Parcelamento do objeto - serviço
ifgformosa.soares
Alguém poderia me orientar quanto ao disposto abaixo? Estou licitando manutenção de ar condicionado dividido em 14 grupos para os campus do IFG. Como que se dará esse parcelamento?
A regra a ser observada pela Administração nas licitações é a do parcelamento do objeto, conforme disposto no § 1º do art. 23 da Lei nº 8.666, de 1993.
Acórdão/TCU 1214/2013-Plenário “deve ser evitado o parcelamento de serviços não especializados, a exemplo de limpeza, copeiragem, garçom, sendo objeto de parcelamento os serviços em que reste comprovado que as empresas atuam no mercado de forma segmentada por especialização, a exemplo de manutenção predial, ar condicionado, telefonia, serviços de engenharia em geral, áudio e vídeo, informática;”
Desde já agradeço.
GENILSA SOARES
ASSISTENTE EM ADMINISTRAÇÃO
IFG CAMPUS FORMOSA
Ricardo da Silveira Porto
6. A adoção do critério de julgamento de menor preço por lote somente deve ser adotado quando for demonstrada inviabilidade de promover a adjudicação por item e evidenciadas fortes razões que demonstrem ser esse o critério que conduzirá a contratações economicamente mais vantajosas
Representação contra o Pregão Eletrônico 2/2012 conduzido pela Academia Militar das Agulhas Negras (Aman) para o registro de preços de materiais permanentes e descartáveis de copa e cozinha apontou, entre outras, irregularidade no critério de julgamento pelo menor preço por lote de itens, e não por item isolado. A unidade justificou o critério com base na busca de padronização de materiais e na facilidade de entrega e recebimento dos produtos. O relator contraditou argumentando que a garantia da padronização “seria a especificação do produto e não o fornecimento de dezenas de produtos especificados genericamente por uma empresa que não os fabrica”, além do que não havia no termo de referência qualquer justificativa para a definição dos lotes e para a adoção do julgamento segundo o menor preço por lote. Consignou como agravante o fato de a licitação ser voltada para a obtenção de uma ata de registro de preços, pois esta não se presta “ao compromisso de pronta aquisição de quantidades determinadas e, dada as características dos materiais a ser adquiridos, não havendo por parte da Administração a necessidade ou obrigação de, a cada aquisição, adquirir todos os itens do lote, não se vislumbra razão para que a adjudicação das propostas não tenha sido realizada de maneira individual, para cada item de material estipulado no termo de referência”. Ademais, demonstrou que o parcelamento por lotes, aliado a outras exigências restritivas à competitividade, ocasionou a adjudicação de itens (contidos em lotes) com preços acima do valor máximo estimado pela Aman, configurando contratação antieconômica. O Tribunal, ao seguir o voto do relator, além de multar os responsáveis pelas irregularidades confirmadas, determinou à Aman “que se abstenha, em licitação para registro de preços, de adotar como critério de adjudicação o de menor preço global por grupo/lote, concomitantemente com disputa por itens, sem que estejam demonstradas nos autos as razões pelas quais tal critério, conjuntamente com os que presidiram a formação dos grupos, é o que conduzirá à contratação mais vantajosa, comparativamente ao critério usualmente requerido de adjudicação por menor preço por item, devendo ainda restar demonstrada nos autos a compatibilidade entre essa modelagem e o sistema de registro de preços quando a Administração não estiver obrigada a proceder a aquisições por grupo”. Acórdão 529/2013-Plenário, TC 007.251/2012-2, relator Ministro-Substituto Weder de Oliveira, 13.3.2013.
Entre as vantagens para a Administração Pública com a contratação através de um certame único, pode-se destacar:
“Todos os dispositivos da lei de licitações ou mesmo as definições do específico processo licitatório devem e foram interpretados à luz do princípio da isonomia e da competitividade, o qual, não objetiva a proibição de qualquer participante, pois essa irá ocorrer naturalmente com a seleção da proposta mais vantajosa à administração pública, apenas utilizou-se de requisitos mínimos para garantir a execução do contrato, a segurança e a perfeição no cumprimento do projeto elaborado”.
