ERROR: Jurisprudencia: declaración de inconstitucionalidad de la ley 14.997. TT 5 de San Martín.

[Tony Barrera Nicholson]

Es TT5 SAN ISIDRO
Maria Fernanda La Cámera

 

Hola Tony: Por error de tipeo se informa que el fallo es del TT Nro. 5 de San Martín, siendo en realidad de San Isidro. LAmentablemente en San Martín, el TTNro. 5 declaró la constitucionalidad de la mentada ley por mayoría. Dejo a salvo el impecable fallo de la Dra. Chaer quiejn declara su inconstitucionalidad. Saludos

ALEJANDRO FABIAN GONZÁLEZ

 

 

Ojo Tony, es el T.T. 5 de San Isidro, no de San Martín. En San Martín la cosa aun está verde, por influencia del hijo de Morando (TT1). En el TT5 de San Martín la cosa está 2 a 1 en contra de la inconstitucionalidad (la Dra. Chaher sigue peleando sola).

Abrazo

José Yamuni

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RUFINO YANINA ALEJANDRA C/ SWISS MEDICAL ART S.A. S/ ENFERMEDAD PROFESIONAL (25294)

 

Expte. Nº SI-1713-2018

 

 

En la Ciudad de San Isidro a los 7 de Agosto de 2018 se reunieron en la Sala de Acuerdos del Tribunal del Trabajo N* 5 los Sres. Jueces Dres. Ricardo Oscar Gonzalez, Vicente Martin Michienzi y Norberto Mario Castelli a fin de resolver la cuestión planteada en los autos "RUFINO YANINA ALEJANDRA C/ SWISS MEDICAL ART S.A. S/ ENFERMEDAD PROFESIONAL (25294)" Nº SI-1713-2018.

 

Practicado el sorteo de ley resultó que la votación debía tener lugar en el siguiente orden: Castelli - González - Michienzi.

 

Estudiados los autos se resolvió plantear y votar la siguiente:

 

C U E S T I O N

 

¿ES CONSTITUCIONAL LA LEY DE ADHESIÓN PROVINCIAL N° 14997?

 

A LA CUESTIÓN PLANTEADA EL DR. CASTELLI DIJO:

 

Por medio de la sanción de la ley 14.997 (B.O., 08/01/2018) la Provincia de Buenos Aires adhirió a la ley nacional n° 27.348, “complementaria” de la LRT n° 24.557, tornándose operativas de este modo, las disposiciones de contenido adjetivo previstas en el Título I (arts. 1 a 3), art. 14, modificatorio del art. 46 de la ley 24.557,t.o. y art. 15.

 

Estas nuevas reglas de orden procesal resultan aplicables a toda acción judicial que se promueva en el ámbito de los Tribunales de Trabajo de la Provincia de Buenos Aires a partir del octavo día de su publicación oficial; es decir, desde el 17/01/2018 en adelante (art. 5° del C.C.yC.), lo que acontece en el caso de autos.

 

El carácter de orden público de las normas sobre procedimiento y competencia impone que las nuevas disposiciones adjetivas deben aplicarse en forma inmediata y a partir de la entrada en vigencia de la citada ley, independientemente de cual fuere el cuerpo normativo de fondo con el que habrá de juzgarse las contingencias que sustentan el reclamo o de la época de ocurrencia del evento dañoso o de la primera manifestación invalidante de la enfermedad profesional objeto de litigio, resultando ello compatible con la garantía del art. 18 de la C.N. (CSJN, “Urquiza, Juan Carlos c/ Provincia A.R.T. S.A. s/ Accidente-Acción Civil, sent. 11.12.2014).

 

Como consecuencia de ello, cabe analizar –en forma previa- si corresponde dar curso a la presente acción judicial sin que el actor hubiere iniciado trámite alguno ante las Comisiones Médicas creadas por la ley 24..241 y contempladas en el procedimiento administrativo implementado por el orden legal vigente en materia de accidentes de trabajo y enfermedades profesionales (leyes 24.557, 26.773, 27.348, Res. SRT N° 1475/15, 298/17, y 899-E/17, entre otras), o bien, agotado dicha vía; toda vez que constituye una instancia administrativa previa, de carácter obligatorio y excluyente de toda otra intervención (art. 1° de la ley 27.348).

