中国电信业该开放了 (摘自经济参考报)
Su Hang
中国电信业该开放了
中国电信业该开放了 (摘自经济参考报)
作者: 翁寒松先生
10多年前，在改革开放之初，通信与交通、能源、原材料诸因素一道，构
成制约国民经济发展的＂瓶颈＂。在这种情况下，电信业的市场化程度极低，
连电话都没有进入日常消费领域；一方面是电信业的垄断经营，另一方面是体
制上的产品经济模式和国家贫穷落后状况，因此也就谈不上开放电信市场问题。
10多年来，国家向电信业投入巨额建设资金，且给予建设和经营上的特殊
优惠政策，加之国外先进技术和设备的引进应用，终于从根本上改变了长期困
扰人们的通信阻塞局面，电话普及率呈指数曲线提高，商品经济意义上的电信
市场也就逐渐培植起来。与此同时，随着计算机技术的发展及其与通信的结合
，电信的内容含义拓宽了，技术实现形式丰富了，电信市场的商业竞争也依托
技术发展而蓬勃开展起来。中国联通公司经国家批准经营无线通信业务，并即
将在一些城市开展有线电话业务；广播电视部门依据宽带多媒体技术和新一代
数字式（电话）终端，将在有线电视（CATV）网络上实现电话通信等电信业务
；各计算机网络公司同样依托宽带多媒体信道传输声音、图像和其他数据信号
，通过技术的发展（而不是政策的＂宽松＂）经营电信业务。所有这些，都标
志着我国电信市场的成长发育，而这种成长发育为促进宏观经济环境的优化和
消费者权益的实现已经起到了良好的作用。
但是，与国际惯例、消费者权益和我国市场经济发展的客观要求相比，当
前我国电信市场发展还很不健全，许多错误观念和消极因素在阻碍电信市场的
正常发展，主要表现为传统电信部门对电信市场的粗鲁垄断。电信市场的垄断
问题，已成为我们培育健康的市场机制、进一步发展国民经济的明显障碍，迫
切需要从公众意识和宏观决策两个层面上加以认识和解决。
一、电信市场的垄断局面不符合世界潮流，阻碍我国经济与国际接轨
阻碍我国电信市场大发展的重要因素，就是用旧的政治理念来维护部门、
企业的垄断经营和获取暴利的地位，阻碍电信市场的开放。直到现在依然把过
时的战时无线电管制制度直接延伸到商品经济条件下的电信市场管理上来，用
＂国家安全＂这个＂压倒一切的＂口号来压制电信市场的多元竞争。众所周知
，我国的无线电管理委员会设在邮电部门，它的长期职责的控制我国境内无线
电台的活动。在以无线电台为主要通信手段的年代，它起着重要的反对敌对势
力的作用。但是，在我国电信市场发生激烈竞争的今天，某些宣传或暗示已将
带有国防性质的无线电管制与商品经济条件下的频率资源控制混为一谈，似乎
电信部门＂为了国家安全＂天然拥有把频率资源＂管起来＂的权力，这是不正
确的。其一是因为信息传递的技术背景改变了，正象普通消费者已越来越少地
通过电报形式传递信息一样，无线电台的其他用途也早已不具备旧有的重要地
位；在计算机破译和全球多手段动态监控的时代，由于所谓＂核心密码＂（实
际上不是一组或多组密码，而是某种特定编码方式）被破译者高速模拟，也由
于密码与行动之间因果关系的＂透明化＂，因此在当今世界实际上已不存在依
据＂安全素数＂编制的持久的电台密码，对?殓台的无线电管制的战时意义自
然也有所改变。其二是无线电管制与频率资源控制 是两个不同概念。频率首先
是作为公共资源，象空气、阳光和水一样，为全民所共享；经过二次加工的矿
泉水或氧气可以收费，但一般地晒太阳总不应当收费，频率资源也是这个道理
。当然，正象水在紧缺时可成为商品一样，频率在一定条件下也具有商品的属
性。而当频率作为商品时，就更不允许垄断经营，更需要依据市场法则行事。
国家为航空安全等原因可以＂划出＂特定的专用频段，但电信经营者以＂国家
安全＂等为由而控制频率资源，实行垄断经营，是不正当的。
由于某种政治理念的潜移默化作用，传统电信经营部门似乎总保有着维系
＂国家主权＂、＂国家利益＂的＂正宗＂、＂法统＂地位，理所当然地既当运
动员，又当裁判员，还要当领队和教练员，顽强地维持着垄断电信市场的＂官
