HAITI-- Constitution-- Le bicamérisme dans la constitution d'Haiti
Annette
Copie d'un message reçu :
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Veuillez trouver ci-joint deux fichiers:
1) Une lettre de M. François Martin interrogeant Claude Moïse sur
le bicamérisme dans ;e système politique haïtien;
2) Les trois parties de la réponse de Claude Moïse.
Ces textes ont été publiés dans le journal LE MATIN publication des 9,
10, 11 juillet 2008. Les 3 parties du texte de Claude Moïse ont été
réunis en un seul tenant.
Bonne réception et bonne lecture.
Adrien
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Bonjour M. Moïse,
J’ai toujours lu vos articles sur la constitution de 1987 et
particulièrement ceux analysant les faiblesses du régime politique
établi par cette constitution. Par rapport au fonctionnement et aux
prérogatives constitutionnelles du Parlement, je voudrais vous poser
deux ou trois questions qui, selon moi, pourraient faire l’objet d’un
éditorial ou peut-être d’un débat.
Nous avons en Haïti deux chambres égales en droit, jouant quasiment
les mêmes rôles, ayant les mêmes modes d’élection, la même base
institutionnelle, ce bicamérisme parfait ne constitue-t-il pas un
danger pour le système dans la mesure où il doit généralement
s’appuyer sur des coalitions le plus souvent fragiles pour
fonctionner ? Quel est donc, dans ce cas, le véritable rôle du Sénat,
son utilité s’il ne se différencie en rien, ne serait-ce que du point
de vue institutionnel, de la chambre basse ?
Nous savons que dans les États fédéraux le sénat joue un rôle très
important et que les États unitaires comme la France, la Slovénie,
pour ne citer que ces deux pays, assignent au sénat des pouvoirs,
prérogatives, une représentativité différente pour assurer le
fonctionnement efficace de leur système politique.
Et c’est peut-être dans cette optique d’équilibre et d’efficacité
gouvernementale que le Sénat (à côté du fait qu’il n’est pas élu au
suffrage universel) n’applique pas la censure au gouvernement. Les
crises politiques de ces temps en Italie poussent les politiciens
italiens à réfléchir de plus en plus sur une réforme profonde du Sénat
italien.
Ne pensez-vous pas qu’un bicamérisme imparfait, au regard de notre
passé politique, et dans la mesure où un parti n’aurait plus besoin
d’avoir la majorité au Sénat pour gouverner, permettrait, même en
partie, de mieux assurer l’équilibre du système politique établi par
la constitution de 1987 ?
Merci d’avance pour votre réponse !
François Martin
19 février 2008
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ANALYSE /
LE BICAMÉRISME PARFAIT EST-IL UN DANGER
par Claude MOÏSE
Je suis souvent sollicité de répondre à des questions et de prendre en
compte des commentaires sur la problématique constitutionnelle
haïtienne. Il y a plus de trois mois, j’ai reçu, reproduit ci-contre,
le courriel d’un correspondant étudiant en droit dans une université
canadienne. Des ennuis de santé ne m’ont pas permis d’y répondre dans
un délai raisonnable. Et puis l’opinion publique ayant été mobilisée
par l’actualité chaude, j’ai pensé qu’il n’était pas opportun d’y
donner suite avant que les conditions politiques se révèlent
favorables à l’animation d’un tel débat. J’ai donc décidé de reporter
à plus tard les considérations que suscitent les importantes questions
posées par l’auteur. Celles-ci touchant à la nature et au
fonctionnement du régime politique haïtien ont cette particularité de
soulever un point qui ne retient pas habituellement l’attention des
analystes. La crise gouvernementale actuelle et ses répercussions
institutionnelles se prêtent en effet à un examen plus attentif du
bicaméralisme ou bicamérisme issu de la Constitution de 1987. Le
lecteur comprendra qu’il ne peut s’agir ici d’un éditorial, mais
plutôt d’une contribution modeste à un débat nécessaire, comme le
souhaite M. François Martin. Ma réponse tiendra en trois parties.
