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LA MINERÍA
OFICIAL
A lo largo de la
historia argentina, la minería oficial ha sido ejecutada por
diferentes órganos nacionales y provinciales, en las distintas
actividades vinculadas a la prospección, exploración -y
en menor medida a la explotación – de los recursos minerales.
En primer término,
hay que mencionar la Dirección General de Fabricaciones
Militares, creada en 1941 por la ley 12.709 para fomentar el
desarrollo abasteciendo a las fábricas e industrias del país.
Se destacó por su participación en la expansión de la
industria siderúrgica pesada, por la explotación ferrífera en
la provincia de Jujuy y del azufre en la puna salteña, y su
ambicioso programa de aprovechamiento de reservas de hierro en
Sierra Grande. También aportó avances a la investigación
geológico-minera. Esta repartición del Estado no existe más,
tras la reforma del sector público realizada por la
administración de Carlos Menem.
Para encarar el
proyecto de Río Turbio en la provincia de Santa Cruz., se creó
la Dirección General de Yacimientos Carboníferos Fiscales
(DGYCF), la cual dejó de existir cuando se privatizó su
explotación. En tanto, en la década del 50 nació la Comisión
Nacional de Energía Atómica (CNEA), que encara hasta hoy
estudios de prospección, e incluso exploró y explotó recursos
uraníferos hasta el año 1995.
Entre 1960 y fines
de los ´70, La DGFM, CNEA y la Secretaría de Minería encararon
diversos proyectos apuntando a la exploración y explotación
del territorio argentino. Con este fin se lanzaron numerosas
iniciativas regionales, como resultado en algunos casos de
convenios de la Nación con las provincias o con organismos
internacionales. Entre ellos, el Plan Cordillerano
(1963-1968), el Plan Cordillerano Centro (1968-1969), el Plan
La Rioja (1966), el Plan NOA I Geológico Minero (1969-1975),
el Plan Mendoza (1973-1979), la exploración del depósito Bajo
de la Alumbrera (que empezó en 1974), entre muchos otros.
MINERÍA EN
EL CAMBIO DE SIGLO
A la salida de la
dictadura militar 1976-1983 Argentina -como muchos otros
países latinoamericanos- se reencontraba con la vida
democrática. En ese marco, la necesidad de fortalecer las
instituciones, la investigación sobre las violaciones de los
derechos humanos conculcados por el gobierno anterior y
fuertes problemas económicos –de la mano de una creciente
deuda externa- relegaron a las labores mineras tanto estatales
como privadas.
Por esto, quizás no
sea de extrañar que la década del ochenta no sea objeto de
atención para los historiadores de la minería. Denominada por
algunos la "década perdida", aquellos diez años no presentaron
mayores novedades en cuanto a la actividad minera, salvo la
conclusión de varios de los planes comenzados en décadas
previas. Ni el sector público ni el privado decidió en esos
tiempos ir a fondo en la minería argentina. Desde el gobierno
de Carlos Menem, la presencia del Estado Nacional en la
materia se ha reducido a un control y la auditoría de la
inversión privada en el sector. En tanto en explotación –con
la excepción del yacimiento de carbón de Río Turbio, que ha
vuelto recientemente a la esfera estatal- sólo hay
compañías provinciales, como Yacimientos Mineros Agua de
Dionisio (YMAD) y Fomento Minero de Santa Cruz (FOMICRUZ), que
tienen participación minoritaria en proyectos de empresas
multinacionales.
BENDITOS
AÑOS 90
A partir de la
Reforma del Estado, en 1989, los organismos internacionales de
crédito -más concretamente el Banco Mundial- promovieron un
marco institucional tendiente a favorecer el desarrollo de la
minería de gran escala, actividad que requiere una fuerte
inversión energética y el cuidado ambiental. Así es que
a finales de 1991, el entonces vicepresidente del BM Lawrence
Summers, alentaba “la transferencia de las industrias
sucias hacia los países menos desarrollados”.
Desde los primeros
años de los ´90, la Argentina comienza a referenciarse como un
creciente productor minero, con grandes proyectos en ejecución
que se extienden a lo largo de su territorio, y que han
generado significativas ganancias a los empresarios e
incrementado considerablemente el saldo de la balanza
comercial. Para lograrlo se modificó la legislación minera en
función de las necesidades de las empresas, y fue el Banco
Mundial el que dió un impulso determinante para completar la
ingeniería jurídico-técnica necesaria, prestando a la
Argentina u$s 69,5 millones, entre 1996 y 1998, para que el
país reconvirtiera ampliamente su sector minero.
