Alterações em Itens - Sem alteração do valor total do contrato

[Mario Vasconcelos]

Prezados

Boa noite

O que me dizem sobre a possibilidade de alterações qualitativas e quantitativas entre itens de um contrato, mantido o valor total do mesmo?

Grato

Mario Vasconcelos

[Franklin Brasil]

Oi, Mario.

Já tratamos disso no histórico do Nelca. Creio que a coisa continua controversa.

O maior dos riscos está no JOGO DE PLANILHAS e na DESCARACTERIZAÇÃO DO OBJETO.

Aumentar um item que estava mais lucrativo em detrimento de outros menos lucrativos pode caracterizar o jogo de planilhas.

Desbalancear demais os itens pode desvirtuar o objeto ou provocar um encargo inviável ao contratado.

Por isso, a coisa depende do caso concreto.

Já foi citado o Vade Mecum do Jacoby, de 2010, sobre a indefinição do tema no TCU:

"9.5.2.3.1 Alteração qualitativa no item ou no total dos itens?
Há duas decisões do TCU, adotadas em casos concretos, que consideram que a aferição
dos percentuais indicados deve ser feita por item do contrato. Até que se consolide a jurisprudência
daquela Corte, as alterações quantitativas devem ser aferidas em relação ao valor
total do contrato, tomando-se o cuidado de não descaracterizar o objeto pela alteração
total em um só item.

Por exemplo:
- item 1 • quantidade 100, preço unitário 10 - total do item 1000;
- item 2 • quantidade 10, preço unitário 100 - total do item 1000.

O aditamento feito em um só item, mesmo que no limite da Lei, pode implicar modificação
unilateral até insuportável para o contratado ou modificar a natureza do ajuste, tudo
dependendo do objeto em exame. Por esse motivo, embora aceitável o aditamento dos 25%
(vinte e cinco por cento) em um só item, é necessária cautela no caso concreto."

A Lei de Licitações permite acréscimo de até 25% nos contratos, mas algumas condições, entretanto, precisam ser satisfeitas:

Primeiro. Deve haver justificativa e motivação para o acréscimo. Cito o Marçal Justen Filho (Comentários à Lei de Licitações e Contratos Administrativos, 2005, p. 538):

A Administração, após realizar a contratação, não pode impor 

alteração da avença mercê da simples invocação da sua competência 

discricionária. Essa discricionariedade já se exaurira porque exercida 

em momento anterior e adequado. A própria Súmula n. 473 do STF 

representa obstáculo à alteração contratual que se reporte apenas à 

discricionariedade administrativa.

A Administração tem de evidenciar, por isso, a superveniência de 

motivo justificador da alteração contratual. Deve evidenciar que 

a solução localizada na fase interna da licitação não se revelou, 

posteriormente, como a mais adequada. Deve indicar que os fatos 

posteriores alteraram a situação de fato ou de direito e exigem um 

tratamento distinto daquele adotado. Essa interpretação é reforçada 

pelo disposto no art. 49, quando ressalva a faculdade de revogação da 

licitação apenas diante de “razões de interesse público decorrente de 

fato superveniente (...).” 

Além disso, podemos ver o TCU exigindo motivação para os acréscimos:

Observe o princípio de que a execução de itens do objeto do contrato 

em quantidade superior à prevista no orçamento da licitação deve ser 

previamente autorizada por meio de termo aditivo contratual e antecedido 

de procedimento administrativo no qual fique adequadamente consignada a 

motivação das alterações tidas por necessárias, que devem ser embasadas 

em pareceres e estudos técnicos pertinentes, bem assim caracterizar a 

natureza superveniente, em relação ao momento da licitação, dos fatos 

ensejadores das alterações. Decisão TCU 1054/2001 Plenário 

Depois disso, deve-se considerar que acréscimos em licitações por itens devem respeitar o limite individual de cada item. É o que diz o Manual de Licitações e Contratos do TCU:

"Diante da necessidade de se acrescer ou suprimir quantidade de algum item 

do contrato, a Administração deve considerar o valor inicial atualizado do item 

para calcular o acréscimo ou a supressão pretendida."

Se a licitação foi por valor global, então, entendo, não precisa respeitar o limite por item, desde que, como já citado, não descaracterize o objeto da contratação.

Vejamos o caso de obras, por exemplo. Não dá pra imaginar que os 25% incidam sobre cada serviço da planilha orçamentária. Seria muito ilógico. 

Ao mesmo tempo, não se pode cair na armadilha do jogo de planilhas e aumentar só um item, usando toda a cota de 25%, se esse item estava com preço inflado...

Eu disse: é controverso. 

Franklin Brasil
Auditor da CGU
Autor de Como Gerenciar Riscos na Adm Pública

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