ADITIVO DE ACRÉSCIMO - ITENS QUE NÃO CONSTAM DO ORÇAMENTO

[lucia linhares]

Bom dia . Gostaria de tirar uma duvida de Aditivo de acréscimo em licitação de obra. Tendo iniciado a obra de Reforma de um prédio público, no decorrer da execução foram detectados itens que não constavam do orçamento inicial mas que pra conclusão da obra se fazem necessários.

Regime da obra preço Global. É correto fazer esse aditivo de acréscimo, visto que pra concluir a obra são necessários.

Grata

Lucia

[Ronaldo Corrêa]

Lúcia,

Eu tenho pra mim que o aditivo de 50% para reforma foi possibilitado exatamente por conta da natureza relativamente incerta dos itens necessários na prática para concluir a reforma. Não é de se estranhar que durante a reforma em si se descubra coisas novas que antes não tinha como saber (as que tinha como saber mas não foram prevista não entram aqui).

Att.,

Ronaldo Corrêa

Coordenação de Licitações
COLIC/CGLCD/DGI/SE/CGU

61-99272 5544

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[Franklin Brasil]

Oi, Lucia.

Esse tema é recorrente por aqui. Aditivo. Pode incluir coisa nova? Pode alterar o objeto? Pode ultrapassar 25%? Alteração quantitativa ou qualitativa? 

Tentarei compilar uma síntese de entendimentos sobre o assunto, pra facilitar a referência futura. 

Para começar, cito um trecho muito didático da obra “Obras Públicas – Comentários à Jurisprudência do TCU”, Editora Fórum, 2012, p. 39 e 40, de autoria de Valmir Campelo e Rafael Jardim Cavalcante:

Tema Aditivo - Itens Novos:

“Como se sabe, a dinâmica contratual de uma obra pública envolve, não raramente, a necessidade de executar serviços não previstos inicialmente no termo inicial do contrato. Deste modo, desde que devidamente motivado, providencia-se termo aditivo para inclusão desse novo encargo. Tratar-se-á, via de regra, de aditamento decorrente de alteração de projeto ou de suas especificações, para melhor adequação técnica da obra a seus objetivos, nos termos do art. 65, inciso I, alínea “a” da Lei 8.666/93; ou mesmo em razão do aumento das dimensões do objeto de contrato (art. 65, inciso I, alínea “b” da Lei 8.666/93). Apesar de se tratar de modificações unilaterais, os novos preços devem ser negociados entre a Administração e o particular (art. 65, §3°).

Objetiva-se, neste arrazoado, com base na jurisprudência da Corte Federal de Contas, dispor de regramento conciso acerca de como proceder nesses casos. O dilema é incluir o novo serviço sob um preço justo, sem desvirtuar o objeto contratado, sem comprometer a isonomia do certame licitatório e sem alterar a equação econômico-financeira da licitação.

Como regra geral, para inclusão de itens novos na planilha contratual, deve-se apresentar:

a)  a composição analítica de custos unitários do novo serviço;

b)  o memorial de cálculo dos quantitativos do item novo;

c)  caso previsto algum insumo na novel composição que também esteja presente em outros serviços já contratados (por exemplo cimento, areia, brita ou servente), deve haver correspondência entre um e outro valor;

d)  o preço final do novo serviço deve ser menor ou igual aos referenciais oficiais da Administração (Sicro/Sinapi);

e)  em se tratando de serviço sem correspondência oficial de preços nos sistemas públicos, compete realizar pesquisa de preços com no mínimo três fornecedores [*];

f)   o preço da obra deve manter o mesmo nível de desconto global, para evitar o chamado “jogo de planilhas”.

No que se refere a esta última exigência (o da manutenção do desconto global a ser aplicado sobre o preço do novo serviço), apesar de esta ser a regra, em alguns casos, como no Acórdão 394/2008-Plenário, o TCU entendeu não ser aplicável o desconto.”

[*] Falarei sobre isso mais adiante. Pesquisa em 3 fornecedores é um mito atualmente superado pela jurisprudência.