 

Un orden lógico impone primeramente el tratamiento de la constitucionalidad de la ley de adhesión provincial n° 14.997.

 

Resulta intrascendente el hecho que la parte actora hubiese o no, efectuado reproche constitucional alguno en su demanda, pues por imperio del sistema de control de constitucionalidad difuso, los jueces estamos obligados a realizar un estricto control constitucional y convencional de las normas aplicables a un proceso judicial.

 

En esta inteligencia, este doble control -de convencionalidad y constitucionalidad- debe realizarse de oficio, tal como lo ha sostenido la Doctrina Legal del Superior Tribunal: "Los jueces deben, aún de oficio, declarar la inconstitucionalidad de las normas que en su aplicación concreta padezcan de algún vicio, ya que el tema de la congruencia constitucional se les plantea antes y más allá de cualquier propuesta de inconstitucionalidad formulada por las partes" (SCBA, c. 112988, S. 17-4-2013)

 

Nuestro país estableció el federalismo como forma de estado (art. 1 de la C.N.). Este sistema supone la existencia de un doble orden de poder territorial entre los que se distribuyen atribuciones La Nación y las provincias. El principio básico adoptado indica que todo lo que las Provincias no delegaron u otorgaron expresa o implícitamente al Gobierno Federal pertenece a ellas (art. 121 de la CN). Entre ello, claro está, se encuentra la competencia jurisdiccional (art. 116 de la CN y 166 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires).

 

Ahora bien, la facultad que tienen las Provincias de adherir a las disposiciones de una ley de carácter nacional, para que las disposiciones en ella contenidas sean de aplicación en el estado provincial, viene reconocida expresamente por la Carta Magna.

 

Con ello quiero significar que no puede imputarse “per se” una flagrante violación o quebrantamiento al principio de autonomía provincial por el solo hecho de que la Provincia de Buenos Aires hubiese adherido a las disposiciones de naturaleza adjetiva contenidas en una ley nacional, con el objeto de que las mismas sean de aplicación en su ámbito territorial.

 

El problema, claro está, viene suscitado por el hecho de que a través de la ley de adhesión n° 14.997 se transfieren a la Nación poderes no delegados o reservados por las provincias, renunciando de este modo, a las atribuciones reservadas en la Constitución Nacional (arts. 5°, 121 y 124).

 

La Corte Federal, luego del fallo “Giménez Vargas”, ha señalado que: “La CN se debe interpretar de modo tal que la autoridad del Gobierno Nacional y provincial se desenvuelva armónicamente. Ello impone una política de equilibrio y el sub-principio de adaptación que implica que los principios federalistas (dentro del cual podríamos incluir la delimitación de competencias), deben ser adecuados a las exigencias de la vida contemporánea” (CSJN, Provincia de Neuquén c/ Hidronor S.A.).

 

En la Argentina, la intervención concurrente de autoridades federales y provinciales en la producción de un marco jurídico, puede asumir formatos variados: leyes contrato o convenio, convenios entre el Estado Nacional y las provincias, CABA o Municipios, etc. Se trata de modalidades conocidas y vigentes. Las leyes de adhesión provinciales participan de esas variantes, entre ellas, la ley bajo tratamiento. Representan un ejercicio de federalismo cooperativo, que como ha dicho la CSJN en “Agueera”: “Tiende a establecer mediante la participación concurrente del Estado Nacional y provincial un programa, destinado a adoptar una política uniforme en determinada materia” (“Asociación c/ Buenos Aires, y otros / acción declarativa”, 19/08/99, Fallos 322:1781).

