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Jamar Lizarraga
El estudio de las polticas en materia de control de drogas en Bolivia es un objeto de vital relevancia para entender la evolucin poltica del pas desde la vuelta de la democracia en 1982. La Ley 1008 de 1988 reforz la militarizacin de la poltica criminal inspirado en la doctrina de la seguridad nacional y la amalgama entre cultivo, consumo y narcotrfico impuestos por las Convenciones de la ONU para el control de drogas. Los conflictos sociales y polticos que siguieron en defensa del cultivo de coca favorecieron la movilizacin de organizaciones campesinas que terminaron por llevar al poder al MAS en 2006. Este artculo analiza la construccin de una poltica anti-narcotrfico militarizada e impuesta desde el exterior y su posterior desmantelamiento en nombre de la soberana nacional y la prevencin del consumo a partir del anlisis del derecho positivo, datos estadsticos, informes y prensa.
The study of drug policies in Bolivia is of vital importance to understand its political evolution since the return to democracy in 1982. The Law 1008 of 1988 reinforced the militarization of criminal policy inspired by doctrine of national security and the amalgam between cultivation, consumption and drug trafficking imposed by the UN international drug control conventions. The social and political conflicts that followed defending the cultivation of the coca leaf favored the mobilization of peasant organizations that eventually paved the path to power for MAS in 2006. This article analyzes the construction of a militarized anti-drug policy imposed from abroad and its posterior dismantling in the name of national sovereignty and prevention analyzing positive law, statistical data, reports and press.
En las ltimas dos dcadas Bolivia ha sido uno de los pases de Amrica Latina que ha vivido las transformaciones polticas y sociales ms profundas convirtindose en un objeto de estudio privilegiado para las ciencias sociales.1 Poco conocemos sin embargo de su poltica criminal,2 mbito central para el proyecto de recuperacin de la soberana que llev al poder al Movimiento al Socialismo (en adelante MAS) en 2006. Existe pues un vaco en la literatura en derecho penal y criminologa sobre el funcionamiento real del sistema judicial boliviano debido en gran medida a la escasez de datos pblicos, confiables y actualizados.3 En este contexto, este artculo analiza la evolucin de la poltica antidrogas boliviana desde los comienzos de la fiscalizacin tras la ratificacin de la Convencin nica en 1961 hasta su desmilitarizacin y nacionalizacin iniciada en 20064 centrndonos en especial en la poltica relacionada a la hoja de coca y la cocana.
El filsofo boliviano Jos Antonio Quiroga afirma que desde los tiempos de la Colonia, los cultivos de coca han sido objeto de controversias sobre si deben o no reducirse y en que magnitudes. Opina que desde entonces, las decisiones ms importantes a este respecto han sido adoptadas fuera del pas.10
Contrariamente a la impresin que dejan los instrumentos legales aprobados en esta poca, varios autores sealan que es bajo el gobierno de facto de Banzer cuando comienza a estructurarse la industria de la cocana.17 Esto se debi a las presiones internacionales ejercidas sobre el gobierno de Banzer que decret la erradicacin paulatina del cultivo de coca, cre la Direccin Nacional para el Control de Sustancias Peligrosas y revis la Ley de Narcticos. En 1976, familiares cercanos de Banzer reorganizaron el negocio de la cocana construyendo la infraestructura necesaria para ello.18 Parece paradjico que, es en ese mismo ao, 1976, cuando se firma el primer Convenio Econmico entre Bolivia y Estados Unidos, donde stos comprometen apoyo para programas de lucha contra el consumo, trfico y la comercializacin de estupefacientes.19 Desde una visin menos legalista, el economista boliviano Roberto Laserna afirma que el endurecimiento de la legislacin anti-narctica durante los gobiernos de facto acusados de vinculacin con el narcotrfico es producto de la necesidad de stos de demostrar su repudio al narcotrfico mediante la adopcin de los instrumentos legales que dieran fe de ello.20
Lo que nos muestra la historia boliviana, es que la ratificacin de la Convencin nica contra Estupefacientes de 1961 y su posterior implantacin en la legislacin nacional en 1962 y 1973, no han contribuido aparentemente a una lucha ms eficiente contra las sustancias prohibidas. Todo lo contrario, desde entonces floreci el negocio ilegal. Tendencia que se asent en los aos siguientes.
En materia procesal,49 la Ley 1008 cre juzgados especiales de sustancias controladas50 y fiscales de sustancias controladas.51 Las causas ante los juzgados especiales se podan tramitar en base a las diligencias de Polica Judicial levantadas por la Fuerza Especial de Lucha Contra el Narcotrfico.52 No era necesario seguir el procedimiento ordinario que contemplaba una fase de instruccin y sumario. Cuando los juzgados de sustancias controladas abran una causa por cualquier delito contemplado en la Ley 1008, tenan que disponer la detencin de los procesados.53 En la misma lgica, la ley estipula que en procesos sobre sustancias controladas, no procede el beneficio de la libertad provisional.54 Para terminar en la crcel bastaba entonces el hecho de abrir una causa por la Ley 1008, aunque se tratara de la posesin de, por ejemplo, 2 gramos o 1.000 kilos de marihuana o cocana.55 En estos casos se presuma la responsabilidad de la persona denunciada. Las cifras de detencin preventiva analizadas en el ltimo apartado del presente artculo dan cuenta de ello.
