会组织，而中国平均4000人才有一个社会组织，可见，中国的社会组织处在尽管快速生长但仍明显不足的阶段。
同时，由于社会组织的注册登记需要政府部门作为业务主管单位为前提，因而政府组建、为政府做帮手的“政府办社会组织”仍然占有相当比例，而公民的志愿组
织很多尚难以获得法律认可的地位。公民社会组织法律合法性与社会合法性的不一致，构成中国公民社会的一个特色。
对于公民社会组织的两大功能——公共服务和政策倡导，中国的公民社会组织倾向于单纯提供社会服务，特别是助残帮困等辅助性社会服务，多数组织对倡导行为
谨慎。CSI研究显示，70％的公众认为倡导是受到法律限制的，同时50％的人认为对倡导活动进行限制是合理的，反映了公众对倡导行为的负面观念。在公
共服务功能上，全球22个国家的数据显示，公民社会组织贡献平均占到各国GDP的5％，其中教育、医疗、服务是就业规模最大的三大主导领域，私立非营利
性的学校和医院作用突出。在中国，这个数字不到1％，并且大多数组织以社会服务、行业服务、调查研究为主，私立学校和医院等公共治理领域活动很不发达。
这说明中国公民社会组织的社会功能整体上处于以救济、帮扶等辅助服务功能为主的初级阶段，在重大公共事务治理中的主体地位还很有限，对政府和公共政策的
影响、监督等倡导作用不显著。
要素二，公民参与
公民社会组织之所以构成公民社会的核心要素，其行动力依赖于两个方面的联结纽带。一方面，公民的参与是公民社会组织持续发展的基础i另一方面，公民社会
的各种支持性结构是使单个的公民社会组织形成公民社会宏观图景的能量源泉。公民参与和公民社会支持性结构构成公民社会的两个纽带要素。
公民参与是中国公民社会的一个弱项。我们很多人都有过捐钱捐物于慈善事业或者进行无偿劳动的经历，如单位组织的赈灾、向贫困地区献爱心、节假目的集体义
务劳动等，但对于大多数人而言，慈善是一种偶然的和被动的事情，真正的志愿捐赠、志愿参与，相对固定的捐赠渠道和捐赠习惯，通过公民社会组织参与的情况
就不多见了。据统计，2006年，通过民政部门接收的社会捐赠款就达43亿元，经过慈善会系统接收的达4O亿元，二者合计是全国所有基金会收入的3倍，
相当于全国各级社会组织总支出的近1／5。可见，公民通过慈善捐助、志愿时间、组织建设等形式对公民社会组织的参与，表现出参与面与参与深度的不一致
性，参与的深度要弱于参与的广度。
在公民的政治参与和集体行动方面，近年来，网络签名、社区维权、集体建房运动、参与式公益等行为越来越频繁，不过参与规模并不总能体现公民权利，如在政
府单向地向公民征询意见、建议、听证的过程中，公民提议的数量和质量与最后的政策结果未必有所相关，这种参与现象的意义便有局限。CSI研究中还发现一
个有趣的现象，当问及是否参加过给报社写信、在请愿书上签名、参加游行等活动时，不仅大部分人回答没有参加过，而且很多人会非常紧张地解释说自己是一个
良民，怎么会干那种事情。换言之，在相当一部分人的潜意识中，对自己利益和诉求的直接表达有着负面的价值评价，这种文化观影响了公民的政治表达和政治参
与。
要素三，公民社会支持性结构
所谓公民社会支挣性结构，包括公民社会组织的联盟、网络、代言体等联结性结构，资源、法律咨询、专业评估、信息平台等能力支持性结构，媒体等公共空间，
国际联系，以及企业对公民社会的参与等部门之间的伙伴关系。
其中，组织联盟和网络的存在及其有效性，是公民社会组织生命力的重要体现。与中国公民社会组织自身的发育程度相比，联盟和网络的程度更是远为低弱。联
盟、伞状组织、节点组织、网络结构等名词，对于大多数人，包括公民社会组织的成员而言，还是陌生的词汇。缺少网络联盟的纽带，诸多的公民社会组织只能成