 

Esta mirada del federalismo se observa en materia laboral por cuanto existen organismos que no revisten naturaleza nacional ni provincial (Consejo Federal del Trabajo) y que son el resultado de ese constitucionalismo de integración que da origen a un "Derecho Intrafederal".

 

Aclarado ello, es dable recordar que el art. 4° de la ley 27.348, segundo párrafo, al indicar que “…la adhesión precedentemente referida, importará la delegación expresa a la jurisdicción administrativa nacional de la totalidad de las competencias necesarias para dar cumplimiento a lo establecido en los artículos 1°, 2° y 3° del presente y en el ap. 1° del art. 46 de la ley 24.557 y sus modificatorias…” impone a los Estados adherentes la debida adecuación de la normativa local que resulte necesaria.

 

Esta exigencia impuesta por la propia ley 27.348 conlleva a analizar los términos en los que se sancionó la ley 14.997 y sus consecuencias en orden al plexo constitucional.

 

A la fecha, 11 provincias de la República Argentina (Tierra del Fuego, Córdoba, Entre Ríos, Mendoza, Corrientes, Jujuy, Río Negro, San Juan, Formosa, Salta y Chaco) han adherido a la ley nacional n° 27.348 “con reservas”; es decir, adecuando su legislación local para evitar, prima facie, la vulneración de principios, garantías y/o derechos consagrados en la Constitución Nacional o Provincial.

 

Por el contrario, el texto de la ley 14.997 reza de la siguiente manera: “ARTÍCULO 1°: Adhiérese a la Ley Nacional N° 27348, Ley Complementaria de la Ley sobre Riesgos del Trabajo, Ley N° 24557; ARTÍCULO 2°: Comuníquese al Poder Ejecutivo”.

 

Esto resulta ser un dato no menor a la hora de realizar el test de constitucionalidad y convencionalidad de la norma bajo estudio.

 

Uno de los argumentos que se esgrimen para tachar de inconstitucional la ley de adhesión es la consecuencia que genera: intromisión del Gobierno Federal en la soberanía local, en clara violación a los arts. 5, 121 y 124 de la C.N.

 

Y ello así ya que las Comisiones Médicas creadas por la Ley Nacional n° 24.241, pertenecientes al ámbito de la seguridad social, son órganos administrativos de carácter federal, lo que implica que toda su estructura dependa pura y exclusivamente del Gobierno Nacional.

 

Sin embargo, las legislaciones provinciales de adhesión se encargaron de dejar a salvo, en orden a esta cuestión: -Que el Servicio de Homologación establecido por la ley nacional n° 27.348 estará a cargo de dos funcionarios titulares en forma conjunta, uno propuesto por la S.R.T. y otro el Gobierno provincial (art. 4 de la ley 10.532 Entre Ríos; art. 2, inc. g) de la ley 6.429 Corrientes; art. 2 inc. d) de la ley 2856-L Chaco), entre otros.-

 

Todo ello permite no solo un desenvolvimiento armonioso de las autoridades locales y federales dentro del organismo de carácter federal, sino que se disiparía –aunque no completamente- la clara intromisión del Gobierno Federal, puesto que más allá de la preexistencia de la estructura nacional de las Comisiones Médicas, en el ámbito territorial específico de las provincias que adhirieron de la manera señalada, su actuación es conjunta. Nada de esto ocurre en la Provincia de Buenos Aires, donde la injerencia federal –producto de los términos en los que se sancionó la ley 14.997- es total y completa.

 

Sin lugar a dudas la legislación que aborda la temática de los Riesgos del Trabajo es legislación común y, como tal, su sanción corresponde al Congreso Nacional (art. 75 inc. 12 de la C.N), mientras que su aplicación en el territorio de las provincias debe ser efectuada por órganos locales. Y, como anticipara, si bien es cierto que producto del federalismo coparticipado o de concertación esa aplicación puede ser delegada por las provincias en la Nación y, para el caso bajo tratamiento, en órganos administrativos nacionales con funciones jurisdiccionales (CSJN, “Fernández Arias” – 1960 y “Ángel Estrada” – 2005), no menos lo es que la ley 14.997 -en los términos de su vigencia- obliga a la Provincia de Buenos Aires a ceder la totalidad de sus competencias no delegadas en esta materia en el gobierno Federal, cediendo su autonomía de manera absolutamente desproporcionada, desequilibrada e inequitativa. 

