中国历代官制简述
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中国历代官制简述
中国的官制，从秦始皇时候起，才有了比较严密
的制度，秦统一以前的两三千年，就不然了。所以我想先将远古到战国末年的官制发展情况，略予介绍
，然后再将秦汉直到清末的官制分为三个题目来谈。这三个题目是：一、中枢机构；二、中央各部门；
三、地方机构。
一、先秦官制的发展
“官”是管理事务的人。在原始共产社会时期，已经有官，并且还有分工。及至进入奴隶社会，国家
出现，这时的官，性质与原来不大相同，他不仅是管理事务人员，而且还是统治阶级压迫被统治阶级的
爪牙了。因此，官在人民心目中变成了可怕、可厌、可恨的家伙。
中国述说官制追溯最远的，似乎要属郯子。他是郯国（现在的山东郯城一带）的国君，于鲁昭公十
七年（公元前526年）访问鲁国，叔孙昭子问到传说中少昊氏以鸟名官的事，郯子回答道：“吾祖也，我
知之。昔者黄帝氏以云纪，故为云师而云名；炎帝氏以火纪，故为火师而火名；共工氏以水纪，故为水
师而水名；大皡氏以龙纪，故为龙师而龙名。我高祖少皡挚之立也，凤鸟适至，故纪于鸟，为鸟师而鸟
名。”接着他列举各种“鸟”的职务。这段话自然是属于传说，其中可能夹杂着“图腾”的成分，但也可以反
映原始社会已经有了官的分工。
讲黄帝以后的“唐虞盛世”，一般都以《尚书。尧典》作依据，它曾提到司徒、司空等等的官职。但
这篇文章是后人所写的，不能说是实际情况。夏代官制，不大清楚。商代官制，因为甲骨文的发现，再
参稽诗书的记载，大致可知道一些。
就中国历史的发展阶段来说，商代之为奴隶社会，似乎没有什么疑问。它的官制，可以分为技术和
事物两类。前者如史、卜之属，是有文化的；后者如臣、仆、宰之属，是由奴隶选拔出来的。而其时奴
隶首领，每能掌握大权，如伊尹本来是“媵臣”，可是他敢于而且能够一度废掉汤孙太甲。这种情形，在
中国史上并不是绝无仅有的。
周代官制，从前多从《周礼》（又称《周官》或《周官礼》）的说法，认为它是“周公致太平之书”
。其实它基本上是战国时期的作品，其中若干官名虽是早已有之，但在西周，并没有那种系统严密的组
织。所以要明了西周官制，我们只能依据诗、书和金文中一些零星材料。大体说来，西周除沿袭商代的
若干官号，如师、保、傅、史、卜、宰、仆等等之外，在后世所常见的如司徒、司马、司空、司寇、宗
伯等等，在那时都已有了。
春秋时期，周王室的官制大致没有什么变动。至于诸侯列国，由于互相并吞，有的国灭亡了，有的
国扩大了，而扩大的国，土地、人民既然增加，旧的官制不能适合需要，自应有所添改。但就典籍记载
来看，当时添改的不过是中下级官吏，至于掌握大权的高官，并没有什么改变，而且还分为两大系统，
一是齐鲁等国，一是宋楚等国。前者是周的封国。它们和周王室一样，辅国君发号施令的人都是“卿”，
并没有特别专名，如司马、司寇之类。至于宋为商后，楚的存在当周兴之前，它们并不采用周制，如宋
的太宰、大司马，楚的令尹、大司马，都是对掌文武二柄的。不过卿也好，太宰、令尹、大司马也好，
都有一个共同点，就是都用出身于公族的。这种现象，可说是原始社会的氏族成员共同参与政治的遗留
。
战国时期，只剩了七个大国和一个微不足道的卫。各国的地盘更大了，不但中央机构有变更的必要
，就是地方也急需加以增改。就中央机构来说，在秦开始确立了丞相（尊重一些的称相国）制度，同时“
国尉”“将军”等称号也出现了。本来“相”这一辞，在春秋时已屡见不鲜，如管仲相齐桓公之类，而齐后来
又有“左相”“右相”。但管仲之“相”是动词，意为辅佐，并不是称号；而左、右相则可以认为是一种称号
了，但它并不能明确表示出君王的威权，至于“丞相”的意义就不同了。因为“丞”与“承”通，“丞相”就是
承君王之旨，辅理国政的意思。这样，虽说“丞相礼绝百僚”，但他是承君王的意旨来处理事务的。一般
以为到秦始皇才进一步抬高了君王威权，这种看法自然不错，可是在秦始皇之前，他的祖宗已经开始朝
着抓权的方向走了。再就地方机构来说，秦、魏等国已确立了郡县制度。本来春秋时期，地方单位已有
邑、县之称，邑县长官在鲁称宰，在晋称大夫，在楚称公。战国初期，由于领域扩大，于是在内地称县
，县有令，以民政为主；边地称郡，郡有守，以军事为主；守和令在当时并不见得有上下之分。迨中期
以后，有些郡，人口加多，生产随之增长，因而民政也重要起来，这才将郡内划分为县，至此郡辖县的
制度才确定下来。到战国末期，内而中央，外而地方，秦的官制，大体上已接近统一以后的情形，为秦
始皇整齐官制铺平了道路。
二、秦至清末官制的发展
中枢机构
秦灭六国，成为中国历史上第一个统一的大国。领地空前地扩大，一切事务，远非王国制度所能处
理，因而在官制上需要加以全盘调整。其中枢，也就是发号施令的总枢纽，是以丞相府、太尉府和御史
大夫寺三个机构组成的。丞相掌行政（若有二人时，加“右”、“左”字样，以右为上。二世时又一度有中
丞相），太尉掌军政，御史大夫一方面是皇帝的秘书处长，一方面管监察（御史是史的一种，类似机要
秘书，地位不高。秦创“御史大夫”一辞，意思是统帅秘书的人）。
西汉初年，仿照秦制（汉改以左丞相为首），但文帝以后，太尉并不常置，而自武帝时起，丞相地
位虽高，权力则渐缩小，皇帝常常通过内廷保管文书的尚书署亲自裁决庶政，有时更加给宦官以“中书令
