Financiadora da Cultura: nova ferramenta para um novo modelo de fomento à cultura

[Mauricio Oliveira]

Glauber Piva*

O ano começou muito agitado para os militantes de cultura no Brasil. A
mudança de governo e no Ministério da Cultura, somadas à vontade de
participar, fizeram muita gente arregaçar as mangas e alimentar
polêmicas. Tensões exageradas à parte, o debate em si é positivo, mas
poderá ser mais frutífero se houver real disposição de enfrentar
problemas sobre os quais estamos recostados há muito tempo. A
aprovação, pela CNIC – Comissão Nacional de Incentivo à Cultura –, de
um projeto de blog da Maria Bethânia mobilizou muitas brasileiras e
brasileiros nas redes sociais, na imprensa e nas ruas. Ao fundo, uma
colcha de retalhos, com opiniões tão diversas quanto intensas.
Reduzido o volume, talvez seja o momento de compreender o que há de
mais sério e profundo neste debate. Não vou, aqui, debater exatamente
o caso “Maria Bethânia”, mas iniciar um debate sobre o modelo de
financiamento à cultura no Brasil, hoje, preponderantemente dependente
de incentivos fiscais.
Para entender. O sistema federal de financiamento da cultura no Brasil
está assentado sobre três mecanismos com finalidades distintas: o
mecanismo do apoio direto do Estado a fundo perdido praticado por meio
do Fundo Nacional de Cultura – FNC –; o mecanismo da renúncia fiscal
para que empresas ou pessoas naturais apliquem parte do seu Imposto de
Renda devido em projetos culturais em troca de divulgação de suas
marcas; e o mecanismo do fundo de financiamento (FUNCINES e FICARTS) e
certificados de investimento (artigo 1º da Lei do Audiovisual), que
permitem utilizar recursos advindos do benefício fiscal para investir
em projetos culturais em troca de participação nos resultados e
exposição de marca.
A criação desse sistema foi impulsionado pela defesa da necessidade de
se criar no Brasil uma cultura de patrocínio privado, que derivou de
um discurso ideológico em relação à capacidade do Estado de gerir os
investimentos em cultura (resultado de dois movimentos: do
neoliberalismo contra o Estado do início dos 90; e da memória aos
abusos do Estado autoritário dos anos 70 e 80), atribuindo ao
“mercado” a decisão sobre “onde” e “como” investir.
Na época, este discurso ganhou apoio, pois, de fato, com a
implementação do incentivo fiscal, algumas empresas perceberam que
parte do dinheiro destinado inicialmente ao pagamento de tributo
serviria para contribuir nas suas estratégias de marketing, associando
sua marca a projetos artísticos com apelo popular ou com valor
humanístico e social.
Com o passar do tempo, alguns departamentos e agências de comunicação
que detinham as contas de publicidade dessas grandes empresas deixaram
de esperar projetos com os quais as suas marcas pudessem se
identificar, encomendando-os aos artistas. Essa lógica redundou em
eventos com o nome de marcas de cigarro, cervejas e congêneres. Nesta
mesma perspectiva, foram criados institutos e fundações de empresas
onde até o material de escritório, por meio de uma operação contábil,
era comprado com dinheiro público. Por outro lado, as ações dessas
instituições nem sempre ampliavam o acesso dos cidadãos brasileiros a
esses bens e serviços financiados com dinheiro público.
Inversão mais aguda ainda estava por acontecer quando o próprio Estado
percebeu uma forma de, também ele, se beneficiar desse recurso para
realizar os seus projetos. Foi aí que nasceram as Organizações Sociais
“chapas-brancas” e toda sorte de subterfúgios que transformaram os
diversos níveis federativos em grandes captadores de recursos por meio
da Lei Rouanet. Sem entrar no complexo debate sobre a legitimidade de
organizações desse tipo, o fato é que a conjugação entre inadequação
da burocracia, falta de recursos orçamentários para os órgãos de
cultura e possibilidades criadas pelas leis de incentivo produziram o
estranho efeito de um Estado que buscou uma maneira de se privatizar
para acessar verbas públicas.
O projeto de mudança da Lei Rouanet encaminhado pelo Ministério da
Cultura ao Congresso Nacional em 2010, denominado PROCULTURA, não
promovia transformações radicais neste sistema de financiamento, mas
tentava enfrentar algumas de suas contradições e dicotomias, dando
outro perfil para o incentivo à cultura e buscando novos equilíbrios
entre os diversos mecanismos.
A formulação desse projeto consumiu claudicantes seis anos, aproveitou
o debate promovido por diversos seminários, fóruns e pela primeira
Conferência Nacional de Cultura. Nada disso evitou, porém, que o
projeto enviado ao Congresso padecesse de falhas técnicas,
inseguranças conceituais e um excesso de subjetividades impróprias
para uma lei, gerando insegurança em diversos setores culturais, que
não se sentiram contemplados pelo projeto, e acusações de dirigismo,
que terminaram por estigmatizá-lo.
Parte dos problemas verificados no PROCULTURA foi sanada pelo
substitutivo apresentado pela Deputada Alice Portugal (PCdoB-BA), mas,
mesmo essa nova versão – que hoje ainda tramita em comissões da Câmara
– não evita a desproporção entre os muitos recursos alocados para
renúncia e a frágil constituição do Fundo Nacional de Cultura.
Neste bom momento de ânimos exaltados, é importante promover a
correção dessas distorções e ponderar sobre a criação de mecanismos
adequados para a estruturação de cadeias produtivas e arranjos
produtivos locais ligados à cultura, sem, no entanto, levar à