Em acórdão de 16 de Maio de 2012, o Tribunal de Contas da União decidiu
pelo indeferimento de pedido análogo, por considerar que a reunião dos
itens em um único lote, desde que devidamente justificada pela área
demandante ou pelo pregoeiro, afasta a possibilidade de restrição
indevida à competitividade. (Acórdão n.º 1.167/2012-TC 000.431/2012-5-TCU-Plenário – Relator: José Jorge).
Nesse diapasão, o entendimento dos Tribunais de Contas tem sido o de que o parcelamento ou não do objeto da licitação deve ser auferido sempre no caso concreto, perquirindo-se essencialmente a cerca da viabilidade técnica e econômica do parcelamento e da divisibilidade do objeto.
O TCU se pronunciou através do Acórdão n.º 732/2008, no seguinte sentido:
“... a questão da viabilidade do fracionamento deve ser decidida com base em cada caso, pois cada obra tem as suas especialidades, devendo o gestor decidir analisando qual a solução mais adequada no caso concreto”.
O Professor Jorge Ulisses Jacoby Fernandes, no Parecer n.º 2086/00, elaborado no Processo n.º 194/2000 do TCDF, ensina ainda que:
“Desse modo a regra do parcelamento deve ser coordenada com o requisito que a própria lei definiu: só se pode falar em parcelamento quando há viabilidade técnica para sua adoção. Não se imagina, quando o objeto é fisicamente único, como um automóvel, que o administrador esteja vinculado a parcelar o objeto. Nesse sentido, um exame atento dos tipos de objeto licitados pela Administração Pública evidencia que embora sejam divisíveis, há interesse técnico na manutenção da unidade, da licitação ou do item da mesma. Não é pois a simples divisibilidade, mas a viabilidade técnica que dirige o processo decisório. Observa-se que, na aplicação dessa norma, até pela disposição dos requisitos, fisicamente dispostos no seu conteúdo, a avaliação sob o aspecto técnico precede a avaliação sob o aspecto econômico. É a visão jurídica que se harmoniza com a lógica. Se um objeto, divisível, sob o aspecto econômico for mais vantajoso, mas houver inviabilidade técnica em que seja licitado em separado, de nada valerá a avaliação econômica. Imagine-se ainda esse elementar exemplo do automóvel: se por exemplo as peças isoladamente custassem mais barato, mesmo assim, seria recomendável o não parcelamento, pois sob o aspecto técnico é a visão do conjunto que iria definir a garantia do fabricante , o ajuste das partes compondo todo único, orgânico e harmônico. Por esse motivo, deve o bom administrador, primeiramente, avaliar se o objeto é divisível. Em caso afirmativo, o próximo passo será avaliar a conveniência técnica de que seja licitado inteiro ou dividido”.
A aquisição de itens diversos em lotes deve estar respaldada em critérios justificantes
Representação formulada por licitante deu conta de supostas
irregularidades no Pregão Eletrônico, com registro de preços, nº
65/2011, realizado pelo Instituto Federal de Educação, Ciência e
Tecnologia do Paraná (IFPR), para futuras aquisições de conjuntos
laboratoriais para o campus do Instituto em Foz do Iguaçu/PR. Na etapa
processual anterior, houve determinação cautelar ao IFPR de que
sobrestasse o certame, ante os indícios de restrição à competitividade,
tendo em consideração a agregação de diversos equipamentos e materiais
em lotes, que deveriam ser fornecidos integralmente pelo licitante
vencedor do respectivo lote. Promovida a audiência da pregoeira, foi
informado que o objeto da licitação não se trataria de um conjunto de
peças avulsas, mas de um conjunto de materiais de laboratórios, os
quais, de acordo com projetos técnicos, seriam indispensáveis à
aplicação do ensino em sua forma didática. Por isso, a Administração
manifestou seu interesse em optar pela forma de aquisição por lote.