”的称号，也使他们与闻政务。因此，从昭帝时起，在皇帝年幼不能处理国政时，每用重臣、外戚，加上
“大司马大将军”或别的头衔来令尚书事。到成帝时，尚书署的首长尚书令改用士人（以往是宦官），而“
署”也渐以“台”来代替，于是尚书台遂发展成为皇帝的机要秘书处，不但丞相的职权被它夺去很多，就是
御史大夫的秘书处长职务也不复存在了。此时，一些从儒家经典中钻出来的官僚们，很不以秦制不师古
为然，因而提议恢复古制，以大司马、大司徒、大司空三个官号来代替丞相、御史大夫和早已不设置的
太尉（这是成帝时候。成帝时一度更改，仍留丞相。）这样一改，大司马和太尉、司徒和丞相职务上还
属相通；可是大司空是主水土之官，和御史大夫职务毫不相干，后者的秘书处长职务也由尚书令代替了
，还没关系，但它的监察职务怎么安排呢？这只好将其属员“中丞”留下来，专司监察。于是“御史台”一
辞出现，而在中国官制发展史上专门的监察机构才算树立起来。
东汉初年，根据西汉末年制度，名义上的宰相是“三公”，或称“三司”（因为三个官都带“司”字。在
光武帝中期，又去掉“大”字，将大司马改为太尉。又配合“三才”，太尉是“天公”，司空是“地公”，司徒
是“人公”。东汉末年黄巾起义，张角兄弟之称“天公将军”等，是有其渊源的）。不过，他们只是办些例
行公事，至于发号施令则归于尚书台。其长官称尚书令，副手称尚书仆射（若是二人则分别加“左”“右”
字）。东汉末年，曹操为了掌握大权，曾一度恢复丞相、御史大夫，到了魏初，又改从东汉原则。不过
这时三公的权更小了，迨晋代的“八公”（太宰、太傅、太保、太尉、司徒、司空、大司马、大将军）名
称出现，这些高官几乎皆属空衔。而在魏初，尚书台也变成外围，成了执行的机构，至于发号施令，则
归诸中书省。
本来在曹操为魏王时，曾在其“国”中设立秘书令，掌出发教令。曹丕称帝后，因汉代的尚书台权势
太大，成了实质上的宰相府，于是就把王国制度中的秘书令改为中书监、令。监是第一首长，令是第二
首长。公署通称中书省，而尚书台渐渐也多称之为尚书省（三国时，蜀汉的官制并不固定，如诸葛亮为
丞相，继他掌权的蒋琬称大司马，后来费祎、姜维都称大将军。吴的官制，有丞相、大司马等等，但与
后世官制发展关系不大，不再申述）。
晋代一遵魏制，中书监、令地位虽不很高，职务则很亲重，故有人目中书省为“凤凰池”。由于中书
省权势日大，皇帝有些不放心，于是遂有南北朝时期侍中参予大政的办法。
侍中从秦时就有了，地位很低。西汉中叶以后，皇帝才渐将这个头衔加在所喜欢的官员的本衔之上
。至于没有别的官号，只称侍中的，地位也高起来。到东汉中遂设置侍中寺（晋时称为门下省）。南北
朝时管的事务扩大，侍中乃成为省的长官，掌“尽规纳献，纠正违阙”。凡属重要政令，皇帝每要徵取侍
中的意见，以集思广益，并制中书省的越分行动。中枢官制从东汉以来变化到这般地步，“三省制”事实
上已经存在，只待遇机加以调整而已。
隋文帝代周以后，就确立了内史省取旨、门下省审核、尚书省执行的三省分权制度（隋代避用“中”
字，改中书省为内史省。废中书监，只存内史令。又改侍中为纳言，唐初又改从旧名）。以内史令、纳
言和尚书令为宰相，间或以别的官加“参掌机事”名号，行宰相之职。
唐承隋制，也以三省长官为宰相，但因太宗曾当过尚书令，后来就空着它不再授人，而以尚书省的
副长官——左右仆射为宰相。高宗以后，左右仆射渐渐不能参决大政，成了听令执行的官员，虽在玄宗时
一度改称左右丞相，也只具空名而已。这是制度之一变。太宗时，中书令、侍中因为位分较高，常常用
旁的官加上“参议朝政”“参预朝政”“参议得失”“参知政事”之类，作为实际上的宰相。自高宗以后，则以“
同中书门下平章事”或“同中书门下三品”（中叶后改为二品）行宰相事，这是制度之再变。三省本是各有
公署的，但后来各公署，除尚书省外，只是副首长以下办公的地方，至于成为宰相的侍中、中书令或同
中书门下平章事等官，居常同在政事堂讨议国政。堂初设于门下省，后移于中书省，又称“中书门下”，
表示它是联合组织。这两个不同性质机构的长官们既在一起办公，而正式长官——侍中、中书令又不常置
，于是审核一层当无必要，这样，门下省的审查职责，实际就落到给事中的肩上了。这是制度的三变。
三省制度经过这几次改变，中枢机构事实上只有一个混合体的中书门下，到了宋代遂简称为“中书”（三
省名称在高宗、武后和玄宗时候曾有几度改变：尚书省称中台、文昌台；中书省称西台、凤阁、紫微；
门下省称东台、鸾台、黄门）。
五代时期，在沿袭唐制之外，又有枢密院参与大政，首长称枢密使或知枢密院事。本来在唐代宗时
就设置内枢密使，用宦官充任，掌承受章奏，很类似西汉中叶以前的尚书令。但在德宗以后，宦官抓到
了兵权，内枢密使的职权就扩大了。朱梁时代改用士人，并改称崇政使。后唐又改称枢密使，但不用宦
官。充当这个官的，大体都是皇帝的亲信，地位虽不及宰相之尊，权势则非常之大。所掌的初不限于军
事，但到后周则渐渐不预民政，于是遂开宋代“中书、枢密对掌文武二柄”的先河。
宋代中枢官制的变化，不但确定中书、枢密的“二府”制，各“府”的组织较前期有所不同，而且中书
也经过了几度更改。最初中书只有加同中书门下平章事（间有加同中书门下二品的）的宰相，太祖时又
增加“参知政事”作为副相。初起宰相人数并不固定，少者一人，多者三人；参知政事也是如此。到神宗