 

La idea de que la concertación aprovecha al país como unidad en la diversidad, para evitar que el Gobierno Federal avance -sin más- sobre la entidad y la competencia de cada provincia. No podría ser de otra manera, ya que la equiparación de esferas de poder implica asumir este apotegma: la Constitución consagra igual dignidad tanto para el Gobierno Federal como para los provinciales; es decir, el irrestricto respeto por sus respetivas competencias. “Las provincias tienen que cumplir con el mandato constitucional y asegurar su autonomía por lo que, al adherir a los regímenes nacionales, no pueden obligarse al punto tal de renunciar a competencias imponibles a su alcance, pues el federalismo de concertación frente a la aplicación de normas vigentes y de la futura ley de coparticipación, propone considerar la entidad y competencias provinciales” (Sabsay, Daniel, “Situación del Federalismo luego de la Reforma Constitucional”, Anuario de Derecho 4, Universidad Austral, 1998).

 

Sin duda alguna no existe un baremo normativo que indique cuál sería el límite aceptable o tolerable de esas delegaciones o, en sentido inverso, en qué términos debería llevarse a cabo esa coparticipación o integración federal. Pero, por las razones ya expuestas, estoy convencido que la forma en que lo hizo la Provincia de Buenos Aires mediante el dictado de la ley 14.997 vulnera su autonomía (arts. 5, 75 inc. 12, 121 y 124 CN).

 

Una vez más, los efectos de una norma de derecho intrafederal (la ley 14.997) no puede desnaturalizar una Constitución local.

 

Supuestos como la composición del organismo que dictamina en forma definitiva (Servicio de Homologación), la selección de la totalidad de los integrantes de las Comisiones Médicas Jurisdiccionales, los mecanismos de supervisión y control, deberían -en todo caso- resolverse en forma conjunta, participada, equilibrada y equitativa entre Nación y Provincia, mientras que el dictado de las disposiciones de orden procesal debería quedar en manos de la legislatura local, respetando de esa manera los límites y competencias que la autonomía provincial consagra en su Ley Fundamental.

 

En suma, la ley 14.997 no pone de manifiesto un federalismo coparticipado y/o concertado sino que, muy por el contrario, evidencia una arrogación completa por parte del Gobierno Nacional de facultades y competencias propias de los gobiernos provinciales locales que se traduce claramente en un federalismo de imposición donde prevalece indefectiblemente la voluntad de la parte más fuerte sobre la débil; para el caso, la decisión nacional por sobre el protagonismo local.

 

Este avasallamiento también se ve claramente en el art. 2º de la ley 27.348 el cual, por imperio del texto de la ley 14.997, en la Provincia de Buenos Aires limita la participación de los Tribunales del Trabajo a una suerte de control de legalidad del acto administrativo, al cual los trabajadores solamente pueden acceder a través de un recurso con efecto suspensivo y concedido en relación, lo que evidencia, la esencia de la delegación absoluta de competencias jurisdiccionales en la Nación. En este caso particular en franca violación al art. 116 de la C. N. y art. 166 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.

 

Como ya se dijo, la Provincia de Buenos Aires, a la fecha, es la única provincia que restringió -en la materia bajo tratamiento- el acceso de los trabajadores a los estrados judiciales. Para el caso, todas las demás provincias que adhirieron al régimen de riesgos del trabajo dejaron a salvo en sus respectivas leyes de adhesión la facultad de interponer una acción ordinaria frente a lo resuelto por el órgano administrativo.