Ainda conforme a pregoeira, “para que a Administração optasse pela
licitação por lote, buscou embasamento em um prévio estudo sobre as
necessidades pedagógicas que instruíram o Termo de Referência e o Edital
em consonância com as necessidades ali apontadas.” O relator, ao
analisar os argumentos apresentados, registrou que, além do critério
logístico concernente ao recebimento de mais de trezentos itens objeto
da licitação, “a divisão por lotes (…) encontraria respaldo no critério
pedagógico, segundo o qual a ausência de algum determinado equipamento
ou outro material necessário tornaria inviável a atividade de
aprendizado almejada com o uso do laboratório”. Ainda que tal agregação
tenha juntado, em um mesmo lote, itens que não guardariam total
correlação em seu processo produtivo, prosseguiu o relator em seu voto,
teria trazido a vantagem de unir todos os itens imprescindíveis para a
perfeita utilização laboratorial. Assim, sopesando as inegáveis
vantagens operacionais e pedagógicas advindas desse agrupamento em
cotejo com a competitividade necessária ao certame, entendeu não haver
máculas ao procedimento examinado. Votou, então, pela revogação da
cautelar anteriormente concedida, bem como pelo arquivamento do
processo, no que foi acompanhado pelo Plenário. Acórdão n.º 1167/2012-Plenário, TC 000.431/2012-5, rel. Min. José Jorge, 16.5.2012.
A adjudicação por grupo
ou lote não é, em princípio, irregular, devendo a Administração, nesses
casos, justificar de forma fundamentada, no respectivo processo
administrativo, a vantagem dessa opção.
Em Representação
relativa a pregão eletrônico para registro de preços conduzido pelo
Departamento de Polícia Federal – Superintendência Regional na Bahia
(SR/DPF/BA), objetivando a aquisição de equipamentos de uso e de
proteção individual para servidores policiais, a unidade técnica
questionou o critério de julgamento adotado no certame, qual seja o de
menor preço global com a adjudicação por lote, em detrimento da
adjudicação por item. Segundo a unidade técnica, a modelagem adotada
contrariaria a jurisprudência do TCU, consolidada na Súmula 247,
permitindo a adjudicação de determinados itens a empresa que não
ofereceu a melhor oferta pelo item, com potencial dano ao erário. Assim,
propôs a unidade instrutiva que não sejam adquiridos os itens para os
quais a respectiva licitante vencedora não tenha apresentado o menor
preço, vedando ainda as adesões à ata. Ao discordar dessa tese, o
relator anotou que o potencial dano apresentado, se comparado com o
montante envolvido na licitação, “não justifica, por si só, a proposta
inicial da unidade instrutiva de se determinar ao órgão que se abstenha
de adquirir esses itens e, ainda, autorizar adesões” Explicou que “a
existência de itens com preços superiores aos concorrentes não é algo
estranho em uma licitação por grupamento, com diversos itens em cada
lote”, sendo razoável que “a empresa vencedora não detenha os menores
preços em todos os itens ofertados, como ocorre no presente caso”. Ainda
sobre a proposta da unidade instrutiva, ressaltou que a “empresa
licitante, ao compor os preços dos lotes, pode ter trabalhado cada item
com margens variáveis”, de forma que “a retirada de um ou outro item
pode afetar o efetivo interesse da licitante vencedora em ser
contratada”. Em relação à alegada afronta à Súmula 247 do TCU, destacou o
condutor do processo entendimento expresso em julgado de sua relatoria,
no sentido de que “a adjudicação por grupo ou lote não pode ser tida,
em princípio, como irregular (…) a Súmula nº 247 do TCU estabelece que
as compras devam ser realizadas por item e não por preço global, sempre
que não haja prejuízo para o conjunto ou perda da economia de escala”.