1 – Une vieille tradition constitutionnelle
Sans le dire expressément, l’auteur part de l’expérience vécue ces
dernières années dans la mise en place et le fonctionnement des
institutions de l’État central et réfère à notre histoire pour
suggérer « qu’un bicamérisme imparfait, au regard de notre passé
politique, et dans la mesure où un parti n’aurait plus besoin d’avoir
la majorité au Sénat pour gouverner, permettrait, même en partie, de
mieux assurer l’équilibre du système politique établi par la
constitution de 1987 ». Je ne crois pas que ce soit aussi évident. Le
problème ainsi posé appelle tout naturellement quelques considérations
historiques.
L’intégration du pouvoir parlementaire dans notre système politique
remonte aux origines de la formation de l’État-nation d’Haïti. À
l’origine, les régimes non républicains : le gouvernorat de Dessalines
(1804), l’Empire de 1805, l’État d’Haïti et la royauté de Christophe
(1807-1820) se sont dotés d’un Conseil d’État avec fonction
législative.
On retrouvera cette institution plus tard dans des circonstances
exceptionnelles, notamment en 1844-1846 avec l’instauration officielle
de la dictature des présidents Guerrier, Pierrot et Riché, en
1918-1930 pendant l’occupation américaine et tout récemment en 1990
sous la présidence provisoire d’Ertha Pascal Trouillot.
Le Parlement tel que nous le connaissons aujourd’hui n’a pas toujours
été formé de deux Chambres, selon le modèle appelé bicaméralisme. Deux
fois au cours de notre histoire, les Constitutions républicaines ont
adopté le monocaméralisme, en 1806 avec le Sénat omnipotent et en 1957
avec la Chambre législative effectivement instaurée en 1961 jusqu’à la
chute de Duvalier.
Cette assemblée unique devait assumer à l’occasion la fonction
d’Assemblée nationale selon le mode de convocation et la matière en
délibération. Certaines fois en temps de crise, des assemblées
constituantes élues, comme en 1843 et en 1867, sont investies
provisoirement du pouvoir de contrôle des actes de l’Exécutif.
La situation inverse s’est également produite. Des Chambres
législatives élues, comme en 1888, 1889, 1932, 1946 et 1957, reçoivent
le mandat de doter le pays d’une nouvelle constitution en vertu de
l’acte (décret ou arrêté) par lequel les assemblées électorales
avaient été convoquées.
Le bicaméralisme est introduit par la Constitution de 1816 qui pose
les bases institutionnelles du système politique haïtien. La longue
présidence de Boyer (1818-1843) en facilite l’implantation. Le régime
impérial de Soulouque (1849-1859) n’y aura pas touché. Les
modifications constitutionnelles successives n’y dérogeront pas. Sous
des formes et avec des fortunes diverses, le pouvoir législatif à deux
branches (le bicaméralisme), qui finira d’ailleurs par constituer une
composante majeure du régime politique haïtien, est devenu le modèle
dominant de l’organisation du pouvoir parlementaire en Haïti comme
dans les autres pays indépendants du continent américain.
Par leurs attributions, leurs modes de formation, le Sénat et la
Chambre des députés se sont constitués et développés en relation avec
l’évolution tumultueuse de la vie nationale.
La Chambre n’a pas toujours eu la même dénomination : elle a été tour
à tour Chambre des représentants, Chambre des communes avant d’être
désignée par cette appellation plus connue de Chambre des députés.
L’Assemblée nationale, qui réunit les deux Chambres pour des tâches
spécifiques comme aujourd’hui, n’a pas toujours existé. Elle a été
créée par la Constitution de 1843 mais il a fallu attendre celle de
1867 pour qu’elle entre dans l’organisation du régime parlementaire.
2-Les variations du régime parlementaire
Dans la première partie de ma réponse, j’ai abordé le problème posé
par M. François Martin (voir Le Matin du 9 juillet 2008) par une mise
en contexte historique que je poursuis aujourd’hui avant de me
proposer de mettre en évidence ce qui sépare le bicaméralisme d’hier
et celui d’aujourd’hui.
Si la forme d’organisation du Corps législatif en un Sénat et une
Chambre des députés est de vieille tradition, sa composition, son mode
de formation, ses attributions et l’exercice de son pouvoir ont connu
avec le temps bien des modifications. La place du Sénat, son rôle, son
importance ont varié avec les régimes adoptés. Il convient de
distinguer trois moments marquants de l’évolution du bicaméralisme au
XIXe siècle avec prolongements au XXe :
a) 1816-1867 ;
b) 1867-1879 ;
c) 1889-1932.