La nueva
legislación consagró la inhibición del Estado argentino para
emprender la explotación de yacimientos minerales; la
importación libre de maquinarias, equipos, repuestos e insumos
mineros; la devolución de IVA sobre la importación de bienes y
servicios destinados a la inversión, y la exención de
impuestos sobre los activos. Se limitaron las regalías al 3%
del valor del mineral en boca de pozo, pero además deduciendo
una serie de costos que se especificarían por ley y
resoluciones. Esta reforma dejó fuera de contexto todas las
regalías y las posibilidades de las provincias de tener
ingresos
Las inversiones,
que no alcanzaron a un promedio de diez millones de dólares
anuales en la década del ´90, superaban los u$s 80 millones
anuales en los primeros años de este milenio. Las empresas
mineras quintuplicaron la producción entre 2001 y 2005 -el
cobre y el oro fueron los objetivos principales- y la renta
anual fue subiendo de 170 a 500 millones de dólares. La
devaluación de 2002 impactó claramente en la minería: los
costos sufrieron una gran baja y el excedente por unidad se
duplicó. El aumento de la ganancia coincidió con la suba del
precio internacional del oro, hoy a u$s 800 la onza.
En un momento la
nación y las provincias le terminaron debiendo a las empresas.
En la producción de oro, durante el período de inversión el
Estado sólo se apropió del 2% de regalías, todo lo demás fue
para las empresas privadas.
EXENCIONES
Y BENEFICIOS
El Código de
Minería y otras normas establecieron grandes beneficios y
exenciones impositivas a quien desarrolle la actividad
minera.
En su art 214,
el Código establece que durante los cinco primeros años de la
concesión, contados a partir del registro, no se impondrá
sobre la propiedad de las minas otra contribución que no sea
el canon impuesto por el art 213. Esta exención fiscal alcanza
a todo gravamen o impuesto, cualquiera fuere su denominación
ya sea nacional, provincial o municipal, presente o futuro,
aplicable a la explotación y a la comercialización de la
producción minera. La exención beneficia exclusivamente al
propietario de la mina y a todos los procesos a que fueren
sometidos por él los minerales que extraiga, hasta que sean
vendidos a terceros.
Quedan excluidas de
esta exención las tasas por retribución de servicios y el
sellado de actuación, el cual, en todo caso, será el común que
rija en el orden administrativo o judicial.
El comienzo del
período de exención impositiva, coincide con el registro
(arts. 51 y 52), que también marca la iniciación del plazo
para el pago del canon de explotación (art. 216), para
presentar el plan de inversión, y el momento en que se puede
iniciar la explotación de la mina (art. 54), sin perjuicio de
que el título definitivo de propiedad y la plena y legal
posesión de la mina recién se obtenga con la diligencia de
mensura y la entrega de copia de la misma (art. 244).
LEY DE
INVERSIONES EXTRANJERAS No. 21.382
La ley Nro
21.382, promulgada en 1993, define el marco legal
vigente para las inversiones extranjeras. La misma, tiene como
destinatarios a los inversores extranjeros que inviertan
capitales conforme lo detalla la ley, determinando que dichos
inversores tendrán los mismos derechos y obligaciones que la
Constitución y las leyes establecen para los inversores
nacionales. El tratamiento igualitario para inversores
nacionales y extranjeros implica que la empresa minera
extranjera, que considere que no fue tratada igualitariamente,
puede demandar al Estado por este trato desigual.
El art 5 de la ley
faculta a los inversores extranjeros para transferir al
exterior las utilidades líquidas y realizadas provenientes de
sus inversiones, así como repatriar su inversión. También
podrán utilizar cualquiera de las formas jurídicas de
organización previstas por la legislación argentina.
TRATADO DE
INTEGRACIÓN MINERA CON CHILE
Este tratado
contempla la explotación integrada de yacimientos compartidos
y fue necesario suscribirlo debido al gran número de
yacimientos ubicados en regiones de interés común. Beneficia
particularmente a quienes emprendan proyectos mineros
binacionales evitando la doble tributación. Adicionalmente,
varios proyectos de infraestructura promovieron la integración
entre ambos países. Se firmó y puso en marcha el
protocolo específico para el proyecto Pascua- Lama y El
Pachón.
El art 4 establece
que ninguna de las Partes someterá a los inversionistas de la
otra Parte a un trato menos favorable que el otorgado a sus
propios nacionales y sociedades.