desestruturação das incipientes indústrias culturais que hoje dependem
do acesso aos recursos disponibilizados pelo Estado por intermédio do
incentivo fiscal para existir.
Novas tecnologias têm impactado na aceleração das mudanças dos modos
de produção e o campo da cultura já desenvolve novos padrões de
produção e circulação de valores que resultam em novos paradigmas, não
só para a Cultura, mas para o conjunto da economia. O sistema de
fomento precisa ser capaz de dialogar com essa nova realidade com mais
agilidade, criando formas de apoio sem, contudo, diminuir a
intensidade do incentivo às modalidades das indústrias culturais. Há
ainda uma série de outras atividades de interesse público que não vêm
sendo devidamente apoiadas por meio do nosso sistema público de
financiamento, mas que são fundamentais para que se estruture no
Brasil as cadeias produtivas da cultura e um ambiente de autonomia
criativa e livre circulação de conhecimento fundamental para a
consolidação da própria democracia.
A discussão sobre o modelo do financiamento à cultura no país não deve
ser feita apenas considerando as alternativas legais ou institucionais
que já temos. Não devemos apenas reformar a legislação para adequar os
mecanismos e formular melhores critérios de incentivo, mas também
ampliar a governança do Estado sobre os recursos elaborando distintas
modalidades de fomento, conferindo maior agilidade e ampliando as
possibilidades de operação.
Hoje, o Estado brasileiro já tem iniciativas de fomento que, em tese,
deveriam ser suficientes para a estruturação dessa economia ou
atendimento de demandas culturais dispersas. No entanto, persiste uma
sensação de ineficiência dos mecanismos atuais. Essa sensação tem
várias origens: algumas, relacionadas ao aparato burocrático pesado e,
outras, às poucas modalidades de fomento. Derivam também do fato de
que as ações de fomento à cultura estão dispersas em diversas
estruturas da Administração Pública Federal, o que não favorece a
racionalidade e a economicidade dos processos, além de facilitar os
constantes embates acerca dos parâmetros para avaliação,
acompanhamento e fiscalização.
O projeto de lei PROCULTURA, como aprovado na comissão de Educação e
Cultura no ano passado, proporciona alguns avanços importantes, como a
regulamentação do repasse entre os entes federados. Mas é importante
perceber, também, que não há mecanismos alternativos de fomento à
renúncia fiscal e ao fundo perdido – com exceção do audiovisual, que
conta com os FUNCINES e o Fundo Setorial. Com isso, uma série de
atividades fica alijada do apoio estatal.
Objetivamente: precisamos desenvolver uma diversidade de mecanismos de
apoio e fomento direto que correspondam melhor à diversidade de
estratégias elaboradas pelo setor cultural. Não podemos contar com
soluções mágicas, mas considerar que a complexidade dos desafios exige
soluções sistêmicas.
Tal diversidade de mecanismos não deve implicar em dispersão da
governança, muito pelo contrário. É necessário criar um agente
financeiro subordinado ao Ministério da Cultura que permita adotar
procedimentos e metodologias específicas mais aderentes aos processos
produtivos e distributivos típicos da Cultura e que, ao mesmo tempo,
concentre e racionalize a gestão dos mecanismos de fomento, deixando
ao Ministério e suas diversas áreas finalísticas o papel estratégico
de elaborar as diretrizes de política pública.
Para a Ciência e Tecnologia, por exemplo, o governo brasileiro
concebeu a FINEP - Financiadora de Estudos e Projetos - um agente
financeiro com múltiplas possibilidades de financiamento. A cultura
precisa de algo semelhante, ou seja, uma empresa pública instituída
pelo Governo Federal com finalidade de promover o desenvolvimento
econômico e social do Brasil por meio do fomento público à Cultura.
Uma empresa com esse formato poderia operar uma gama diversificada de
mecanismos, combinando investimento reembolsável e não reembolsável;
financiamento com encargos reduzidos ou com juro real zero;
microcrédito; fundos de aval; equalização de juros; poderia se
especializar nas técnicas de conveniamento e ferramentas de informação
de modo a qualificar a gestão estatal; e também promover Programas
Especiais de Fomento (como já é feito hoje na ANCINE) combinando
recursos federais com os oriundos de Estados e municípios para formar
editais que combinassem abrangência regional e incentivo a elos
específicos das cadeias produtivas.
A criação de um agente financeiro no âmbito da cultura, permitiria que
o Ministério da Cultura fosse mais ágil e plural na indução da
estruturação dos diversos modos de produção e difusão da cultura no
Brasil, em virtude da multiplicidade de possibilidades que se
abririam, e veríamos o Estado brasileiro se constituir efetivamente
como um parceiro da cultura, reduzindo processos burocráticos. O Fundo
Nacional de Cultura ganha um braço operador e muda de sentido,
ganhando possibilidades mais interessantes e diversificadas de
operação.
Diversos estudos demonstram que a economia da cultura ganha cada dia
mais relevância na composição da riqueza das nações, novas
possibilidades tecnológicas são criadas e demandam novos ordenamentos
jurídicos e novos arranjos institucionais. Isso tudo nos obriga a ser
propositivos e buscar para o nosso setor todas as ferramentas
necessárias ao seu melhor desenvolvimento.

Glauber Piva, diretor da ANCINE