改官制，确定宰相二人，首相称“尚书左仆射兼门下侍郎”，次相称“尚书右仆射兼中书侍郎”。参知政事
确定四人，名称改为门下侍郎、中书侍郎、尚书左丞、尚书右丞。徽宗时，改尚书左、右仆射为太宰、
少宰，余无变动。南宋初年，又将尚书左、右仆射的名称恢复，而将其所兼的门下、中书侍郎一律改为
同中书门下平章事，至中书、门下侍郎以及尚书左、右丞则仍改为参知政事。孝宗时又将尚书左、右仆
射同中书门下平章事的名称改为左右丞相。从此到宋末没有再变。至于枢密院，除了枢密使、副使之外
，又增置签署和同签署（英宗后改为“书”）枢密院事。有时以知枢密院事和同枢密院事来代替使和副使
（上述各官，宋人习惯合称之为“宰执”，宰是宰相，执是执政，除了三二个宰相外，其余的参知政事和
枢密院高官都是宰执）。拿旧制比较来看，宋代的枢密院很有点像秦代的太尉府。但秦代没有兵部，提
不到侵权问题，宋则不然，枢密院号称“本兵”，它侵去兵部的权是很多的。
与宋前后并立的辽金和灭宋的元朝，其官制有此共同特点，就是对汉人的防闲和夹杂着奴隶社会甚
至氏族时期的残余，而辽代尤为突出。它的中央官制分为南北两面，南面官仿照唐制是用以位置汉人的
，但实际上并没有什么权，一切政柄都操在北面官手里。其中枢机构是北、南宰相府（这是第一次将“宰
相”定为正式官名。而“南宰相”是属于北面官的系统，并不是南面官），作宰相的，不出皇族耶律氏和后
族萧氏，而且权势也比宋的宰相为大。辽虽然也有北、南枢密院，但其职务分别类似宋的兵、户二部，
和宋的枢密院不大相同。
金代官制多仿于宋而加以变通。中枢机构名称为尚书省，首长是尚书令，率以皇族和外戚充任。次
为左右丞相，率以女真贵族充任。次为平章政事、次为左右丞，次为参知政事，汉人或有机会与于其选
。至于枢密院则与宋制无大差别。
元代参照金制，但尚书省曾有几度置废。大政总汇于中书省，其首长为中书令。世祖以后不常置，
置则率以皇储兼领。其次为右、左丞相（元以右为上），多以蒙古人充任；其次为平章政事、左右丞、
参知政事，杂用蒙古、色目、汉人，但汉人至平章政事的极少。关于枢密院，制度虽与金、宋相似，可
是为了防止泄漏军事机密，汉人是不许参与的。
明初本用元制，有中书左右丞相等官。洪武中废中书省，由皇帝直接处理国政，而指派翰林院等文
翰机关选调几个官员掌草拟诏谕，加以殿阁大学士头衔，是为内阁之始。所以内阁实质上是皇帝的秘书
处。但这时的学士仅只承旨办事，到成祖时，才简拔几个所喜欢的学士入直文渊阁，参预机务，和太祖
时已不同了。不过这些学士们，官位并不高，权势还很小。仁宗以后，特别是到英宗初年，学士们多是
四五朝元老，官位很高，而且皇帝幼小，他们权势和以往遂大不相同，俨然成为宰相。可是太祖曾有子
孙不许设置丞相之诏，后人为了避免违制之罪，所以称大学士们为“辅臣”，首席的称为“元辅”或“首辅”
。这些实质上的宰相，在弄权方面，比起从前的丞相反倒方便些，因为丞相向不直接草诏，而大学士却
要“票拟批签”（票是纸片，票拟就是用一张纸拟旨）。这件事向由首辅执笔，因此明代中叶以后，抢作
首辅的丑事，屡见不鲜。
清初有内秘书院、内弘文院、内国史院，后来仿明制改为内阁，其大学士职务也大率相同。表面上
满、汉各半，实则汉大学士只是陪衬。而在有议政大臣时，即满大学士之权也不如明代之大。迨军机处
成立后，内阁大学士更无多职任了。
军机处源于雍正年间的军机房，当时因为对西北用兵，设置本是专为处理军务的。到乾隆年间遂发
展成军机处，派满汉大臣为军机大臣（资格轻的为军机处行走、学习行走等），几乎每天要见皇帝，有
什么命令，直接用军机大臣名义发下，称为“廷寄”。而外边章奏也直达皇帝，不再经由内阁。于是内阁
大学士们只做些例行公事。用东汉制度来比，军机处很似尚书台，而内阁大学士则有类位尊而不重的三
公。这种办法一直沿袭到宣统三年，才告废止。那时为敷衍立宪运动，成立了所谓内阁，有总理大臣一
人、协理大臣满汉各一人。但行之不到半年，武昌起义就爆发了。
总上所述，从秦至清的中枢机构，其变化大致可分为四个阶段：即由丞相、御史大夫制到三公制为
一阶段；由三公失权，尚书台代起以及陆续出现中书、门下省为一阶段；由三省制的确立及其发展为一
省制为一阶段；由一省制到内阁以及军机处的兴起为一阶段。这种制度的一变再变，里面都含有一个中
心问题，那就是皇帝要抓权。至于清末的新内阁制，则又当别论了。
上面提过，中枢机构是发号施令的总部，号令都是用文字来表达的，自然要有草拟制诏的官，现在
附带提一提。
秦及西汉，诏令大多通过丞相、御史大夫颁下，即由丞相属员拟好发出。御史大夫虽有秘书处长的
职务，但所做的率属行政工作，如“受公卿奏事”之类，并不大管草诏的事，偶有下丞相、御史的制诏，
并看不出有专官管理。到西汉中叶尚书台渐为政务总汇，草诏的事渐由尚书郎担任。三国曹魏则改属之
秘书监、令。南北朝时又归于中书舍人（初称“通事舍人”），其制至唐中叶以前，无大改变。唐玄宗立
翰林院，招集各色各样的人，如下棋的、绘画的……等等，作为政暇消闲之所，也找些诗文名家，假以学
士之号，来谈论文艺，偶然叫他们代拟诏令，后遂发展为单独机构，名称“翰林学士院”，专掌重要诏令
。其一般诏令，乃属之中书舍人。于是演成“内制”、“外制”之分（内制是翰林学士拟的，外制是中书舍
人拟的）。这时的翰林学士院实际是皇帝的机要秘书处。五代到宋，一承唐制，只是宋代间或不命正官