El art 7 establece
que las Partes acuerdan que las personas domiciliadas
residentes o constituidas en cada uno de los países, se
sujetarán en lo relativo a la tributación interna que las
afecte, a la legislación interna de cada Parte, o a los
acuerdos específicos para evitar la doble tributación.
LEY DE
INVERSIONES MINERAS No. 24.196
El régimen de
fomento a la actividad minera actualmente vigente se encuentra
en la Ley 24.196 de Inversiones Mineras(1). Solo las personas físicas o
jurídicas (empresas y provincias) que se acojan a la ley
podrán obtener los beneficios establecidos en ella.
Esta ley, otorga
beneficios exclusivamente para quienes realicen nuevas
inversiones en el sector, y consisten en:
-estabilidad
fiscal, arancelaria y cambiaria para los nuevos proyectos
mineros por treinta años a partir de la presentación del
estudio de factibilidad;
-doble deducción de los gastos de
exploración;
-amortización acelerada de las
inversiones en infraestructura y equipamiento;
-exención del impuesto sobre los activos;
-exención de derechos de importación.
En el transcurso de
su aplicación, el régimen de Inversiones Mineras demostró
tener serios inconvenientes que fueron parcialmente remediados
mediante la reforma introducida por la Ley 25.429 (2001).
Como el régimen de
inversiones mineras es un conjunto de normas esencialmente
tributarias, su adecuada aplicación también requirió ser
reglamentada por el Decreto 1089/03 del 7 de mayo de 2003.
Este decreto fundamentalmente vino a aportar precisiones y
algunas modificaciones respecto al alcance del beneficio de
estabilidad fiscal, la deducción de costos de exploración de
proyectos abandonados, y el método para evitar la pérdida de
quebrantos acumulados por el uso del beneficio de amortización
acelerada; así como a reglamentar el modo de recuperar los
créditos fiscales de IVA acumulados en tareas de exploración.
REGALÍAS
La ley de
Inversiones mineras 24.196 establece en su artículo 22 que las
provincias que adhieran a la ley y que perciban regalías o
decidan percibir, no podrán cobrar un porcentaje superior al
tres por ciento (3%) sobre el valor ´boca mina´ del mineral
extraído, lo que generó conflicto en relación a qué es lo que
se consideró ´boca mina´.
La ley 25.161
reforma la ley Nº 24.196, que instituyó un Régimen de
Inversiones Mineras para dicha actividad, modificando su art
22 bis, poniendo claridad jurídica al litigio que se había
suscitado, estableciendo que se considera “mineral boca
mina´´ al mineral extraído, transportado o acumulado, previo a
cualquier proceso de transformación.
Se define el ´valor
boca mina´ de los minerales o metales declarados por el
productor minero, como el valor obtenido en la primera etapa
de su comercialización, menos los costos directos u operativos
necesarios para llevar el mineral de boca mina a dicha etapa,
con excepción de los gastos y/o costos directos o indirectos
inherentes al proceso de extracción.
LEY 25.429
Beneficios
a la exploración
El beneficio
introducido por la Ley 25.429 establece que deberán devolverse
los créditos fiscales de IVA acumulados a partir de la
contratación de bienes y servicios destinados a tareas de
exploración.
Mejoras en
el impuesto a las ganancias
Otro problema
similar al que acabamos de describir se producía al aplicar el
beneficio de amortización acelerada de las inversiones
efectuadas en infraestructura y equipamiento de los proyectos
mineros.
Conforme al
artículo 13 de la Ley 24.196 en su texto original, el inversor
minero debía aplicar el régimen de amortización acelerada, con
lo que la totalidad de su inversión inicial se amortizaba en
tres años, y los consecuentes quebrantos caducaban a los cinco
años. En consecuencia, cualquier proyecto cuyo plazo de
recupero de la inversión fuera superior a ocho años, perdía la
posibilidad de deducir una parte de su inversión inicial,
generando una seria desventaja para los grandes proyectos con
largos plazos de recupero.
La ley 25.429
soluciona este problema permitiendo al inversor optar entre el
sistema normal o el acelerado, y diferir la deducción de las
amortizaciones aceleradas hasta el año en que el inversor
genere ganancias que las absorban o finalice la vida útil del
activo, evitando así la caducidad de los quebrantos. Este
sistema ha sido adaptado del sistema impositivo canadiense,
donde habitualmente se lo denomina ´pooling´, en referencia a
que el monto de las amortizaciones se guarda en un fondo
(´pool´) hasta que haya ganancias que lo absorban.