En respuestas a las mltiples crticas, el nuevo Cdigo de Procedimiento Penal promulgado en 1999 derog toda el apartado procesal de la Ley 1008. La reciente Ley de Coca adoptada en 2017 reemplaza tambin el articulado referido a la produccin y erradicacin de la hoja de coca. Quedan por tanto vigentes en la actualidad todas las normas penales y las que regulan la cooperacin internacional contenidas en la Ley 1008.
Por ltimo y desde la perspectiva militar, podemos ver que la primera accin de cooperacin militar internacional en la guerra contra las drogas (Blast Furnace) fue un fracaso. Abbott describe que un efecto del operativo haba sido el desplazamiento del narcotrfico, pues estima que unos 800 narcotraficantes se fugaron de la zona. No obstante eso haba sido un impacto temporal, porque finalizado el operativo, volvieron.99 La experiencia boliviana de militarizacin de la poltica criminal es importante, pues muestra que estrategias militares no pueden reemplazar investigaciones criminales.100
El cambio de direccin de la poltica antidrogas comenz con el gobierno de Carlos Mesa Gisbert (2003-2005) cuando ese concluye con los sindicatos de cultivadores el Convenio de Chapare en 2004.102 Un acuerdo que autorizaba el cultivo de un cato - unos 1.600 metros cuadrados - de coca por familia sindicalizada dentro de los territorios de las seis federaciones campesinas de esa regin.103 Adems se toleraron 18 mercados primarios de acopio y venta permitiendo su comercializacin al mercado nacional de la cosecha104. Fue Evo Morales el dirigente de los cocaleros quien firm el convenio por el que se llega a un acuerdo con el gobierno.105 El otro actor, el presidente Mesa Gisbert, relata en sus memorias, que eso haba sido la primera vez que el gobierno boliviano tom una decisin de esa naturaleza sin consultas previas con la Embajada de Estados Unidos.106
A pesar de estas advertencias, el gobierno comienza una ambiciosa refundacin de la institucionalidad pblica en materia de drogas disociando claramente el cultivo, el consumo y el trfico. En 2010, se crea el Consejo Nacional de Revalorizacin, Produccin, Comercializacin e Industrializacin de la Hoja de Coca (CONCOCA) que se convierte en el mximo organismo para la definicin y ejecucin de las polticas de revalorizacin, industrializacin y comercializacin de la hoja de coca.117 Por su parte se implementa una reforma integral del CONALTID responsable de la definicin y ejecucin de las polticas de lucha contra el trfico ilcito de drogas y sustancias controladas. El consejo queda as integrado por el Ministerios de Relaciones Exteriores, de la Presidencia, de Gobierno, de Defensa y de Salud y Deportes.
A pesar de las dos estrategias de lucha contra el narcotrfico elaboradas y publicadas por CONALTID, el Departamento de Estado de los Estados Unidos advierte en 2015 que Bolivia ha fracasado en el desarrollo y ejecucin de una estrategia nacional de control de drogas.121 En cambio, organismos internacionales regionales como la CICAD aplaudieron los logros obtenidos por estas nueva estrategia.122
El gobierno boliviano era consciente de esta irregularidad y flagrante violacin de la legislacin en vigor.125 Ya en 2011 prometa una pronta revisin de la Ley 1008 y la aprobacin de una Ley General de la Coca.126 Esa promesa se cumpli en marzo de 2017 al publicarse la Ley General de Coca. Esta nueva normativa deroga todas las normas relacionadas a las zonas de produccin y actividades de erradicacin contempladas en la Ley 1008.127 Vamos a volver sobre el contenido de esta ley ms adelante.
Curiosamente con la expulsin de la DEA no termin definitivamente la cooperacin en materia de lucha contra el narcotrfico. Segn el Departamento del Estado de los Estados Unidos, la asistencia no finaliz hasta diciembre del 2013. De ser cierto, la cooperacin se prolong medio ao tras la decisin del gobierno de Morales de expulsar, en mayo del 2013, a la agencia de cooperacin internacional de Estados Unidos, USAID, acusndoles de seguir conspirando contra su gobierno132 El gobierno boliviano evit as afectar operaciones en curso.133
Esta poltica podra parecer contradictoria. El gobierno acus a una agencia de cooperacin de otro Estado de conspirar en su contra pero le permiti concluir que los proyectos que se encontraban en plena ejecucin. No obstante, la expulsin de la DEA se present a la opinin pblica como la ruptura definitiva con la poltica criminal trasplantada iniciada con la aprobacin de la Ley 1008. Desde ese momento Bolivia se independiz formal y simblicamente de cualquier injerencia externa en sus polticas antinarcticos nacionales. Se trataba realmente de una seal casi ms fuerte que la consagracin de la hoja de coca en la propia Constitucin del Estado.
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