，以“知制诰”或“直舍人院”代替中书舍人，以“直学士院”或“翰林权直”代替翰林学士，辽南面官也有中
书舍人、翰林学士，但职位远不如北面官“林牙”（契丹语译音）之亲重。金、元都没有中书舍人，文诰
之事，金多归之翰林学士院，元则属之翰林国史院。明初袭元制，但直称翰林院，迨废中书省后，内阁
大学士成为“票拟”谕旨的专官，翰林官的职务减轻很多。清初沿明制，但自军机处成立后，重要诏旨都
归军机大臣或由大臣交给军机章京草拟颁发，内阁大学士只管些例行上谕而已，成为闲员了。
中央各部门
甲行政机构
秦的中央行政机构有十几个，重要者九，所以后来有“九卿”之称。第一称奉常，“掌宗庙礼仪”，是
古代巫卜的综合体。第二称郎中令，“掌宫殿掖门户”，统辖侍卫皇帝的诸郎，等于侍从武长官。第三称
卫尉，“掌宫门卫屯兵”，是禁卫军军长。第四称太仆，“掌舆马”，是皇帝车马的总管理员。第五称廷尉
，“掌刑辟”，类似最高法院院长。第六称典客，“掌归义蛮夷”，是招待少数民族来朝的官吏。第七称宗
正，“掌亲属”，是管理皇族（包括公主）事务的人员。第八称治粟内史，“掌谷货”，是租税赋税的总管
理官。第九称少府，“掌山海池泽之税，以给供养”，是宫廷的总务处。后来发展成机要秘书处的尚书台
，原来是少府的属官。除九卿外，还有掌京师治安的中尉、掌营建宫室的将作少府等列卿。总观秦的九
卿，除了廷尉、治粟内史和典客外，其余六卿，职务多是属皇帝私人方面，很少及于国政的。
汉代沿秦制，惟名称多有更改。如奉常改太常，郎中令改光禄勋，典客改大鸿胪，治粟内史改大司
农（一度称大农令），中尉改执金吾，将作少府改将作大匠。诸卿职务多有增减，尤其到东汉，少府所
掌，部分归入大司农，组织大为缩小。而自尚书台发展后，卿的职务不但被夺，即地位也越来越差了。
尚书署发展成台后，事务增多，在汉成帝时，遂派尚书四人，分曹治事。东汉至南北朝，曹增到二
十多，于是合并三、四个曹，成为一部，部或五或六，还没有定制。隋代仿周礼六官才定为吏、民、礼
、兵、刑、工六部，部有四司。唐沿隋制，惟在高宗时为避太宗讳，改民部为户部。从此直到清末，六
部制基本未变，司则间有增减。部的首长称尚书，副首长称侍郎，司的正副首领称郎中、员外郎。吏部
掌官吏的铨叙和中下级官吏的选派，户部掌户口、租税的政令，礼部掌祠祀、礼仪、考试的政令，兵部
掌军事和军器的政令，刑部掌司法行政，工部掌土木工程的政令。本来诸卿在秦汉时期是政务兼事务官
，迨六部制立，他们只是事务官，一切须听部令，其职权之缩小，不问可知。
诸卿职权，不仅受了六部侵削，有的更是由于新的机构之设置而被分去。如光禄勋在秦汉本为重任
，但到曹魏，皇帝侍从改归武卫将军等统率，它就成了冷署，渐变为大宴时安排宴席的衙门（从南北朝
时改称光禄卿，明清时称光禄寺卿）。又如卫尉，在秦汉时，地位仅次于光禄勋，也是从曹魏时起，卫
士属于武卫将军，它渐变为管理军用器物的机关。又如少府，在秦汉时是个繁剧之司，可是三国以后，
其职务分别为殿中、门下省所夺，沦为管理织染之署（隋后改称少府监）。又如大司农，在东汉时它本
分得少府一部分职权，迨南北朝时，新设的太府寺又把它从少府得来的职权抢了过去，成为司农管仓廪
、太尉管金帛的制度。又如太仆，南北朝以后，皇帝的车驾，不在职掌之内了，但将养马之责担在肩上
，却还不是闲曹。至如太常、廷尉（隋以后改称大理，到清末未变）、鸿胪、将作大匠，算是没有多大
变动，而宗正从金元特别是明清两朝，改为宗人府，以亲郡王领其事，看来气势反倒巍峨了。
秦汉以及南北朝以来增置的诸卿，虽然间或有所并省（如东晋初和南宋初），但皆不久即恢复。到
了明代，才裁减为六个，即太常、光禄、鸿胪、大理、太仆等寺卿（在南北朝以后，都加“卿”字，明清
则称“寺卿”）和宗人府。其司农、太府归于户部，因此户部直接管理起仓库，以政务官而兼事务官了。
清沿明制，二百六十年没有大的更改，但在光绪末年，因为实行新官制，除了大理寺升格为大理院外，
其余的一律撤消名义，而将其职务分于各部（如太仆并入陆军部）。从此两千多年来的九卿制遂告结束
。至于明清所习称的九卿，实际是拼凑的（即吏、户、礼、兵、刑、工六部，加上都察院、通政司、大
理寺，所谓“六部都通大”的首长号为大九卿），与秦汉之制已不相同了。
清末新官制，实开端于咸丰十年（1860年）总理各国通商事务衙门的设立，它是办理对外交涉的机
构。光绪二十七年（1901）以后，由于帝国主义的要求，改为外务部，并且列于各部之上。此后为了办
理骗人的“新政”，陆续增设和改变几部，到宣统三年春，新内阁成立，共有外务、民政、度支、陆军、
农工商、法、学、邮传和理藩九部，部有大臣、副大臣以代替旧日的尚书、侍郎。此外，还有海军衙门
和军谘府（即参谋本部）。这种组织就是北洋政府国务院的蓝本。
以上所述是中央行政机构变化的情况。大体上可以说是诸卿制和六部制的转化。在诸卿制时期，设
官分职多属于皇帝私人事务。这是封建社会初期的现象。到六部正式成立，其职掌则属国政，即诸卿所
管的也多不是皇帝私人事务。这是封建社会成熟时期的现象。至于中央行政机构，自然不仅是诸卿六部
，如国子监、秘书监等等，还有很多，但其重要性终不太大，不再详谈。
乙监察机构（附谏官）
提到监察制度，人们很容易联想到“铁面御史”。其实御史本是君王的机要秘书，战国时，秦赵渑池
之会，双方各有御史记录当时所发生的事情，可为明证。但淳于髠对齐王问，说御史执法在场不敢放量