 

Aclaro que lo dicho hasta aquí no pretende constituirse en un control de oportunidad o conveniencia de la ley 14.997 (lo que se encuentra vedado constitucionalmente al Poder Judicial) sino que se trata de un test de razonabilidad de las consecuencias de su aplicación en la Provincia, a la luz de los principios y garantías emanados de la Ley Fundamental. Ello se condice con el control difuso de constitucionalidad que impera en nuestro país donde además, siendo un Estado social de derecho, los jueces somos los garantes últimos de la Constitución.

 

Por todas las razones expuestas, propicio declarar la inconstitucionalidad de la ley 14.997.

 

El tratamiento de los restantes planteos de inconstitucionalidad impetrados deviene abstracto, en atención a la forma en que propongo, quede resuelta la cuestión.

 

ASI LO VOTO

 

A la misma cuestión el Sr. Juez Dr. Vicente Martín Michienzi adhiere al voto del Sr. Juez preopinante, por compartir sus fundamentos. 

 

A LA CUESTIÓN PLANTEADA, EL DR. GONZALEZ DIJO

 

A fin de resolver el tópico en tratamiento, atinente a los planteos de inconstitucionalidad tanto de la ley nacional 27348, así como de la ley provincial 14997 de adhesión a la primera de las normas citadas, he de remitirme en primer término a lo expuesto por la SCBA en reciente fallo dictado en la causa nº 119371 S del 14-2-2018 al señalar que “la declaración de inconstitucionalidad de una ley o un decreto, constituye una de las funciones más delicadas susceptibles de encomendarse a un tribunal de justicia, configurando un acto de suma gravedad que debe ser considerada como última ratio del orden jurídico (con cita de fallos precedentes del mismo organismo así como de la CSJN entre ellos 260:153; 186:76 entre otros”.

 

Asimismo, en dicha causa, la SCBA ha señalado que “la declaración de inconstitucionalidad de un precepto legal, sólo ha de tener cabida cuando la repugnancia con la cláusula constitucional sea manifiesta y la incompatibilidad normativa inconciliable”.-

 

Por lo demás y tal cual también expresa dicho organismo, en L 75708 S del 23-4-2003) “el control de constitucionalidad que les incumbe a los Tribunales se reduce al examen de si la ley es o no razonable, pero no llega al a conveniencia o acierto del criterio adoptado por el legislador en el ámbito propio de sus atribuciones. Esta facultad, por lo tanto sólo puede ser ejercida cuando la repugnancia a la cláusula constitucional que se invoca es manifiesta y la incompatibilidad inconciliable”.-

 

Ello me lleva a analizar si en el caso de los preceptos cuestionados, existe una falta de razonabilidad en los mismos, de conformidad con el art. 28 de la Carta Magna, así como violación al principio de progresividad, que emana del art 26 de la Convención Americana sobre Derechos Humanos, de conformidad con el plexo normativo que integra a partir del art 75 inc, 22 de la CN en juego armónico con el art 31 de dicho texto legal, y en al ámbito territorial que nos ocupa, respecto del art. 39 de la Constitución de la Provincia de Buenos Aires.-

 

Corresponde expresar que en relación a la ley 24557 en su redacción original, he tenido oportunidad de expresarme como Magistrado de este Tribunal, declarando la inconstitucionalidad de varios de sus artículos, por entender que su redacción vulneraba los derechos del trabajador, creando una disparidad de trato en relación al resto de los habitantes de este país, al exponerlos a una situación de menoscabo en su integridad física y psíquica así como patrimonial.-

 

Entiendo, que no corresponde en esta etapa del proceso analizar la redacción de la ley 27348, sino que resulta pertinente, en primer término analizar si la ley 14997 sancionada el 02-01-2018 resulta ser contraria tanto a la Constitución Nacional como a la Provincial.