商＂地位。这种情况首先是与国际惯例大相径庭，从一个方面阻碍了我国社会
经济与国际接轨。电信业的国际惯例是，第一，世界上没有一个国家作为一个
发出主体向其公民（自然人和法人）收取＂频率占用费＂，更何况电信企业了
。虽然频率资源浪费问题是可以成立，但从技术发展和频率资源的充分利用角
度说，包括中国在内不应存在＂频率短缺＂问题，而且事实上现在也不存在这
个问题，因此没有理由借口＂频率资源有限＂而收取＂频率占用费＂。第二，
先进工业国家不存在国家机器直接经营通信市场的现象，法律上也不允许一、
两家大公司垄断这种经营，如出现垄断的兆头，就要将有关大公司分割；电信
公司之间以及电信公司与电脑网络公司之间的兼并或切分，都要按市场规则进
行。第三，出现了国际电信业进一步扩大市场、统一商业行为规范的趋势。今
年2月，世界贸易组织（WTO）在日内瓦达成了一项有66国参加、代表着全球90
％（约6000亿美元）电信市场的协议，确定?樗一些基本规约，以确保新兴电
信公司能与已有的大型电信公司直接竞争，并大大降低用户成本。在该协议的
推动下，未来几年内国际话费将从现在的每分钟一美元降至20美分，同时全球
电信市场规模将增长一至二倍。显然，我国现在仍严重存在的不正常地垄断电
信市场和消极＂保护＂自身市场的状况，是与国际惯例和发展趋势相抵触的结
果只能是使我国的电信市场竞争力不断削弱。
二、电信市场的垄断局面不适合我国发展了的国情
10年前及其以后一个时期，电信业作为所谓制约国民经济发展的＂瓶颈＂
，主要表现为打电话、装电话难。换言之，从电信业主的角度说，所谓解决通
信＂瓶颈＂问题，也只是狭义地表现电话扩容问题，在技术上定位于一般的音
频信号模拟，在性质上属于量的范畴，可以用简单地扩大建设规模（拉电话线
以又十分有限，只不过是希望尽快装个电话。在这种情况下，电信业的垄断尽
管在法理上是不应当的，但在实际操作中却是可以做到的。但在后来，不仅计
算机与通信的结合以及多媒体通信在我国快速发展起来，而且比较先进的光缆
传输亦逐步得到普及。特别是与这种技术背景相呼应，国民经济的快速发展和
人民物质文化生活水平的迅速提高，已使全社会对通信的要求发生了质的飞跃
，在通信的量、质、速率和多元实现上都逐步跨入先进国家的行列；现在广义
的通信需求已不再局限于单纯的音频信号传输，而是越来越侧重于多媒体信号
在宽频带上的高速传输，并且和国民经济信息化问题紧密联系在一起。这就意
味着电信业所要应付的已不是过去意义上的＂瓶颈＂问题，而是要满足成百倍
增长了的＂高品位＂的用户需求。在这种发展了的国情背景下，亦即在中国进
入了新的经济发展阶段以后，电信业若是仍由一、两家企业来＂包打天下＂，
其结果就只能是制造出更多的失望、抱怨和投诉，严重阻碍中国通信现代化的
进程，限制了国民经济新发展和人民物质文化需求的满足。可以打个比方：电
话＂瓶颈＂问题就象改革开放前后的餐饮业那样，一方面人们没有钱＂下馆子
＂，另一方面想＂下馆子＂的人以＂吃饭难＂；而今天的中国人对各种档次和
风味 的餐馆都发出了大量的需求，这当然不是过去那种量少、质次、服务态度
差的餐馆所能＂包打天下＂的。此外，传统电信部门的人员素质低下也决定了
他们不可能＂包打天下＂。他们长期享受因政策原因而获得的高于社会工薪阶
层的福利收入，并因垄断原因而自高自大，缺乏进取心、竞争能力和服务意识
；在硬件上主要靠进口，在软件上也只是勉强达到维持网络运行的水平，谈不
上什么网上开发之类；这样的队伍若不是依靠垄断就会面临破产的危险。
电信市场的垄断局面，也与国家宏观经济体制改革的国情格格不入。在产
品经济色彩较浓的时期，全社会普遍存在生产效率低、商品短缺、服务质量差
的问题，而电话使用往往又同特权性、奢侈性消费联系在一起，因此那时电信
业垄断的社会危害性暂时被掩盖起来了。但在经过十多年改革开放以后，在市
场竞争机制确立、包括外资、民营资本等多种投资主体跨地区、跨行业建设经