饮酒，这个御史似乎已带有监察性质了。
秦始皇统一后，立御史大夫以副丞相，一方面掌天下文书，一方面掌监察，西汉沿袭其制。所以这
时的御史大夫寺，还带有内廷秘书处的职务，不是单纯的监察机构。西汉末年，宰相变易名称，为三司
制。御史大夫改为与原来职务毫无关系的大司空。其秘书处职务已由尚书台代替，至监察职务，则别立
御史如，保留其原来的助手——御史中丞，以司其事。到这时，单纯的监察机构才算树立起来。此后由东
汉以至南北朝，大体都相沿袭（东汉末，曹操为丞相，又恢复御史大夫，但在曹丕称帝后，又回到原来
体制。又元魏时，御史中丞改称中尉）。至其组织，则秦时只有御史，汉改称侍御史，并偶置检校御史
。御史既为监察之员，掌纠正官邪，号称“天子耳目”。魏晋以后，且许风闻言事，不必提出实在证据。
御史虽为中央官，但在秦时即派出监郡，谓之监御史，简称为监。汉魏以后，御史派出巡视之制仍然存
在。
隋世，因避讳关系改称御史中丞为御史大夫，并改检校御史为监察御史，专掌出外巡察。
唐代御史台也以御史大会为长，而将治书侍御史改为御史中丞为之副（改名也因避讳）。下分三院
：一曰台院。侍御史属之，资历浅者称“侍御史内供奉”，其职务不但管内外监察，并且和门下省的给事
中、中书省的中书省人，分值朝堂，受理冤讼，当时谓之“三司”。二曰殿院，殿中侍御史属之，资历浅
者也加“内供奉”三字。其职务主要纠察朝会时失仪和随驾检举非违。三曰察院，监察御史属之，资历浅
者称“监察御史里行”，并偶尔添设员外监察御史或试监察御史。其职务虽也掌内外监察，但以对外为主
（武后时乱改官制，曾一度改御史台为肃政台，并分为左右）。
五代及宋大致沿袭唐制。惟宋则御史大夫向不除科，御史中丞成了实际上的台长，而“内供奉”也都
废除，只“里行”之制，间或有之。
辽的南面官也有御史大夫等官，但实际无所事事。金元御史台都有大夫、中丞为之长贰，下有侍御
史、治书侍御史、殿中侍御史和监察御史。已往的御史台，监察权及于全国，至元代则因有江南、陕西
二行御史台，其中央的御史台，职掌所及就不是全国了。
明初曾仿元制，至洪武十五年，改御史台为都察院，以左右都御史、左右副都御史、左右佥都御史
为之长贰。下依当时省区（正名为布政司），设十三道监察御史（明末定为十五道）。这些监察御史虽
规定“察纠内外百司之官邪”，但以所冠道名为主。又常就其中选员带着原衔出外巡按或监察的。至于地
方上有较重要的事故发生，则派“都”字号的带衔出发，所以《明史。职官志》将总督、巡抚都列于都察
院系统之下，而不视为地方大吏。
清初沿明制，至乾隆十三年裁佥都御史，而右都御史和右副都御史又分别成为总督、巡抚的兼衔，
而中央的只有左都御史、左副都御史执行职权。至监察御史，到清末有二十二道，这是因为省区增加的
缘故。
以上是御史台发展的大概。下面再略述谏官制度以及“台谏”的合流。
谏官始于秦，称谏大夫，后改称谏议大夫，掌论议设谏。魏晋以后，又有散骑常侍，地位略高，也
掌侍从规谏。北齐以散骑常侍、谏议大夫，皆属集书省，隋时并属门下省。
唐代有左、右二散骑常侍，分属门下、中书二省，但以官高，不常除授，故谏议大夫事实上成为头
号谏官。此外又置左右补阙、左右拾遗，也分属门下、中书二省，资历轻者都加“内供奉”三字。
宋初承唐制，但改补阙为司谏，拾遗为正言。这些谏官们徒有其名，多领他职，不务正业。于是另
置谏院，以知谏院、同知谏院掌谏议之事。到神宗元丰改革官制，才废谏院，正式以左右谏议大夫、左
右司谏、左右正言分隶门下、中书二省，专供谏职。
辽仿唐制，南面官也有谏议大夫、补阙、拾遗等官，不过并没什么作用。金采宋辽之制，置谏院，
有左右谏议大夫、左右司谏、左右补阙、左右拾遗等官。元不设谏官。
明初，曾置谏院，有谏议大夫、司谏、正言，但不久即废，而以给事中之官兼领监察谏职，于是从
宋以来“台谏”职权混淆不清的现象，到此时逐初步合流了。
“台”指御史台，其对象为内外百官；“谏”指谏官，其对象为皇帝。台谏职权原本不同。但御史纠劾
，有时不免夹杂谏诤的话，于是弹文类于谏草。谏官纳谏，牵涉到用人时，常常要列举其人的劣绩，因
而谏疏近于弹章。这样，台谏职权就弄得混了。其现象在宋时已极显露，并曾几度下诏厘正，但终于没
见大效。明太祖可能是鉴于这个症结，才索性把两职合而为一，以免互相纠缠罢？
给事中之民始于秦，是大夫、博士等加官，掌备顾问。汉代给事中有左右曹，分别审核尚书奏事。
魏晋以至南北朝，才有专官，其职责则大致相似。唐代以给事中属门下省，专掌封驳（凡诏令下到门下
省，给事中认为不相宜的，得说明理由，退驳回去）。宋沿唐制，无大改变。辽南面官门下省也有给事
中，但备员而已，无何职责。金之给事中为内侍寄禄官，其职大异。元以给事中掌修起居注，也和古制
不同。到明太祖废谏院以后，因而对于十三布政司有十三道监察御史去监察，而对吏户礼兵刑工六科的
监察，不愿专属之都察院，于是将给事中分为吏户礼兵刑工六科，分别稽核六部事务（还分别附带监察
六部以外的各机构），并付以“侍从规谏、补阙拾遗”的谏职。这种“一身而二任焉”的给事中，地位虽不
高，但由于他们有矫正六部违失之权，所以权势很大。明代公私文书虽常以“科道”并称（科是各科给事
中，道是各道监察御史），但道在中央，威风比之科则略逊一筹。清沿明制，但在明代，六科是独立的
，至清世宗雍正元年，将六科隶于都察院，于是科道表面上成为一家。