为散在的“珍珠”，而连不成展示宏观社会力量的“项链”。网络与联盟的稀缺，一方面说明了中国公民社会所处的初生阶段，另一方面与现行法规政策对社会组
织分支结构的限制有所相关。
要素四，公民社会的环境
公民结社的法律环境是最直接影响公民社会的环境因素。结社的审批制度，社会组织经由业务主管单位和登记管理机关双重管理的体制，对地域分支的限制，对同
地区同领域不成立相同相似组织的要求，法律监管的缺失和税收优惠政策的缺失等问题，一直被认为是对公民社会发展的关键挑战。究其根源，法律政策规定只是
一个表现形式，如何对待公民权利，其实质在于现有的政治制度框架是否足以容纳公民的自由。如同经济体制改革的深化所遭遇到的制度困境一样，公民社会的发
展说到底也面临政治架构的开放度问题。
秩序对自由的宽容性，反映的是文化上对个人的观念认知。经过高度计划经济的历史时期，对同质性的、高度一致的固化一元观的崇尚被强化，多元的个体性的价
值成为需要被克服、舍弃以追求整体性宏观效果的途径，如我们常说的“大公无私”、“舍己为人”，表达了“公”、“私”之间对立、取舍的关系；同
时，“公”以“官”作为代表和象征，进而形成官、民之间的上、下关系，官大、民小，予公、限私，演化成了官本位的文化。多种研究显示，中国公民对于政府
的信任和依赖度普遍偏高，远远高于英美，比世界上大多数国家都高；并且，对于越是远离自己的、越是高层的政府信任度越高，而对于所有与“私”相关的领域
信任度都偏低，对于公民自组织的信任几乎为零。一元、集体、官本位的文化观念对多元、个体发展、自主的公民社会的成长构成一种挑战。
新趋势：公民权利的生长点
中国的公民社会生长至今，可以发现，几乎所有的纽带联结处的关键弱项都越来越凸显出来，包括公民参与的纽带、公民社会组织之间的联盟与网络联结、中国公
民社会与国际之间的联系、公民社会与企业部门的合作，以及公民社会的支持性平台和法律环境平台等。这与我们能观察到的现象是相符的，即虽然慈善捐赠额、
志愿人数不断上升，出现了一定数量并迅速增长的社会组织，但是社会仍然呈现高度政府主导、政府依赖，公民社会的力量及其在社会中的作用并不显在。它显示
了公民社会目前在中国的存在状态：散在的、缺乏联结的、非制度化的形式的生长。
值得关注的是，近年来出现了一些公民社会发展的新形式和新趋势，体现了公民权利的生长。
第一，利益引导的公民参与。与较早时期公共话语为导向的参与不同，目前越来越多地看到在切身利益基础上自我组织的参与，例如业主委员会维权、拆迁农民的
诉求表达等。今年环保领域两件重大事件——厦门PX工程和北京海淀六里屯垃圾焚烧厂建设，都引发了广泛利益相关者的社会参与，他们反应迅速，利用现代网
络技术、传媒、政协和人大等体制内政治资源，动员能力强大，并最终形成政策影响结果。利益激励是公民参与的深刻基础，利益导向的参与也正是公民社会的推
动力，是利益集团政治的组成部分。中国公民参与的社会合法性从完全“为公”的角度向利益导向的“私”域演进，可以视为公民权利的一个生长点。
第二，草根组织的多元发展。不仅在环保、艾滋病防治、扶老助残服务、农村经济组织、社区建设等主要的公共服务领域有越来越多的草根组织发展起来，而且一
些非常独特的、微观关注的草根组织不断出现，例如独生子女丧子家庭组成的“星星港”，“驴友”发起的“多背一公斤”参与式社会公益等，它们不断创新公民
自组织的形式，深入到微小的、宏观视野不可能顾及的地方，形成多元化的公民自组织的发展。
第三，企业家和公众人物等强势公益凸显。企业家和公众人物，包括离退休后的政治家，是一个强势群体，拥有或可发动更多的资源，他们进入公益领域，相对于