ACUERDO
FEDERAL MINERO LEY 22.428
En el acuerdo
Federal Minero (Ley 24.228) el Estado Nacional y las
provincias acordaron eliminar todo gravamen, tasas municipales
e impuesto a los sellos.
Decreto Nº
613/2001
El decreto 613/2001
establece la exención del impuesto al cheque para la actividad
minera, cuando para el resto de las actividades la tasa es del
6 por mil.
DERECHO DE
LAS COMUNIDADES ABORÍGENES
Uno de los
conflictos sociales más importantes que ha provocado el
despliegue de la megaminería en el país, ha sido con las
comunidades indígenas, cuyas tierras han sido invadidas y su
modo de vida perjudicado por la explotación minera.
El Convenio 169 de
la Organización Internacional del Trabajo (OIT), celebrado en
Ginebra en 1989, sobre Pueblos Indígenas y Tribales, fue
ratificado por nuestro país y está vigente por Ley Nacional Nº
24.071. Establece en el art. 6 que “los gobiernos deberán
consultar a los pueblos interesados, mediante procedimientos
apropiados y en particular a través de sus instituciones
representativas, cada vez que se prevean medidas legislativas
o administrativas susceptibles de afectarles directamente”
(Art. 6.1.a). Asimismo, “las consultas llevadas a
cabo en aplicación de este Convenio deberán ejecutarse de
buena fe y de una manera apropiada a las circunstancias, con
la finalidad de llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento
acerca de las medidas propuestas” (Art. 6.2). Como surge
de este texto, se debe tender a llegar a un acuerdo o lograr
el consentimiento sobre las medidas, generar un diálogo entre
el gobierno y los pueblos, intercambiar argumentos y contra
argumentos, y arribar a una solución justa. El artículo hace
referencia a que la consulta no puede ser una audiencia
formal, sino una reunión entre las instituciones
representativas, para lograr una medida que deje conforme a
ambos sectores, por medio del debate serio, firme y
planteado de buena fe.
El artículo 75
inciso 17 de la Constitución Nacional (Ref. 94): establece que
el Congreso debe: “Reconocer la preexistencia étnica y
cultural de los pueblos indígenas argentinos. Garantizar el
respeto a su identidad y el derecho a una educación bilingüe e
intercultural; reconocer la personería jurídica de sus
comunidades, y la posesión y propiedad comunitaria de las
tierras que tradicionalmente ocupan... Asegurar su
participación en la gestión referida a sus recursos naturales
y a los demás intereses que los afecten”. Al ser un
derecho meramente programático y no operativo -su ubicación
está en atribuciones del Congreso y no en la parte
General- el mismo debe ser armonizado con las
disposiciones del artículo 17 de la Carta Magna, que garantiza
la Propiedad Privada... “que sea reglamentada por la ley
del Congreso”.
La ley 23.302,
promulgada en 1985, estableció que los territorios ocupados
originariamente por los indígenas debían ser devueltos. En
caso de que las comunidades estuvieran emplazadas sobre
terrenos fiscales, éstos debían ser entregados directamente, y
si figuraban a nombre de particulares, debían expropiarse.
Las alteraciones
ambientales se llevan a cabo sin respetar el derecho a la
participación de las poblaciones afectadas. Existe en
Latinoamérica un modelo reiterado, en virtud del
cual se elaboran proyectos de desarrollo a gran escala,
que producen un daño ambiental irreparable en tierras que
pueblos indígenas han utilizado, ocupado y reclamado
históricamente; tales planes se llevan a cabo sin previa
evaluación de los impactos ambientales y sociales ocasionados
y sin proporcionar la información adecuada y oportuna a las
partes afectadas; produciéndose severas violaciones de los
derechos de las comunidades interesadas.
La tierra es la madre para todos los pueblos
indígenas. Para ellos el territorio no es sólo una
porción de hectáreas sino un ecosistema relacionado
íntimamente con su cosmovisión. Es por eso que la demanda por
el reconocimiento de las tierras que ocuparon tradicionalmente
constituye el motor de todos sus conflictos.
*Abogada –
Profesora de Derecho de Minería y Energía, UNLaPlata.
Integrante del MORENO.
La primera parte de este
trabajo se publicó en InfoMORENO No 261.
(1)Ley
24.196 (1993), modificada por Leyes 24.296 (1994), 25.161
(1999) y 25.429 (2001), y reglamentada por los Decretos
2686/93, 245/95, 1403/97, 111/01 y 1089/03. | 
Minería en Argentina: su legislacion (2ª parte)