Vejam que a inclusão de novos serviços é possível, aplicando a regra geral da 8.666/93 (25% em obra nova e 50% em reforma). 

O mais importante é ter em conta que não pode transfigurar o objeto com a inclusão de novos itens no contrato original.

Lembrando que existem dois tipos básicos de alteração contratual: 

A alteração quantitativa influencia diretamente na dimensão (“volume de serviço”) do objeto contratado. Exemplo: Contrato original de 100m2 aumenta para 120m2. Contrato original de 10 notebooks aumenta para 12 notebooks. Só aumenta a quantidade do que já está previsto. 

A alteração qualitativa, quando houver necessidade de adequação do projeto, embora possa provocar mudanças em quantidades, não altera a necessariamente a dimensão (“volume de serviço”) do objeto. Exemplo: Contrato original de 100m2, sendo uma das paredes de alvenaria. Muda a parede para gesso. 

A alteração qualitativa parte do pressuposto que o projeto original se tornou inviável. É preciso mudar a especificação/característica do objeto contratado, por causa de algum fato novo, desconhecido antes. Se não mudar o projeto, a finalidade do objeto pode ser prejudicada ou não atingida. Isso exige justificativa apropriada no processo de aditivo. Por que só agora surgiu essa demanda? Foi imprevisível? Se foi, pode-se justificar o aditivo. Mas se era possível prever, fica complicado argumentar. 

Para uma alteração qualitativa acontecer, deve-se respeitar certos requisitos:

a) Fato posterior à contratação. Falta de planejamento não é motivo 

b) Razão técnica, devidamente justificada, que comprove a ser fundamental a alteração

c) Manutenção do objeto contratado (sua essência, sua finalidade, suas características gerais)

d) Respeito aos direitos do contratado (equilíbrio econômico-financeiro e adequação de prazos)

Sobre a manutenção do objeto contratado, cito julgado do TCU:

Acórdão nº 1428/2003 - Plenário:

7. Argumentando, questiono se seria razoável admitir que seja adjudicado a um certo licitante a compra de dez carros populares a um preço global de R$ 230.000,00 e, posteriormente, se assine termo aditivo substituindo aqueles por seis automóveis de luxo, no valor total de R$ 280.000,00, sob a alegação de que ambos são carros e que, desta forma, não houve alteração do objeto e não ultrapassado o limite fixado no art. 65 multicitado. Tal procedimento além de ferir o princípio da isonomia entre o licitantes, não assegura à administração o melhor preço, como exigido pelo art. 3º da Lei n.º 8.666/93. Aliás, nem mesmo se pode falar em licitação, já que foi licitado um objeto e adquirido outro completamente diferente, ainda que ambos tenham a mesma designação genérica.

8. Diante do exposto, não posso concordar com o raciocínio simplista de que a alteração realizada no projeto inicialmente licitado não ultrapassou o limite de 25% e, por isso mesmo, não existiu nenhuma ilegalidade. Muito menos posso concordar com os fundamentos apresentados pela SEMARH quando defende que 'se uma barragem de terra, por exemplo, tem seu método construtivo alterado para uma de concreto compactado com rolo (CCR) não pode de modo algum afirmar que houve alteração do objeto'. Por certo, que continuará sendo uma barragem, mas jamais pode ser considerado o mesmo objeto licitado. 

O que pega, portanto, é levar em conta a essência do objeto e não alterá-la. Sim, é casuístico e depende de interpretação. 