Nesse sentido, entendeu o relator que não houve a alegada afronta à
jurisprudência do TCU, ressaltando que “a interpretação da Súmula/TCU
247 não pode se restringir à sua literalidade, quando ela se refere a
itens. A partir de uma interpretação sistêmica, há de se entender itens,
lotes e grupos”. Por fim, dissentindo da unidade técnica, propôs o
relator emitir determinação ao órgão para que “se abstenha de autorizar
adesões à Ata de Registro de Preços, individualmente, no que diz
respeito aos itens 3, 8, 13, 14 e 15 do Pregão Eletrônico (…), a menos
que o aderente manifeste-se no sentido de contratar a totalidade do
lote”. Adicionalmente, propôs “dar ciência ao órgão que, no caso de se
licitar itens agrupados, no processo licitatório respectivo deve constar
justificativa da vantagem da escolha, devidamente fundamentada”. O
Tribunal, ao acolher o voto do relator, julgou parcialmente procedente a
Representação. Acórdão 5134/2014-Segunda Câmara, TC 015.249/2014-0, relator Ministro José Jorge, 23.9.2014.
RECOMENDO ESTAS LEITURAS:
http://www.jmleventos.com.br/arquivos/news/newsletter_adm_publica/arquivos/ANEXO_4_6_04.pdf
http://sistemas.rei.unicamp.br/ggbs/conpuesp/posteres/201198154616.pdf
É LEGÍTIMA A ADOÇÃO DA LICITAÇÃO POR LOTES FORMADOS COM ELEMENTOS DE MESMA CARACTERÍSTICA, QUANDO RESTAR EVIDENCIADO QUE A LICITAÇÃO POR ITENS ISOLADOS EXIGIRÁ ELEVADO NÚMERO DE PROCESSOS LICITATÓRIOS, ONERANDO O TRABALHO DA ADMINISTRAÇÃO PÚBLICA, SOB O PONTO DE VISTA DO EMPREGO DE RECURSOS HUMANOS E DA DIFICULDADE DE CONTROLE, COLOCANDO EM RISCO A ECONOMIA DE ESCALA E A CELERIDADE PROCESSUAL E COMPROMETENDO A SELEÇÃO DA PROPOSTA MAIS VANTAJOSA PARA A ADMINISTRAÇÃO.
Representação oferecida por Procurador da República, versando sobre suposta irregularidade em pregão presencial conduzido pelo município de Floriano/PI com recursos do FNDE no âmbito do PNAE, destinado à aquisição de gêneros alimentícios para a merenda escolar, apontara possível restrição à competitividade decorrente do parcelamento do objeto da licitação em lotes de itens. O representante alegara, a partir de relatório da CGU, “que seria indevido agrupar itens em lotes, pois tal procedimento afrontaria o disposto nos arts. 15, inciso IV, e 23, § 1º, da Lei nº 8.666, de 21 de junho de 1993, defendendo que a divisão por itens melhor atenderia ao aproveitamento dos recursos disponíveis no mercado local e impediria a participação de médias e grandes empresas locais, citando, para tanto, precedentes jurisprudenciais do TCU”. Em sentido oposto, e também citando precedentes do Tribunal, o município argumentara que “os dispositivos legais citados pela CGU estabelecem entendimento contrário, no sentido de que as compras, sempre que possível, devem ser divididas em tantas parcelas quanto forem necessárias ao aproveitamento das peculiaridades do mercado, em obediência ao princípio da economicidade, aduzindo que, por essa razão, a licitação foi dividida em dezesseis lotes, cujos itens foram grupados conforme as particularidades de cada produto”. Analisando o feito, anotou o relator a pertinência da representação, “haja vista não ser a matéria, como visto, pacífica no âmbito do TCU, de sorte que, de certa maneira, enseja a análise de situações concretas, para que se possa concluir se houve, ou não, afronta à competitividade do certame”. No caso vertente, em que 16 lotes contemplaram 107 itens, o relator consignou que a adoção da licitação por itens isolados exigiria “elevado número de procedimentos para seleção”, o que “tornaria bem mais oneroso o trabalho da administração pública, sob o ponto de vista do emprego de recursos humanos e da dificuldade de controle, de sorte que poderia colocar em risco a economia de escala e a celeridade processual, comprometendo a seleção da proposta mais vantajosa para a administração”. E concluiu no sentido de considerar, diante de irregularidade formal apurada, a representação parcialmente procedente, anotando que “diante das peculiares circunstâncias do presente caso concreto (...) a licitação por itens isolados poderia trazer indesejáveis riscos à administração pública, mostrando-se adequado, pois, o agrupamento desses itens em lotes, com elementos de mesma característica”. O Plenário do TCU, ao acolher a proposta da relatoria, julgou parcialmente procedente a representação. (Acórdão 5301/2013-Segunda Câmara, TCU)
Licitação para aquisição de produtos de merenda escolar: 2 - Em regra, as aquisições por parte de instituições públicas devem ocorrer por itens, sendo que no caso de opção de aquisição por lotes a composição destes deve ter justificativa plausível
Ainda na representação que tratou de
possíveis irregularidades ocorridas na condução do Pregão 71/2010,
analisou-se a escolha, por parte da Prefeitura de Manaus, de aquisição
dos produtos por lotes e não por itens, em aparente desacordo com o art.