Entre 1935 et 1946, est survenu tout un chambardement du régime
parlementaire suite au choc entre les pouvoirs exécutif et législatif
(1933-1934) avant que le point d’équilibre obtenu en 1889 soit rétabli
en 1946.
Jusqu’en 1867, l’autorité législative décrite dans la Constitution de
1816 et reprise en 1846, appartient essentiellement à la Chambre
basse. Mais seul le pouvoir exécutif avait l’initiative des lois. En
effet, selon l’article 55, « il ne sera promulgué aucune loi que
lorsque le projet en aura été proposé par le pouvoir exécutif... » Les
lois votées par la Chambre des représentants doivent cependant
recevoir la sanction du Sénat. Ce dernier, considéré comme un conseil
de sages, est une créature du président de la République puisque c’est
celui-ci qui, à sa discrétion, soumet à la Chambre des représentants,
pour chaque sénateur à élire, une liste de trois candidats.
Les attributions du Sénat sont quand même importantes : élection du
président de la République, sanction des traités de paix, d’alliance
et de commerce avec les puissances étrangères de même que les
déclarations de guerre. Sans avoir le pouvoir constituant, il est seul
habilité à proposer la révision de la Constitution à des conditions
très strictes.
En renouant avec la Constitution de 1843 jamais appliquée, 1867
confirme le rejet du présidentialisme pur et dur. Le pouvoir
parlementaire est renforcé. L’initiative des lois appartient désormais
non plus au seul pouvoir exécutif, mais aussi à chacune des deux
chambres. Outre le pouvoir de légiférer, les parlementaires acquièrent
celui de contrôler le gouvernement. Ils disposent à cette fin du droit
de questionner, d’enquêter et d’interpeller les ministres. L’Assemblée
nationale est créée. Elle prend corps dans le régime parlementaire à
partir de 1870 et ne sera plus remise en question dans l’histoire
constitutionnelle d’Haïti, sauf pendant les deux ans de vie de la
Constitution de 1874. Elle se définit par la réunion du Sénat et de la
Chambre des communes avec des attributions spécifiques, dont
l’élection du chef de l’État jusque là dévolue au Sénat.
Le mode de désignation des députés, élus pour trois ans, et des
sénateurs, pour six ans, est également modifié de telle sorte que leur
élection émane des assemblées primaires, directement pour les députés,
indirectement pour les sénateurs, mais cette fois sans la
participation du pouvoir exécutif. Le président de la République ne
dispose plus du droit de dissolution du Parlement.
Tel est essentiellement le modèle d’organisation du Corps législatif
qui prend place dans le régime présidentiel haïtien. Le président
conserve des pouvoirs importants, mais le Parlement dispose de moyens
qui peuvent être contraignants pour l’Exécutif et mettre à mal la
gouvernabilité du pays comme en 1870-1873 et en 1876-1879.
À l’épreuve, les dirigeants politiques finiront par élaborer un régime
présidentiel équilibré après deux expériences constitutionnelles
successives : 1879 et 1889. Les attributions du Parlement (vote des
lois, contrôle de l’Exécutif, élection du chef de l’État par
l’Assemblée nationale, etc.) sont maintenues, mais le droit de
dissolution réintroduit en 1879 disparaîtra en 1889.
Plusieurs modifications et clarifications sont apportées dans ces deux
constitutions (durée du mandat présidentiel porté à sept ans, de celui
des députés de trois à cinq ans, contribution de l’Exécutif à la
nomination des sénateurs, renforcement du droit d’objection
présidentiel). L’objectif visé est, par rapport à 1867, de soustraire
le pouvoir exécutif aux tiraillements parlementaires, d’assurer la
stabilité et l’efficacité du gouvernement.