营的充满活力的形势下，电信部门就因无理垄断市场而成了阻碍社会进步的＂
土围子＂。现在有三方面积极因素存在着：一方面是社会对通信大发展提出了
很高的要求，二方面按照国家宏观体制应欢迎各类投资者共同发展电信业，三
方面是各种资本积极要求投入电信市场，但这在方面积极性都受挫于被电信部
门的一已利益所冒用的＂国家意志＂和＂国家体制＂。这种明明违背体制改革
国情却又以＂国家体制＂名义垄断市场的情况，是不应继续下去的。
传统电信部门不仅用＂冷战＂思维来影响开放电信市场的国家意志，而且
总喜欢用＂防止重复建设＂的理由来论证自己垄断电信市场的正当性，这也是
不符合我国不断发展的国情的。如前所述，由于电子信息技术的飞速发展，现
在的电信基础设施建设，已从一般的拉电话线和增加交换机门数发展到卫星通
信设施、计算机网络、有线电视网络等的建设，光缆和高性能交换机成为承载
多媒体信息高速传递的主要物理基础。在这种技术背景下，大家都在一个新的
技术起点上去努力满足高度发展了的用户需求，而且其他业主完全可以因为自
已的资金实力、商业和技术素质而比传统电信业主采用更先进的技术，因此根
本不存在对旧通信基础设施的＂重复建设＂问题。相反，从新的电信基础设施
使以往的基础设施迅速落伍的角度看问题，倒是存在着传统电信部门目光短浅
、投资失误、浪费资金的问题。
三、电信市场的垄断局面不符合电子通信技术发展的客观趋势
迈向21世纪的通信事业，由于宽带多媒体和数字传输技术的应用，客观上
使得通信业主多元化、模糊化了，例如计算机网络和有线电视网络（CATV）都
具备电话、传真、E-Mail等传统通信功能，而且因只交纳本地通话费而使用户
成本更低。国际互联网络已成为全球通信的方便、快捷、经济的方式。目前，
欧洲电信研究所已在制定互联网络电话标准，以便使利用互联网络打电话 更加
方便和普及。发达国家电话公司与计算机网络公司因业务交叉而相互联合、兼
并已司空见惯。今年5月美国最大的地方电话公司通用电话与电子公司（GTE）
就并购了作为美国最大互联网络服务公司之一的BBN公司，以期与美国最大的长
途电话公司AT&T展开有力的竞争。在发达国家，由于有线电视线已通入千家万
户，形成电视与通信合一的用户网络已水到渠成，迅速发展。作为关键设备的
数字式电视已向第二代发展。去年12月26日，美国联邦通信委员会通过了有关
数字式电视的播放办法，推动第二代数字式电视（HDTV）在今年问世。今年4月
，该委员会又向美国的电视台发出通知，要求在九年内实现全国电视的数字化
。几乎与此同时，日本索尼和荷兰飞利浦公司双双宣布将自已生产的网络电视
设备降价25％，并且促成网络公司降低用户月租费。世界最大的电脑软件公司
微软公司也宣布，收购专门经销电视与互联网络转换设备的美国网络电视网公
司，并向全美第四大有线电视公司康卡斯特公司投资10亿美元，凤巩固自己在
有线电视业的地位，加速电脑业与电视业的一体化发展。在我国，有线电视网
的综合开发也已蓬勃开展起来。例如深圳市有线电视网（HFC国家级宽带综合信
息网）已试验运行了包括国际互联网、影视点播、会议电视、股票交易、电视
购物、电缆电话在内的多功能信息业务，使当前世界上最先进的图像、数据和
话音＂三线合一＂传输在当地成为现实。由此可见，由于技术本身的发展，电
信业主、电脑网络商和有线电视业主之间的界限已经模糊了，在我国出现的电
脑业和有线电视业发展自己的基础建设和网上经营服务的要求，是十分自然、
非常合理的，是技术、市场发育、社会体制诸方面共同进步的必然结果。而传
统电信业主仍这样那样地垄断电信市场，则是完全违背电子信息技术发展的客
观规律的。
传统电信部门垄断市场的又一个理由，就是以美国为例，强调网络的多元
化发展会因接口、标准、通信协议、软件版本等因素而难以统一，造成通信资
源的浪费。这个理由从技术发展角度看也是不能成立的。因为美国作为现代信
息技术的先导性国家，其信息网络发展有着突出的＂历时性＂问题，技术设备
