Compra de materiais para vários órgãos em vários Estados e cidades diferentes
eduardo.viana
Estou fazendo uma licitação para compra de material de almoxarifado para várias unidades da Anatel em vários unidades da federação.
São quase 200 objetos. Minha dúvida é, tenho que fazer um item para cada objeto para cada cidade, ou posso fazer um item com um objeto e vários locais de entrega diferentes?
Se eu fizer "1 item, 1 objeto, 1 cidade", serão mais de 2.000 itens, o que tornará o Pregão muito demorado (acredito que demore 1 mês).
Esses três Acórdãos do TCU me deixaram na dúvida se posso ou não fazer "1 item, 1 objeto, várias cidades".
Como vocês fazem?
Abaixo, extrato dos Acórdãos.
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Adjudicação Por Grupo ou Lote
A adjudicação por grupo ou lote não é, em princípio, irregular, devendo a Administração, nesses casos, justificar de forma fundamentada, no respectivo processo administrativo, a vantagem dessa opção.
Acórdão 5134/2014-Segunda Câmara, TC /2014-0, relator Ministro José Jorge, Acórdão 5134/2014-Segunda Câmara.
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Acórdão 2796/2013-Plenário
A adjudicação por grupo ou lote não é, em princípio, irregular. A Administração, de acordo com sua capacidade e suas necessidades administrativas e operacionais, deve sopesar e optar, motivadamente, acerca da quantidade de contratos decorrentes da licitação a serem gerenciados. (Informativo TCU 173)
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Acórdão TCU nº 539/2013-P
A adjudicação por grupo, em licitação para registro de preços, sem robustas, fundadas e demonstradas razões (fáticas e argumentativas) que a sustente, revela-se sem sentido quando se atenta para o evidente fato de que a Administração não está obrigada a contratar adquirir a composição do grupo a cada contrato, podendo adquirir isoladamente cada item, no momento e na quantidade que desejar. (...)
Em modelagens dessa natureza, é preciso demonstrar as razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza que tornam necessário promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contratações mais vantajosas, comparativamente à adjudicação por item. É preciso demonstrar que não há incoerência entre adjudicar pelo menor preço global por grupo e promover aquisições por itens, em sistema de registro de preços. A Administração não irá adquirir grupos, mas itens.
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Atenciosamente,
Eduardo Viana
Pregoeiro - Técnico Administrativo
Anatel (Agência Nacional de Telecomunicações)
CNPJ: 02.030.715/0002-01 UASG: 413002
Endereço: Rua Vergueiro, nº 3073, Vila Mariana - CEP 04101-300, São Paulo/SP
Telefone: (11) 2104-8709
Email: eduard...@anatel.gov.br
Franklin Brasil
Dè uma olhada no livro "PREÇO DE REFERÊNCIA EM COMPRAS PÚBLICAS (ÊNFASE EM MEDICAMENTOS)"
Trato desse tema no capítulo "4.Como priorizar o que é mais importante". Cito um trecho:
Diante dessa situação, pode-se argumentar que existe enorme potencial para a gestão estratégica das compras, de modo a planejar as licitações com base na priorização dos objetos, conforme a sua posição na Curva ABC.
Para o grupo A, com poucos itens, mas grande relevância econômica, pode-se licitar por item, com a pesquisa de preços mais completa possível, coletando o máximo de preços de referência e aplicando o tratamento matemático adequado para formular preços vantajosos e competitivos.
Para o grupo B, com mais itens que o A e relevância econômica intermediária, pode-se promover agrupamento dos itens em lotes, conforme a homogeneidade dos objetos e a natureza do mercado fornecedor. Isso tende a aumentar o interesse dos licitantes em oferecer preços melhores, já que os itens estão agrupados, representando maior volume de vendas, justificado o ganho de escala. A pesquisa de preços seria menos rigorosa, podendo se basear, por exemplo, em pelo menos 5 referências de preço, descartando eventualmente os extremos (maior e menor) e adotando a média como metodologia.
Para o grupo C, com muitos itens e pouca relevância econômica, a pesquisa de preços seria simplificada: uma ou duas referências seriam suficientes, pois o impacto de um erro aqui é muito pequeno, insignificante e o custo-benefício da pesquisa de preço é baixo. Atende-se ao princípio da racionalidade administrativa determinada pelo art. 14 do Decreto-Lei nº 200/67. A modelagem da compra levaria em conta o agrupamento dos itens em lotes ou até mesmo em um único lote, visando aumento de interesse concorrencial do mercado e menores custos de gestão logística. Considerando a baixa materialidade, esse lote ou conjunto de lotes poderia se enquadrar na exclusividade para ME/EPP, atendendo ao comando da Lei Complementar 123/2006.
Para os itens do grupo C, é mais provável que uma empesa ofereça um desconto maior para fornecer o conjunto integral de itens de baixo valor do que para fornecer um ou outro desses itens isolados. A logística de entrega pode até inviabilizar a venda isolada.
Deve-se ter em conta que a LC 123/2006 exige que itens até R$ 80 mil sejam licitados exclusivamente para Micro e Pequenas Empresas. Além disso, se considerarmos o Pregão Eletrônico, existe ampla dispersão de potenciais fornecedores pelo território nacional. E é importante considerar que a publicação “Custos Logísticos no Brasil – 2014”, do Instituto de Logistica e Suplly Chain (ILOS), disponível em <http://www.ilos.com.br> revelou que os gastos com logística representam quase 9% da receita líquida dos fornecedores brasileiros, englobando custos com transporte, estoque e armazenagem.