La longue durée de la Constitution de 1889 (1889-1918) ne veut pas
dire que la stabilité politique ait été assurée, mais ce texte porte
la formulation la plus connue de l’équilibre des pouvoirs. Par-delà
les dérives de l’occupation (19151934) et de l’absolutisme
présidentiel réinstauré par la Constitution de 1935 (1935-1946), qui
fait du Corps législatif et de l’institution judiciaire des
auxiliaires du président de la République, le texte de 1889 sera pour
l’essentiel repris dans les Constitutions de 1932 (de brève durée) et
de 1946 pour ce qui concerne l’organisation, le fonctionnement et les
attributions du Corps législatif.
Certes la Constitution de 1950, dont la grande nouveauté est de
prescrire l’élection du président de la République au suffrage
universel, accorde un avantage à celui-ci en lui reconnaissant le
droit de dissoudre le Parlement en cas de conflit grave entre les deux
Chambres ou entre l’une d’elles et le pouvoir exécutif. Toutefois, les
principes et les règles de fonctionnement du régime républicain et
représentatif sont reconfirmés.
En somme, on retrouve depuis 1867 en dépit des vicissitudes de la
lutte politique le modèle d’organisation du Corps législatif à deux
branches avec à peu près les mêmes attributions : vote des lois avec
obligation de la double délibération, contrôle du pouvoir exécutif,
élection du président de la République par l’Assemblée nationale
jusqu’en 1950. C’est donc dire pour répondre à la préoccupation de
François Martin que somme toute les deux « chambres (étaient aussi)
égales en droit, jouant quasiment les mêmes rôles, ayant (...) la même
base institutionnelle », que le bicamérisme traditionnel était en
quelque sorte « parfait ». Mais ce qui fait la différence entre hier
et aujourd’hui – elle est de taille – c’est le régime politique
institué par la Constitution de 1987.
3.- « Le bicamérisme parfait est-il un danger » ?
Dans les deux premières parties de ma réponse à François Morin (voir
Le Matin, éditions des mercredi 9 et jeudi 10 juillet en cours), il
m’avait paru nécessaire d’insister sur l’évolution du Pouvoir
législatif dans le système politique haïtien en vue de mieux faire
ressortir par la suite la nouveauté problématique de l’aménagement des
pouvoirs parlementaires dans la Constitution de 1987. C’est le moment
de reprendre les questions posées par le correspondant pour continuer
l’analyse. Celui-ci écrit : 1 « Nous avons en Haïti deux chambres
égales en droit, jouant quasiment les mêmes rôles, ayant les mêmes
modes d’élection, la même base institutionnelle, ce bicamérisme
parfait ne constitue-t-il pas un danger pour le système dans la mesure
où il doit généralement s’appuyer sur des coalitions le plus souvent
fragiles pour fonctionner ? » 2 « Quel est donc, dans ce cas, le
véritable rôle du Sénat, son utilité s’il ne se différencie en rien,
ne serait-ce que du point de vue institutionnel, de la Chambre basse ?
» 3 « Ne pensez-vous pas qu’un bicamérisme imparfait, au regard de
notre passé politique, et dans la mesure où un parti n’aurait plus
besoin d’avoir la majorité au Sénat pour gouverner, permettrait, même
en partie, de mieux assurer l’équilibre du système politique établi
par la Constitution de 1987 ? »
Il faut d’abord souligner que la Constitution de 1987, tout en
maintenant le bicaméralisme traditionnel, opère une nette rupture dans
l’organisation des pouvoirs en Haïti. On peut parler d’une véritable
révolution institutionnelle au cœur de laquelle le Parlement, par ses
attributions et ses prérogatives, joue un rôle prépondérant.
Il ne s’agit pas seulement de pouvoirs renforcés dans le but de
contrebalancer la puissance présidentielle, mais d’une fonction
essentielle dans un régime politique nouveau. On doit s’habituer
désormais à suivre et à comprendre le fonctionnement du Parlement sous
un tout autre angle.
Outre ses attributions traditionnelles de légiférer et de contrôler le
gouvernement, le Parlement est devenu la puissance décisive dans la
formation et le renvoi du gouvernement. C’est dans ce rôle capital que
les Chambres sont égales en droit comme le remarque François Morin. Et
c’est également là que cette fonction est la plus redoutable.
En effet, le président de la République a certes le privilège de
désigner le Premier ministre et de contribuer à la composition du
cabinet ministériel, mais il ne peut le faire que dans les limites
constitutionnelles, et le gouvernement constitué ne peut entrer en
fonction qu’après avoir reçu l’investiture des deux Chambres
séparément par un vote de confiance qui sanctionne favorablement la
déclaration de politique générale du Premier ministre.