以上是谏官制度以及台谏合流的发展概况。
按监察制度是我国政治制度史上一大特点。这个制度是统治阶级内部矛盾的一种表现，皇帝因为对
百官不放心，怕他们营私舞弊，影响他的统治，才设置监察机构，专事纠弹，“以儆官邪”。但凡事有利
即有弊，监察制度也是如此。作御史的不一定都是“铁面无私”，其中有意气用事的，有假公济私的，还
有以“天子耳目之司”为权奸鹰犬的。如南宋初年，大卖国贼秦桧，看到某人不合己意，每示意给台官提
出弹劾，就是一例。其实，即使“铁面无私”，所纠举的也未必都对。如宋神宗初年，才发表主张变法的
王安石为参知政事，御史中丞吕诲就上章弹劾，连王安石的死对头司马光都感到惊讶。就作人来说，吕
诲还可算作端直一流的，就是因为顽固，拼命反对王安石上台。幸亏宋神宗锐意改革，没有被这篇弹文
所动摇，王安石才得展其抱负。假如碰到无定见的皇帝，恐怕“熙宁变法”未必能成为历史上的名辞了。
不过，由于这个制度的存在，使官员们不敢放胆为非作歹，它对巩固统治上，并不能说没有起一定的作
用。
地方机构
秦时地方机构是郡县二级。郡的行政长官为“守”；主军事的为“尉”；掌监察的为“监御史”，简称为“
监”。这是中枢机构的缩影。其边郡或不设守，而以尉行守事。一郡辖若干县，大县的长官称“令”，小县
的长官称“长”，各有尉掌治安工作。郡守及县令、长之下都有丞，类似办公室主任。惟郡丞秩位低于郡
尉，而县丞地位则略高或等于县尉。
汉郡制沿于秦，只是后来将郡守改作太守，郡尉改作都尉。至于属国都尉，则在新发展的少数民族
地方有之，具有半独立的地位。边郡多无丞而代以长史。东汉初，略有改变，各郡都尉均裁撤，军民两
政，统归太守，在必要时，可临时增设都尉。汉代地方上层机构还有诸侯王国，简称为“国”。其时王国
的境土很广（如齐王有七十余县），而体制多仿中央，有丞相以辅王，有内史掌行政，有中尉主军事，
也有郎中令、太仆等相当于中央九卿的官。到文帝时，渐感觉到诸侯王们尾大不掉，便采取分封办法，
即在一个王死后，就原来境土，将他的儿子都封为王，各据若干县，以杀其势。或借口某王犯法，轻者
削掉几县，重者收走一郡。迨景帝时七国叛乱平后，这种政策更加紧推行，不但诸侯王的境土小了，失
掉反抗中央的凭借，而且还减损其体制。如为避免与中央官名雷同，将王国的丞相改名为相；或留王国
各官的原名，而将中央的官名改变，如将郎中令改为光禄勋之类。这时，诸侯王的“国土”已不过一郡的
大小。后来又实行“推恩”之制，就是除了王的长子继承王位外，其余诸子，都封为侯，于是王的权力更
小了。接着索性将王国的内史裁撤，而以相理行政。所以西汉中叶以后的公私文件，常见有“郡国守相”
之辞。诸侯王，经过这几次改动，实际已是空有高位，毫无实权了。
汉代的县制虽多沿于秦，但也有变动。如列侯的食邑称“侯国”，长官称“相”；公主封地称“邑”，长
官称“令”；有少数民族的地方称“道”，长官称“长”。至于丞、尉，不论县、邑、道、侯国，都是一样，
只秩位高低不等。而大县的尉也不只一个，如曹操曾为洛阳北部尉，就是一例。
秦的郡监制度，汉初没有采用。惠帝时虽又派御史监郡，但多不称职，文帝时乃改由丞相派属员到
各郡巡视。武帝时，汉兴已百年，土地渐渐集中，大地主在乡里既为非作歹，而郡国大吏也多不遵守法
令。这种情形自然会引起人民的不满，因而影响到皇帝的统治。于是将全国划分为十几个大监察区，叫
作州，又称为部，每州派一个刺史。“以六条问事，非条所问即不省”。第一条是“强宗豪右，田宅逾制，
以强凌弱，以众暴寡”。这一条是制裁大地主的。第二条是“二千石不奉诏书，遵守典制，背公向私，旁
诏守利，侵渔百姓，聚敛为奸”。第三条是“二千石不疑狱，风厉杀人，怒则任刑，喜则任赏，烦扰苛暴
，剥截黎元，为百姓所疾，山崩石裂，妖祥讹言”。第四条是“二千石选署不平，苟阿所爱，蔽贤宠顽”。
这三条是为制裁郡国守相（他们秩位都是二千石）之贪赃枉法，苛暴偏私的。第五条是“二千石子弟恃怙
荣势，请托所监”。这一条是为制裁少爷们乱搞的。第六条是“二千石违公下比，阿附豪强，通行货赂，
割损正令”。这一条是为制裁郡国守相和大地主勾结的。刺史秩仅六百石，地位并不高（六百石等于中级
县令），但他所监的郡国守相，都秩二千石。为什么采取这以卑临高的办法呢？揆其用意，大概是因为
他们入仕途年代较浅，世故不深，顾虑较少；而年纪又当壮盛，朝气犹存，敢于破除情面，放手去作。
成帝时，改刺史为“牧”。哀帝初，又改归原制，不久复称为牧。东汉光武帝再改称刺史。此后直到东汉
末年，因为干戈扰攘，因人而施，有的称牧，有的仍称刺史。但这时不论牧和刺史，都掌兵权，已不是
单纯的监察官了。
从魏晋以至南北朝末年，地方行政的郡县制度，大体上无甚变动，只是县的长官一律称令，“国”的
长官，后来改称内史，至于公国、侯国的长官则称相，到隋统一后才一律取消。至于称州牧者多是国都
所在之地，外州则率称刺史。不过，因为这三百多年，基本上处于分崩状态之下，没有战事的年月很少
，于是刺史多加上“使持节都督某某等州诸军事”或“持节监某州诸军事”或“假节督某州诸军事”的头衔，
并加将军之号（太守也多加将军号），权势很大，至于不加将军的，当时称为“单车刺史”，大率都是庶
族的人，高门甲第者是不屑于干的。
在东晋初，北方地主阶级纷纷南迁，为了保持封建集团，多聚居一处，并不改原来地方名称，如南