Diante desse cenário, é fundamental planejar a compra visando maior competitividade e uma contratação mais vantajosa para a Administração, mediante a fixação de mecanismos que favoreçam a logística de fornecimento e facilitem a elaboração da proposta pelos licitantes.
Comprar só por itens não é necessariamente a melhor solução. Comprar só por lotes, também não. A solução mais racional tem mais a ver com o gerenciamento efetivo das compras, planejamento da demanda conforme a relevância econômica, técnicas de gestão de materiais.
Pergunte-se, caro leitor: é racional adotar o mesmo rigor, a mesma sistemática, o mesmo procedimento para todo e qualquer item que se deseja adquirir? É racional realizar pesquisas de preço, processar em sistemas, licitar todos os itens individualmente, da mesma forma?
A licitação por item, sem atrativo comercial, pode resultar em licitações desertas, frustradas ou grandes dores de cabeça na gestão contratual. Fornecedores obrigados a entregar produtos com baixa materialidade, diante dos custos logisticos, sobetudo de transporte, podem desistir da entrega ou, no mínimo, impor resistência ao fornecimento. A experiência profissional na área de compras públicas é fértil em exemplos dessa natureza.Itens menos atrativos geram menor interesse e disputa na licitação. Na Figura 2, os itens do grupo C apresentaram média de 14 lances, enquanto os itens do grupo A tiveram média de 21 lances.
Uma pesquisa desenvolvida com base nas compras da Universidade Federal de Viçosa evidenciou que "quanto maior a quantidade comprada mais se diluem custos associados à transação, como frete e custos de postagem" e, em função disso, quanto maior a quantidade comprada, mais vantajoso o preço final na licitação (Faria et al, 2010), fenômeno que é conhecido na Teoria Econômica como ganho de escala. Peritos da Polícia Federal chamaram de efeito barganha, o resultado da negociação de grande quantidade, provocando redução do preço unitário do material a ser comprado (Silva Filho, Lima e Maciel, 2010).
Todos esses elementos levam à mesma conclusão: o agrupamento de itens de pequeno valor tem maior possibilidade de atração de licitantes, em comparação à disputa individual por item.
Entretanto, um problema na gestão estratégica das compras pode estar na interpretação da jurisprudência. É comum citar-se a Súmula 247 do TCU, sobre a obrigatoriedade de licitar por item quando o objeto for divisível, desde que não haja prejuízo para o conjunto ou perda de economia de escala.
Porém, a linha de raciocínio mais recente do TCU tem ido no sentido de permitir o agrupamento de itens homogêneos, entendendo que o excesso de contratações individuais pode impactar a eficiência e economicidade administrativa. Essa é uma conclusão racional. A Curva ABC deve ser levada em conta nas compras públicas para promover o gerenciamento adequado do que comprar por itens e o que comprar por lotes aproveitando ganhos de escala, logística e controle.
Entre os julgados recentes sobre o tema, pode-se citar o Acórdão 5.301/2013-2C, que avaliou pregão presencial para compra de gêneros alimentícios da merenda escolar, em que 107 itens foram agrupados em 16 lotes. Pode-se resumir assim o entendimento do Tribunal de Contas sobre o caso:
É legítima a adoção da licitação por lotes formados com elementos de mesma característica, quando restar evidenciado que a licitação por itens isolados exigirá elevado número de procedimentos de contratação, onerando o trabalho da administração pública, sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle, colocando em risco a economia de escala e a celeridade processual e comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração.
(Informativo TCU de Licitações e Contratos nº 167/2013)
Outro julgado importante foi o Acórdão TCU 5.260/2011-1C, no qual ficou entendido que não é ilegal o pregão por lotes, desde que os lotes contenham itens de mesma natureza e que guardem correlação entre si.
O que o TCU exige é a adequada justificativa para o agrupamento. É o que ficou claro no Acórdão 539/2013-P: “é preciso demonstrar as razões técnicas, logísticas, econômicas ou de outra natureza que tornam necessário promover o agrupamento como medida tendente a propiciar contratações mais vantajosas, comparativamente à adjudicação por item.”
Razões para essa justificativa já foram abordadas: economia de escala, redução de custos logísticos, racionalidade administrativa, ampliação da competitiviade.
Além disso, a própria jurisprudência do TCU pode ser usada como fundamento para adotar a Curva ABC como instrumento de gestão das compras, especialmente em relação à pesquisa de preços. A lógica é priorizar a pesquisa de itens mais relevantes, com critérios mais rigorosos. Os outros itens podem ter tratamentos simplificados.
O TCU emitiu o Acórdão 2.096/2013-Plenário recomendando a um órgão o seguinte:
... não apenas avaliar [os preços da referência X] mas, também, avaliar os preços constantes no Banco de Preços em Saúde (BPS) do Ministério da Saúde e os preços praticados pela própria [unidade auditada] em suas últimas aquisições do medicamento (deixando registrado no processo de aquisição as análises de preços efetuadas para cada medicamento), somente deixando de respeitar tais critérios de forma devidamente justificada;
1.9.2.2. a utilização da curva de Pareto (curva ABC) para a aplicação da recomendação anterior, de forma a ser efetuada uma análise mais aprofundada nas aquisições de medicamentos de maior valor total de aquisição (medicamentos classificados no grupo “A” da curva ABC) e a ser efetuada uma análise mais expedita nas aquisições de medicamentos de menor valor total (medicamentos classificados no grupo “C” da curva ABC);
(Acórdão TCU 2.096/2013-P)
Comprar bem não é apenas cumprir a legislação, mas, sobretudo, processar a compra conforme a sua relevância material e estratégica na organização.
Espero ter contribuído.
Abraços.
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