15, inciso IV, da Lei 8.666/1993, bem como com a Súmula TCU 247. A adjudicação dos bens, divididos em grandes lotes, já tinha sido examinada na ocasião da prolação do julgado anterior (Acórdão
n.º 1291/2011-Plenário - ver informativo 63), tendo sido considerada
irregular por diversas razões, tendo o relator destacado, na presente
etapa processual, que o problema não teria sido a aquisição, em si, dos
produtos divididos por lotes, mas sim a composição destes, os
quais previram volumosas quantidades de produtos, envolvendo elevados
montantes. Ilustrou destacando dois lotes que previam, respectivamente,
as quantidades de 2.400.000 (dois milhões e quatrocentas mil) toneladas
de produtos e 925.000 (novecentos e vinte e cinco mil) toneladas de
gêneros alimentícios e alcançaram mais de 10 milhões de reais, cada um.
No caso concreto, de modo a garantir a competitividade do certame e a obtenção da proposta mais vantajosa à Administração, haveria, no ponto de vista do relator, que se ter uma definição de número maior de lotes, contendo
menos produtos e quantidades em cada um. De outra parte, caso a
definição dos lotes trouxesse produtos com características mais
próximas, poderia, concomitantemente, atender aos anseios da prefeitura e
cumprir-se com ordenamento jurídico relacionado ao assunto. Citando
decisão anterior do Tribunal, realçou o relator a necessidade de se
determinar à Prefeitura de Manaus que, em suas futuras licitações, caso
opte pela licitação em lotes, procedesse à análise mais detida quanto à
real necessidade e à conveniência de se agrupar itens, de modo a evitar
a reunião em mesmo lote de produtos que poderiam ser licitados
isoladamente ou compondo lote distinto, com vistas a possibilitar maior
competitividade no certame e obtenção de proposta mais vantajosa para a
administração, fazendo constar nos autos o estudo que demonstre a
vantajosidade desse modo de contratação. Entendeu o relator, ainda, embora
tenham sido observadas deficiências na composição dos lotes, não ser o
caso de aplicar multa aos responsáveis, sendo a determinação à
prefeitura o bastante para a correção das falhas na próxima licitação, apresentando voto nesse sentido, que foi acolhido pelo Plenário. Precedente citado: Acórdão no 3891/2011do Plenário.Acórdão n.º 2077/2011-Plenário, TC-004.835/2011-5, rel. Min.-Subst. Augusto Sherman Cavalcanti, 10.08.2011
Por aqui já tivemos impugnações a respeito das duas situações, onde empresas buscavam alterar a disputa para o agrupamento em lotes, veja:
Desta impugnação irás observar que existem algumas sustentações para definição da disputa por lote.
Em resposta, negamos esta impugnação, veja nosso posicionamento:
Bem como, já incorremos em recursos contrários, objetivando a divisão dos itens, veja:
Acredito que com estas duas situações, tens sustentação para definir seu caso concreto, bem como, para responderes eventuais impugnações, registrando que ao meu juízo, vejo que o "segredo" sustenta-se na justificativa que irás elaborar para definir o critério, onde jamais deverás deixar de considerar acima de qualquer coisa, o interesse da Administração.
Espero ter colaborado.
Atenciosamente,
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