En d’autres termes, l’une ou l’autre des deux branches du Corps
législatif dispose de la prérogative absolue de bloquer la mise en
place d’un gouvernement ou de décider de son renvoi.
La crise actuelle, qui se développe depuis le 12 avril (renvoi du
gouvernement Alexis, rejet d’Ericq Pierre et Robert Manuel comme
Premiers ministres désignés) en est une illustration éloquente.
Pour former ou sanctionner un gouvernement, les deux Chambres ne
délibèrent pas en commun et ne sont nullement contraintes de trouver
des modalités d’harmonisation comme c’est le cas pour l’examen des
projets de loi où le texte doit être voté dans des termes identiques.
La double délibération, obligatoire, a fait naître les pratiques de la
navette ou de la commission interparlementaire ad hoc lorsqu’il y a
désaccord entre le Sénat et la Chambre à l’occasion du vote d’une
loi.
Ainsi formé, le gouvernement n’est viable que s’il est issu d’un parti
majoritaire dans chacune des deux Chambres et que ce parti justifie
d’une cohésion et d’une discipline éprouvées. Vaste programme.
Le bicamérisme de la Constitution de 1987 n’est donc parfait que dans
ce domaine. Une certaine asymétrie peut être observée dans la
répartition des rôles et le jeu des majorités. Par exemple, certaines
prérogatives spéciales accordées au Sénat font apparaître le Grand
corps comme la branche la plus puissante du Parlement.
Il jouit du privilège de proposer à l’Exécutif la liste des juges de
la Cour de Cassation par siège à combler, élit directement les dix
membres de la Cour supérieure des Comptes et du Contentieux
administratif, ratifie les choix du commandant en chef de l’armée, du
chef de la police, des ambassadeurs et des consuls généraux. À
l’occasion, il peut s’ériger en Haute Cour de Justice.
Compte tenu de son importance dans le fonctionnement du système, le
Sénat doit siéger en permanence alors que la Chambre basse est tenue à
deux sessions annuelles de durée variable (quatre et trois mois).
Quant à la Chambre basse, elle est destinée à dominer l’Assemblée
nationale par le jeu de la majorité. Son effectif plus de trois fois
supérieur à celui du Sénat (actuellement 99 contre 30) lui confère un
avantage dans les grandes décisions qui relèvent de l’Assemblée
nationale.
Citons, entre autres : la ratification d’une déclaration de guerre,
l’approbation ou le rejet des traités et conventions internationaux,
l’amendement de la Constitution, l’élaboration des modalités d’un état
de siège, la participation à la formation du Conseil électoral
permanent.
En fin de compte, on peut observer que, comme jadis, le principe de la
séparation des pouvoirs est maintenu, mais on est tenté de dire que
celle-ci est apparente tant les pouvoirs attribués au Parlement,
pratiquement non limités, favorisent la pénétration indue des deux
Chambres dans le champ de l’Exécutif. Celui-ci est à la merci du Corps
législatif qui peut utiliser sans frein et sans contrepartie tout
l’arsenal des moyens d’action et de contrôle mis à sa disposition par
la Constitution (initiative des lois, droit d’objection présidentiel
réduit pratiquement à néant, questions aux membres du gouvernement,
enquête et commissions parlementaires, interpellation et censure du
gouvernement). Tel est le véritable problème.
Il ne réside pas dans un bicamérisme parfait ou asymétrique, mais dans
la nature et l’aménagement du régime politique qui est loin d’être
présidentiel et qui ne va pas jusqu’au bout de la logique du système
parlementaire.
L’année 2009 qui verra la fin de la 48e législature offrira l’occasion
de repenser ce dilemme constitutionnel et de convoquer les citoyens et
citoyennes de l’intérieur aussi bien que des communautés haïtiennes de
l’extérieur à une réflexion profonde sur les modifications que
nécessite notre Charte. Ce sera, selon les prescriptions de la Charte,
le temps de proposer des amendements.
Par Claude Moïse
LE MATIN des 9, 10 et 11 juillet 2008