传统的怜悯帮济的弱小慈善形象，将形成强势公益的态势，极大提升社会公益的地位。同时，该群体的人，特别是企业家，具有更多的社会创新理念，社会企业家
的兴起，将为公民社会注入新的力量，带来新的契机。
第四，网络联盟逐渐兴起。尽管对于社会组织联盟或网络结构的法律限制并未改变，但是事实上的网络联盟正在以各种不同的形态兴起，代表了公民社会发展到一
定阶段的必然需求，具有强烈的内生驱动力。部分政府部门也认可甚至鼓励、帮助草根组织和网络联盟发展，例如在环保领域、艾滋病防治领域、社区发展领域，
政府主动搭建平台，促进社会组织包括草根组织的发展和联合。这充分说明了网络联盟对于社会组织作用发挥的必要性和现实的需求。
第五，各种基金会、公益创投、孵化器、能力中心、信息中心和其他新型的公民社会支持性组织不断涌现，媒体、互联网等也为公民互动提供了公共空间。
2004年《基金会管理条例》实施，私募基金会获得了良好的发展机遇，愈渐呈现生长势头；公益创投、孵化器等新概念进入中国公民的视野；媒体基于市场的
感知以及互联网络的技术进步，构成公民社会发展的促导动力。各种支持性组织的出现和创新，对于公民社会的发展起到加速器的作用和事半功倍的效果。
第六，国际NGO进入中国和中国的公民社会组织进入国际视野。一方面，包括盖茨基金会等大的基金会，一些国际能力建设组织及各种形式新颖的国际组织，越
来越多地期望并已经来到中国。另一方面，中国公民社会组织开始向国际发展，外交部也在协助中国有条件的社会组织向联合国申请加入咨商地位。
如果我们对照前述中国公民社会的关键弱项，就会发现，在公民参与、公民社会组织、联盟和网络、国际联系、部门关系与合作、公民社会支持性平台等每一个纽
带的弱节点上，都有新的推进性事件发生。可以认为，中国公民社会的发展正在衍生出其内在的发展逻辑，呈现全面演进的趋势。
相对于公民社会内生的生命力而言，相关的法律制度环境表现出较强的刚性。虽然对社会组织的法律监管、税收优惠规则、行业协会促进意见、社区组织备案、慈
善法等问题均在修改或讨论之中，但是结社审批制度、双重管理体制的关键环节尚难以出现制度性改变的契机。推广来看，宪法规定的言论、集会、结社、游行、
示威等各种公民权利，都是目前采取审批制度和法律严格限制的领域。可见，当前社会秩序所赖以存在的制度架构所能容纳的公民自由度已显示出不足。随着经济
发展与社会开放，公民对自由权利的要求越来越高，如果社会秩序不足以包含公民自由的需求，社会不稳定的压力将不断增加。因而，扩大制度对自由的容纳1
生、拓展公民自由的制度空间已成为下一步制度转型的关键。
实现这种制度递进，一方面，需要转变执政思路，从行政管制到法治权利，通过法治原则的治理扩展社会秩序对公民权利的宽容性，取消对公民权利的行政审批：
另一方面，需要逐步增进公民权利，加强政府自身合法性的民主基础，走向公民的治理。制度演进体现在文化观念的转型上，是从“群”本至上到“人”本至上，
发扬尊重个体价值，具有人本精神，多元、法治的公共精神，发展公民社会的秩序，自由的秩序。
来源：社会学家茶座总第24辑
Li Jun
对于公民社会组织的两大功能----公共服务和政策倡导，中国的公民社会组织倾向于单纯提供社会服务，特别是助残帮困等辅助性社会服务，多数组织对倡导行为
诉求表达等。今年环保领域两件重大事件----厦门PX工程和北京海淀六里屯垃圾焚烧厂建设，都引发了广泛利益相关者的社会参与，他们反应迅速，利用现代网
Graduate School of Education
Peking University