州、南兰陵郡之类，于是出现了许多“侨置州郡”。后来为赏军功，又分置不少州郡，到北周末年，已有
州二百一十，郡五百零八，其江南的陈室州郡，尚不包括在内。到隋初，将郡取消，只有州县两级。州
的长官，除雍州称牧外，余均称刺史。又聚若干州为一军区，长官称总管。刺史，总管都加“使持节”。
但此时之州刺史，实际等于从前的太守，而总管虽觖然冠以“使持节”，其威势也远非昔比。因为这样一
变，州的僚佐，也酌采近制，与汉郡不同。炀帝时改官制，以郡代州，长官复称太守，并增通守以为之
副，其余也略有更动。至于县，长官一律称令，其下增主簿一官。
唐初，改郡为州，玄宗天宝间，一度改州为郡，但不久又改郡为州。在称州的时候，长官是刺史，
在称郡的时候，长官为太守，其职权和佐贰，没有什么大动，仅通守一官裁掉了。至于首都或陪都所在
的州，率改为府，有尹和少尹等官。其军区总管，改称都督，僚属和州相仿佛。都督中有加“大”字者，
例归亲王遥领，事务由长史代行。县级设官，和隋相同。惟唐代又恢复了对地方的监察制度，初行于太
宗贞观八年（公元634年），派卿监分签字巡察各州，得罢免或升擢地方官吏，称为黜陟使。后又派员四
出，号巡察使。高宗以后，根据全国所分的十道，每道派高级京官一人，有时称巡察使，有时称按察使
，有时称探访处置使，名称变动频数，到改称观察使，才算大体固定下来。而这时节度使权力已很大了
。
节度使本是临时差使，始于中宗时候，其职权类似晋以后的使持节都督某某等州诸军事。本来唐代
虽有军区的都督，但只管一般军政，职任不重，所以才创出节度使这个官号来，而且并不设在内地。到
安史之乱前夕，边郡已有十来个节度使，所节制的兵员，多的七八万，少的三五万。安禄山兼范阳、卢
龙、河东三镇节度，手下的兵约二十万，而且都是精锐，所以敢于造反。迨这次叛乱结束后，河北、河
东都授予安史部将，而内地也分置节度使以位置有功的官员，于是演成“藩镇之祸”，弄得中央号令有时“
不出国门”。
节度使都带京官和御史大夫衔，又兼观察使以及营田、度支、外置等使，集军政、民政、财政和监
察诸权于一身，简直是个土皇帝，其威风远远超过前朝的使持节都督。节度使有时置副手，称节度副使
，其下属于幕僚的有行军司马、参谋、掌书记、判官、推官等等，属于军事的有都知兵马使、兵马都指
挥使、都头等等，组织相当庞大。这些幕僚和军官，也是差使，都兼带检校京官衔（如杜甫就是以检校
工部员外郎为剑南节度参谋）。节度也偶尔有大使，和大都督一样，由亲王遥领，而以副大使知节度事
代行职权。在节度使之外，有的州或置之防御使，或置团练使，也都是差使，地位略高于刺史。从唐末
以迄五代，刺史大率皆用武人，于是遂启宋代以刺史为武职虚衔之制。
五代和前后并立的十国，制度基本沿袭于唐，到宋代就大不同了，宋的地方行政也是两级，基层是
县，设官与唐无大差异，但有时派京官为县的首长，称知某某县事，简称“知县”，体制比一般县令要高
贵些。县之上，有州、府、军、监四级。自宋太祖行罢藩镇政策后，不但节度使逐渐成为空衔，就是防
御使、团练使、刺史也不领本州之事，州政都派京官带原衔前去管理，称“知某州军州事”，简称知州。
所谓“军”是指厢军（地方军队），所谓“州”是指民政。其僚属，属于军政方面的有掌书记、观察支使（
只限节度州）、判官、推官（节度州判官，以京官充者称“签书判官听公事”）；属于民政方面的，则沿
唐制，有各曹参军。至于长史、司马，根本无所事事，多用以位置被贬谪的大臣。府本沿袭于唐，除京
府外，其职权、组织与州并没有分别。军也始于唐，但那时的军只管一部分军队，不理民事。宋代于沿
边或冲要地区设置好些军，其规模小的，例由知县兼军使；大的则派京官（武的居多）带原衔去管，称
知某军，地位等于小州，有的也辖一两县。监多属矿区，小的由州府兼管，大的派京官带原衔称知某监
，地位也等于小州。凡军监的僚佐都少于州府。州府的副手称通判，始于太祖。在这两级行政机构之外
，又有监察区，叫作路。不过，在宋代中央集权深入的政策下，这种组织的职权既不同于汉代刺史，也
不同于唐代的探访处置使或观察使了。
宋代每路有转运司，长官为转运使、副史、判官，一方面监察吏治，一方面收纳州、府、军、监所
交纳的赋税，送至中央。又有提点刑狱司，长官为提点刑狱和同提点刑狱（由武官充任），掌稽考一路
的司法案件。后来又增设提举常平司，长官称提举某路常平公事，专管常平仓或兼茶监专卖之事（微宗
时一度设提举学事司，掌一路学校的政令，不久即罢）。以上都叫“监司”。又有“帅司”，长官称经略安
抚使或安抚使，并兼驻泊兵马都部署（后改总管）或兵马都铃辖，例以当路所在知州或知府充任。这种
帅司的辖境，有的和监司同，有的并不一样，如河北监司分东西两路，而帅司则分四路。帅司除军事外
，也要受监司的稽查。
辽的地方行政基层之县，设官仿唐。京都所在之地称府，有尹、同知、少尹等官。州府僚佐，略似
宋而较简。辽有五京，各有留守司，有留守、同知留守、副留守等，分别兼府尹、同知、少尹，总揽军
民诸政，各为一个大行政区，权任很重。辽也有地方监察官，但不常置。至于转运使，则只管收纳租税
，不足称为监司。
金代州县与辽制相似。府则有总管府、散府之别。总管府除本府民政外，兼掌所辖各地的军政，散
府则只管民事。府官大致沿于辽，惟总管府则率以府尹、同知、少尹分别兼总管、同知总管、副总管。
诸京也设留守等官兼府尹事，表面上与辽相同，但职权不似辽制之大。金转运使职同于辽，也够不上监