Para exemplificar um caso de alteração qualitativa, cito trecho do excelente artigo "Os limites das alterações qualitativas nos contratos administrativos" de Luciano Elias Reis, disponível em www.revistaaec.com/index.php/revistaaec/article/download/428/430:

Exemplificando, um contrato de construção de um trecho de estrada de 30 quilômetros. A alteração de um traçado da respectiva estrada, que fora projetada para seguir uma determinada diretriz, pode ter como causa a imperiosidade de implodir um espaço que possui um subsolo rochoso. Para a passagem do trecho de estrada nesta região deverá haver a implosão para a desobstrução do terreno rochoso encontrado no subsolo. Esta informação não se sabia quando da confecção do contrato, porquanto os estudos do solo da região não previam tal composição. Na situação também não se possibilita a mudança de trajeto, sob pena de não atingir o interesse público e/ou a segurança do objeto restar comprometida – por exemplo, segurança da obra, pois curvas muito acentuadas retirariam a devida força gravitacional centrípeta. Então, nesta situação, a alteração qualitativa do objeto, apesar da respectiva majoração dos custos e de tempo, se demonstra indispensável para a persecução do interesse público. 

Vejam. A mudança deve ser "indispensável para a persecução do interesse público". E deve ter origem em fato desconhecido anteriormente. E bem explicado.

Acórdão 554/2005-P:

....ser antecedido de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a motivação das alterações tidas por necessárias, que devem ser embasadas em pareceres e estudos técnicos pertinentes, bem assim caracterizar a natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos fatos ensejadores das alterações.

Acórdão TCU 5.154/2009 – Segunda Câmara:
Nos casos de modificação de valor contratual em decorrência de acréscimo do objeto, formalize justificativa adequada das alterações tidas por necessárias, caracterize a natureza superveniente em relação ao momento da licitação, dos fatos ensejadores das alterações

Não é racional que o acréscimo sirva como meio de solucionar equívocos nas especificações técnicas da fase interna do certame licitatório.

Quanto aos limites de valor, ambas alterações, qualitativa e quantitativa, estão submetidas aos limites da 8666. É o que diz o TCU:Decisão 215/99 - TCU - P - Item 8.1

a) tanto as alterações contratuais quantitativas - que modificam a dimensão do objeto – quanto as unilaterais qualitativas - que mantêm intangível o objeto, em natureza e em dimensão, estão sujeitas aos limites preestabelecidos nos §§ 1º e 2º do art. 65 da Lei nº 8.666/93, em face do respeito aos direitos do contratado, prescrito no art. 58, I, da mesma Lei, do princípio da proporcionalidade e da necessidade de esses limites serem obrigatoriamente fixados em lei;

Exceto em casos excepcionais, claro. Muito, muito excepcionais. 

Decisão 215/99 - TCU - P - Item 8.1

b) nas hipóteses de alterações contratuais consensuais, qualitativas e excepcionalíssimas de contratos de obras e serviços, é facultado à Administração ultrapassar os limites aludidos no item anterior, observados os princípios da finalidade, da razoabilidade e da proporcionalidade, além dos direitos patrimoniais do contratante privado, desde que satisfeitos CUMULATIVAMENTE os seguintes pressupostos:

I - não acarretar para a Administração encargos contratuais superiores aos oriundos de uma eventual rescisão contratual por razões de interesse público, acrescidos aos custos da elaboração de um novo procedimento licitatório;

II - não possibilitar a inexecução contratual, à vista do nível de capacidade técnica e econômico-financeira do contratado;

III - decorrer de fatos supervenientes que impliquem em dificuldades não previstas ou imprevisíveis por ocasião da contratação inicial;

IV - não ocasionar a transfiguração do objeto originalmente contratado em outro de natureza e  propósito diversos;

V - ser necessárias  à completa execução do objeto original do contrato, à otimização do cronograma de execução e à antecipação dos benefícios sociais e econômicos decorrentes;

VI – demonstrar-se – na motivação do ato que autorizar o aditamento contratual que extrapole os limites legais mencionados na alínea “a”, supra – que as consequências da outra alternativa (a rescisão contratual, seguida de nova licitação e contratação) importam sacrifício insuportável ao interesse público primário (interesse coletivo) a ser atendido pela obra ou serviço, ou seja gravíssimas a esse interesse; inclusive quanto à sua urgência e emergência;

Outra coisa: não vale aplicar a compensação de componentes do contratos, em que suprime-se itens e adicionam-se outros. É o que determina o 

Acórdão TCU 749/2010 – Plenário:

9.2. determinar ao [...] que, em futuras contratações, para efeito de observância dos limites de alterações contratuais previstos no art. 65 da Lei nº 8.666/1993, passe a considerar as reduções ou supressões de quantitativos de forma isolada, ou seja, o conjunto de reduções e o conjunto de acréscimos devem ser sempre calculados sobre o valor original do contrato, aplicando-se a cada um desses conjuntos, individualmente e sem nenhum tipo de compensação entre eles, os limites de alteração estabelecidos no dispositivo legal;

Para ficar mais claro, dou exemplo:

(COM COMPENSAÇÃO - ERRADO):
(A) Valor Inicial: R$100.000,00
(B) Supressão: R$20.000,00
(C) Acréscimo: R$30.000,00
(D) Valor Final: R$110.000,00
(E) Aditivo considerado: 10%

(SEM COMPENSAÇÃO - CERTO)
(A) Valor Inicial: R$100.000,00
(B) Supressão: R$20.000,00
(D) Acréscimo: R$30.000,00
(C) Valor Final: R$110.000,00
(E) Aditivo considerado: 30% (30.000/100.000)

Importante também falar sobre a referência de preços dos itens aditivados:

Acórdão TCU 172/04: 

9.2. determinar à (...) que quaisquer acréscimos ao Contrato (...) sejam devidamente justificados e tenham por limite os referenciais de preço contidos no [SINAPI]... 

Se não houver previsão da coisa no SINAPI, deve-se buscar referências de preço de mercado, levando em conta cesta de preços aceitáveis, conceito moderno de pesquisa de preços, que supera o mito dos 3 orçamentos com fornecedores, privilegiando o preço praticado no setor público (em respeito ao Art. 15 da 8666). 

E se não for obra, vale a mesma lógica. Se houver parâmetro de preço na contratação original, usa-se ele (os itens da planilha de custos original, por exemplo). Se não houver, pesquisa de mercado. 

Com o aditivo, deve-se manter a mesma proporcionalidade de desconto em relação ao preço total de referência.

ACÓRDÃO Nº 1200/2010 – P 

9.1.3. em caso de aditivos contratuais em que se incluam ou se suprimam quantitativos de serviços: 

(...) 

9.1.3.2. calcule os descontos globais antes e depois do aditivo, para, em caso de diminuição desse percentual, ser inserida no contrato parcela compensatória negativa como forma de se dar cumprimento ao art. 65, § 6º, da Lei n. 8.666/1993 (por interpretação extensiva) e aos arts. 112, § 6º, da Lei n. 12.017/2009 – LDO 2010 e 109, § 6º, da Lei n. 11.768/2008 – LDO 2009; 

Ufa!

Espero ter contribuído.

Franklin Brasil
Auditor da CGU
Autor de Como Gerenciar Riscos na Adm Pública

Autor de Como Combater a Corrupção em Licitações

Autor de Preço de referência em compras públicas

Em 9 de julho de 2018 12:05, lucia linhares <lucialinh...@gmail.com> escreveu:

[Elias Lima]

Olá, Lúcia e Flanklin.

Chegou essa mesma questão para nós, só que no nosso caso é um convênio união/município que teve seu projeto alterado.

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[Alvaro B. Santana]

Nesse caso é necessário observar o que prevê o Decreto 7983, de 2013, Inciso II, Art. 13, em relação a adoção do regime de empreitada por preço global:

II - deverá constar do edital e do contrato cláusula expressa de concordância do contratado com a adequação do projeto que integrar o edital de licitação e as alterações contratuais sob alegação de falhas ou omissões em qualquer das peças, orçamentos, plantas, especificações, memoriais e estudos técnicos preliminares do projeto não poderão ultrapassar, no seu conjunto, dez por cento do valor total do contrato, computando-se esse percentual para verificação do limite previsto no § 1º do art. 65 da Lei nº 8.666, de 1993. 

Álvaro

DNPM/RN

Em 9 de julho de 2018 12:05, lucia linhares <lucialinh...@gmail.com> escreveu:

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