跨越60年代至90年代，软件的技术跨度就更大，这是它的数千个网络难以统一
标准的根本原因。我国的情况则不同，可以说信息技术平台是＂共时性＂发展
的，基本上都在同一个技术标准框架内运行，软硬件的技术等级是相近的，比
如说传统电信业、电脑业和有线电视业都在采用宽带多媒体技术，因而不存在
多个网络在技术上无法协调的根本性困难。
总之，从当前各方面的实际情况看，传统电信部门既担当政府职能的角色
又从事市场经营，通过出台各种有利于自己经营活动的＂政策＂和＂规章制度
＂来保持对电信市场的垄断，继续在市场上获取暴利，于国于民都十分有害。
在肥了部门、肥了一部人的同时，最直接、最现实的受害者还是老百姓。例如
，由于唯我独尊、＂吃拿卡要＂的习惯，电信部门强行收取手机用户的＂入网
费＂，而且仍保留着那种以一道命令＂统一＂提价或降价的＂官场＂作风，就
是一种蛮不讲理的＂官商＂行为。因为既然国家公网是由纳税人的钱建设的公
共设施，就应由纳税人充分享用，而不应象普通公司行为那样再从消费者那里
＂回收投资＂（现在电信部门有一种解释，即＂入网费＂是代国家收取的，这
并不符合实际情况。长期以来，强制收取高额手机＂入网费＂和有线电话＂初
装费＂，这笔钱都流入了电信部门，只是由于电信部门收入过高已引起对社会
的强烈不满等原因，国家计委和财政部才从去年起对这项资金实行某种控制）
。强制收取高额＂入网费＂、＂初装费＂的行为，反映了电信部门既没有公民
、纳税人、消费者有权公平地、充分地享受公共基础设施及其派生福祉的意识
，也没有消费者有权要求反垄断地享受合理?槟通信消费的概念；可以毫不夸
张地说，电信部门长期以来对消费者的态度近乎野蛮。另一个例子是对手机用
户实行双向收费，即＂打进、打出＂都要收费。这些强加给消费者的电话却要
消费者为之付费，这不是侵犯消费者的权利又是什么呢？
值得欣慰的是，随着我国社会的发展进步，消费者已经从电信垄断经营的
部分打破中享受到应当享受的好处。消费者已有了一点选择余地，他们的倾向
性、抱怨和要求享受更公平通信服务的呼声，则不仅反映了对电信业进一步市
场化的要求，而且反映了对实现＂法制消费＂的要求。这种公共观念的养成，
对帮助形成关于电信业发展的正确政策大有裨益。从各方面的实际情况看，我
们应当在电信领域推动包括私人资本在内的多头竞争，允许成立更多的现代电
信公司，下决心、＂动真格地＂彻底解决电信部门假政企分开、真政企不分的
顽症。可以象我国以前以及现在许多国家和地区实行的那样，将传统的邮政实
物传递部分划归交通部门作为相对独立的部门，而将电信业务以及邮政部门开
展的＂电子邮政＂等业务全部推向市场，由各类电信公司按市场规律经营。与
这一思路相一致，需要指出的是，虽然中国联通公司的成立和运行从直观上看
是开启了电信市场竞争的闸门，但它实际上并不代表中国电信业改革的方向，
相反却是对这种改革进一步发展的潜在威胁。这是因为：第一，中国联通自称
为中国＂第二电信＂，即＂官方的＂＂国家公共电信网＂，便仍是电信垄断的
一个变种；由两家垄断越来越庞大的中国电信市场，本身仍是很不正常的事情。
第二，中国联通和中国电信的竞争，只是争夺超额利润，而不是通常意义上的
市场竞争；中国联通因获得非市场竞争所得的超额利润而日益倾向于和中国电
信联手共同垄断电信市场、牺牲消费者的利益。第三，中国联通说到底是一种
旧体制下的＂条块＂、部门利益相互磨擦的产物，在某种意义上也是一个先天
不中的＂怪胎＂。所以，对于电信市场的健康发展而言，中国联通今后的动向
值得人们关注。
Jackie Lan
中国开放都这么多年了，许多行业都实现了开放，而电信行业却迟迟得不到开放，为
什么？因为电信行业这块肉太肥了，有人不想放手！想一想，手机的成本从前些年到
现在就没怎么变，看看现在的价格，再看看前两年的价格，你马上就可以看出他们赚
了多少钱！
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