司地位。因此曾一度以按察使兼转运使，以重其权。至于按察使，初本称提刑使，职务类似宋的提点刑
狱，到章宗时才改为按察使。金末大乱，曾临时在外地设行尚书省，俾得便宜行事，其制到元代就成了
比较固定的行中书省了。
元代府、州、县制和金相似，只是在州制上，废掉节度、防御、团练等使，大州一律称尹，小州称
知州，而县令也改称尹。又因为防闲汉人、南人，无论总管府、散府以及州县，各置达鲁花赤一员，基
本上以蒙古人充任。各级达鲁花赤的品秩虽分别与总管、府尹、州尹（或知州）、县尹相同，但权势是
比较大的。在府州县之上有两种道：一种是掌军民之政的宣慰使司，有使、同知、副使等官。这种道并
不普遍。另一种是掌稽查司法的肃政廉访司（初名提刑按察司），有使、副使、佥事等官。这种道几遍
全国，分别受中央的御史台、江南行御史台和陕西行御史台的领导，完全是监察机构。在诸道之上为行
中书省，体制类似中央的中书省，也有丞相、平章政事、左右丞、参知政事等官。元末，在北方，曾前
后设立几个中书分省，那是为了军务紧急，便于行事，并非固定制度。
明代府、州、县的长官一律改称知府、知州、知县，惟京都所在的府尹之称仍其旧。其佐贰，府有
同知、通判、推官，州有同知、判官（后简化为州同、州判），县有县丞、主簿，而无尉。府无总管府
和散府之分，惟州则有直隶州和散州之别。“直隶”是直接归布政使司领导的，地位略高于府。散州则属
于府。府及直隶州之上为道，道员例派布、按两司的僚佐领之。本来明初曾沿袭元的行中书省制，到洪
武九年（1376）才改为承宣布政使司，简称布政司，长官有左右布政使，佐贰为参政、参议。制度虽然
改了，但习俗上仍称为“省”。在一省中，除了负民政责任的布政司外，还有都指挥使司，和提刑按察使
司，因此，在明代省级最高机构有都、布、按三司之称。都指挥使司长官称都指挥使，佐贰为同知、佥
事，是掌卫所政令的。提刑按察使司简称按察司，长官称按察使，佐贰为副使、佥事，是掌司法事务的
。布、按两司的佐贰，本与长官同在省城，后来将一省划为几个小监察区，名为道，有“守”、“巡”之分
，大致由布政司参政、参议派出都为守道，由按察司副使、佥事派出者为巡道。此外又有些没有地盘的
专职道员，如督粮道、提学道等等，不再详述。
除了小监察区外，又有以省为单位的大监察区，仿照汉代刺史制度，派监察御史前往稽查，号为“巡
按某处监察御史”，简称巡按。这是差使，并非地方官员。不过巡按官阶较低，只能办理例行公事，遇有
重要事件发生，每须派中央大员去办，于是有巡抚（有的称抚治）制度的树立。始于成祖永乐年间，初
本为临时差使，到宣宗以后乃渐渐固定下来，且为便于执行职权，加上副都御史或佥都御史和兵部侍郎
以及提督军务或赞理军务头衔。终明之世，巡抚始终不算正式地方官，前后变革既多，巡区也没有一定
标准，有及于一省的，有不及一省的，有只辖几省边区的（如南赣巡抚江西南安、赣州，广东南雄、韶
州，福建汀州，湖南郴州等六府州）。巡抚职权到后来渐大，但遇有军事问题发生，牵连到几省的，巡
抚无能为，因而又有总督（有的称总理或总制）制度的产生，始于景帝景泰年间，初设于北边，嗣设于
沿海和内地。其加卫以兵部尚书或侍郎为主，又因赋与监察权，另加都御史名号。自从有了都督，巡抚
逐渐似总督的副手，而不设巡抚的地方，其职名率由总督兼领。
清代县级设官，无异于明，仅佐贰多所并省，州也有散州和直隶州之分，但明代散州多有属县，清
则不然（乾隆以后）。府官后来裁掉推官，而同知、通判又多派出去“分防”（在府境内），逐渐渐形成
一个行政单位，名之为“厅”。又在的特殊情形的地方（在要是少数民族聚居地），设州置县都不相宜，
于是也成立一厅，派同知或通判为长官。厅也有散厅和直隶厅，后者与直隶州不同，它很少辖有属县。
府以上的道依然保留。不过明代的道员是差使，本身没有品级，完全看他所带的是什么衔，如带布政司
参政衔的道员是从三品，带按察司佥事的道员则是正五品，而清自乾隆以后，取消兼衔，道员一律定为
正四品。这样，道员就不是差使而是实官了。至于省级高官，因为卫所制的废止，都指挥使司随之裁撤
。布、按两司虽一仍旧贯，而布政使只留一员。布政使在明代本处于省长的地位，所以有“藩司”或“方伯
”等等别称，但在清代乾隆以后，总督巡抚成为固定的“封疆大吏”，布政使遂失去行政上的独立性而类似
民政财政两厅的厅长了。
清初曾沿袭明代监察御史巡按制度，康熙后乃不派遣。到总督巡抚最初也变动不常，到乾隆时才固
定下来，大致合两三省设一总督，每省设一巡抚，其无巡抚省分，例由总督兼理。总督例加兵总尚书兼
都察院右都御史卫，巡抚例加兵部侍郎兼都察院右副都御史和提督军务衔（总督、巡抚都是简称，后更
简化为“督抚”，其全衔，总督是“总督某某等处地方军务”，巡抚是“巡抚某处地方”）。经过这样一变，
总督巡抚遂成为正式地方官，而巡抚乃等于省长兼军区司令，总督成了大军区的总司令了。
清末改官制，道、府以下变动很小，省级则颇有增改，如按察使改为提法使，裁提督学政，设提学
使，而东三省因地势重要，将旧日的旗营管制改为内地省制，总督且加钦差大臣头衔，以示隆重。
综上所述，二千余年来地方官制，郡县两级，名称上虽然有些更改，组织也不甚相同，但实质上变
动并不算大。至于地方高级机构则不然，不仅名称、组织常有更动，就是实质上的变化也极大。
以上就是中国历代官制沿革的大致情况。