 

En el caso, a criterio del suscripto, no nos encontramos con la imposición de una Ley Nacional, en relación a una provincia, sino que ha sido el Estado Provincial, quien por medio del respectivo trámite legislativo adhirió a la ley 27348.-

 

La CSJN se ha pronunciado en Fallos 322:1781 y 1624 expresando que “al igual que las demás creaciones legales del federalismo de concertación, configura el “derecho intrafederal” y se incorpora una vez ratificado por la legislatura, al derecho público interno de cada Estado provincial, con un rango normativo específico dentro del derecho federal (Fallos 314:862).-

 

La SCBA en A 71876 S del 23-11-2016 convalida dicha postura por ser la expresión de voluntad de un órgano del Estado, en este caso la Provincia de Buenos Aires, a través de su Poder legislativo, como órgano representativo de la voluntad popular. “Según la CSJN el art. 75 inc. 12 de la CN reserva a las provincias la facultad de aplicar leyes nacionales, pero no reglamenta la manera como se hará ese propósito, pues ello corresponde a las mismas” (Fallos 187:79) (Sabsay- Manili “Constitución de la Nación Argentina” Tomo 4 pág. 526).

 

En este orden de ideas la CSJN en Fallos 278:62 ha resuelto que “la aplicación por las provincias de las normas del derecho común, no implica que puedan alterarlas o modificarlas” con lo cual la opción que tiene en este aspecto, es el de adherir a la forma en que ellas se dicten de acuerdo al propósito del legislador.-

 

Como consecuencia de ello, el art 4 de la ley 27348 invita a las provincias a adherirse a la citada norma, y en caso de que esto ocurriera implicará la aplicación inmediata de dicha Ley. Ello conlleva que la adhesión es condición necesaria como requisito de aplicación, para que el procedimiento sea aplicable a dicho ámbito.-

 

En otras palabras, la adhesión por parte de la Provincia de Buenos Aires, es un requisito de naturaleza constitucional ya que se trata de una facultad delegada a la Nación (art 75 CN) la sanción de las leyes de fondo..-

 

Que si bien es cierto que es de competencia de las provincias dictar leyes de procedimiento, en la legislación de fondo, es indispensable en determinadas oportunidades, la imposición de determinados trámites que forman parte necesaria de aquélla.-

 

Por tales circunstancias, considero que la ley 14997 resulta ser constitucional.-

 

A mayor abundamiento, y a entender del suscripto del juego armónico de los arts 75 inc, 12 y 126 de la CN, surge que corresponde al Congreso, según la primera de las normas, dictar entre los códigos que allí menciona, el de Trabajo y Seguridad Social en cuerpos unificados y separados, sin que alteren las jurisdicciones locales, mientras que la segunda de ellas, establece que las provincias no ejercen el poder delegado a la Nación, no pudiendo dictar los códigos que allí menciona, pero advierto que no menciona en forma expresa el de Trabajo y Seguridad social, con lo cual, ello configura una puerta de acceso para la adhesión a una ley nacional en esta materia como acontece con la ley 14497.-

 

En la obra citada ut supra se expresa que “aunque no esté incluido en el texto del art 126 de la CN la prohibición de las provincias de legislar, también comprende a la legislación de fondo en materia laboral de seguridad social,” lo cual no implica que no sea factible adherir a una ley nacional, por considerarla conveniente para los habitantes del Estado Provincial. (T 4 pág 928).-

 

Por lo expuesto hasta el presente, reitero, considero que la ley 14997 resulta ser constitucional.-

 

ASI LO VOTO

 

 

 

Por todo lo expuesto, el TRIBUNAL RESUELVE POR MAYORÍA:

 

1) Decretar la inconstitucionalidad de la ley 14.997 (arts. 5, 75 inc. 12, 116, 121 y 124 de la Constitución Nacional, 166 de la Constitución Provincial).

 

2) Declarar la aptitud jurisdiccional del Tribunal para entender en las presentes actuaciones.

 

3) Regístrese, notifíquese y firme que se encuentre la presente, reanúdense los actos procesales pertinentes.

 

JGB

 

 

 

Dr. Ricardo Oscar Gonzalez

 

Presidente

 

 

 

 

 

Dr. Norberto Mario Castelli Dr. Vicente Martin Michienzi

 

Vocal Vice-Presidente

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