Sujet : La responsabilité politique du Gouvernement.

[Sabrina Sedrati]

La responsabilité politique du Gouvernement



Est responsable, si l’on ne se reporte qu’au dictionnaire, celui «
qui doit accepter et subir les conséquences de ses actes et en
répondre ». La responsabilité politique est en droit constitutionnel,
une notion dont la fréquence d’utilisation n’a d’égale que
l’incertitude relative à sa définition. Selon certains auteurs, elle
désigne très largement la « perte du pouvoir ». Pour d’autres, il
s’agit de la « démission » des gouvernements quand ils perdent
l’accord de la chambre sur leur politique ou d’une « contrainte à la
démission » exercée par les parlementaires sur le cabinet, ce qui pose
un retrait de la confiance par les membres du Parlement. En règle
générale, cette responsabilité s’identifie à l’idée de révocation. La
responsabilité politique du Gouvernement est donc l’obligation, pour
ses membres, de quitter leurs fonctions lorsqu’ils n’ont plus la
confiance de l’autorité politique devant laquelle ils sont «
responsables ». Elle se distingue de la responsabilité pénale du
Gouvernement. Il est investi du pouvoir exécutif afin de diriger un
État. Mentionné en tant que tel au titre III de la Constitution du 4
Octobre 1958, après le Président de la République mais
symptomatiquement avant le Parlement, le Gouvernement est également
abordé dans de nombreuses autres dispositions de ce texte, qu’il
s’agisse des rapports avec le Chef de l’État ( dans le titre II ) ou
de ceux qu’il entretient avec le Parlement ( Articles 49, 50 et 51 de
la Constitution ), auquel le titre V est spécialement consacré.
En France, le Gouvernement est nommé par le Président de la République
et placé sous son autorité. Il est dirigé par le Premier ministre,
Chef du Gouvernement, et peut être renversé par une motion de censure
spontanée ou provoquée, votée par le Parlement. Dans l’usage courant,
restrictif, le Gouvernement est constitué de l’ensemble des
ministres. Mais il est parfois utilisé dans un sens plus large,
comprenant le Président de la République, les ministres, le Parlement
et le Conseil constitutionnel. Il fixe l’orientation générale de la
politique, prend toutes les décisions et fait ainsi réaliser toutes
les actions nécessaire au bon fonctionnement de l’État ( Article 20 de
la Constitution « Le Gouvernement détermine et conduit la politique de
la Nation » ). Il désigne donc le Régime politique d’un État. Mais la
pratique de la Cinquième a démontré sa subordination au Président de
la République. Son organisation est le reflet de cette subordination
avec une place particulière accordée au Premier ministre, Chef du
Gouvernement. Il est en quelque sorte l’instrument d’application de la
politique présidentielle, un instrument indispensable au Chef de
l’État. C’est dire que, sans le concours du Gouvernement, la
présidence n’a pas les moyens de conduire la politique voulue par le
Président. C’est lui qui détient tous les moyens juridiques et
administratifs pour traduire dans les faits toute décision. Le
Gouvernement c’est avant tout une structure, un organe qui repose sur
trois principes : collégialité, solidarité et hiérarchie.

Quels sont les moyens de remise en cause de la responsabilité
politique du Gouvernement ? Pourquoi peut-on dire que la motion de
censure est une pratique constitutionnelle encadrée ? Le Gouvernement
est-il responsable de la même façon devant le Sénat et l’Assemblée
nationale ? Peut-on dire que le Gouvernement est responsable également
devant le Président de la République ou seulement devant le
Parlement ? Enfin, est-ce que la responsabilité politique du
Gouvernement s’engage de la même façon en situation de concordance des
majorités et de cohabitation ?


La responsabilité politique du Gouvernement n'existe en principe qu'à
l'égard du Parlement (I), mais la pratique de la démission-révocation
a permis d'instaurer une certaine responsabilité de fait devant le
président (II).



I. La responsabilité politique du Gouvernement devant le Parlement

La responsabilité politique du Gouvernement peut être qualifiée de
classique dans un régime parlementaire, qui tend à assouplir la
séparation des pouvoirs (A). Cependant, cette responsabilité est
encadrée par le parlementarisme rationalisé sous la Cinquième
République (B).


A- Une responsabilité politique classique en régime parlementaire

Quand le Gouvernement est politiquement responsable devant le
Parlement et quand celui-ci peut faire l’objet d’une dissolution par
l’exécutif, il y a régime parlementaire. Dans ce régime, la séparation
est dite souple parce que tous deux ont des moyens d’action
réciproques d’un pouvoir sur l’autre.

La question de confiance est une procédure décidée par le Gouvernement
dés sa nomination et vise un problème particulier, lui permettant
ainsi de renforcer sa majorité. Cette procédure est définie à
l’article 49 alinéa 1 de la Constitution de 1958. « Le Premier
ministre, après délibération du Conseil des ministres, engage devant
l’Assemblée Nationale la responsabilité du Gouvernement sur son
programme ou éventuellement sur une déclaration de politique générale
». Même si le terme « question de confiance » n’apparait pas
explicitement, c’est bien à cet alinéa qu’est définit la notion.
Dans la pratique, le Gouvernement pose la question de confiance pour
tester sa majorité et s’assurer de son soutien, mais cette action peut
aussi être utilisée afin de forcer la main pour voter un texte. Si le
Gouvernement n’obtient pas la majorité, il devra tirer les
conséquences de cet échec et démissionner, même s’il n’a aucune
obligation de démissionner en cas de vote négatif. Il paraît évident
que même si la décision d’engager la responsabilité du Gouvernement
appartient au Premier ministre, il doit néanmoins respecter certaine
règle et procédure. Il doit de ce fait, consulter le Chef de l’État,
auquel il est subordonné (en principe, sauf : période de
cohabitation), mais aussi comme le préconise l’alinéa 1 il doit
soumettre sa décision au Conseil des ministres, car il n’engage pas
seulement sa responsabilité mais celle du Gouvernement en vigueur. Le
vote des députés se déroule de la manière suivante : on compte les
votes en faveur du le Gouvernement, ceux contre, et enfin les
abstentions. Le résultat est acquis à la majorités des suffrages
exprimés, on pourrait parler d’une procédure assez sommaire en
comparaison à la censure car la confiance est accordée ou rejetée à la
majorité des suffrages et non pas des membres composant l’Assemblée
Nationale (majorité simple, c’est-à-dire la majorité l’emporte).

Aussi, l’article 49 alinéa 1 précise clairement que le Premier
ministre « engage devant l’Assemblée Nationale la responsabilité du
Gouvernement sur son programme », donc en théorie, le Premier
ministre une fois nommé doit poser la question de confiance à
l’Assemblée Nationale sur le programme du Gouvernement. En pratique,
la venue devant l’Assemblée Nationale est plutôt facultative, Georges
Pompidou déclarait en avril 1966 « La lettre et l’esprit de la
Constitution de 1958 veulent que le Gouvernement soit entièrement
libre de demander ou non un vote de confiance ». Cette déclaration a
été appliquée notamment par le premier Gouvernement Barre formé en
1976 qui n’a jamais posé la question de confiance. Il faut préciser
qu’en situation de cohabitation il est préférable d’engager la
responsabilité du Gouvernement tout simplement afin de légitimer son
action à venir. Il peut y avoir ce que l’on appelle un geste « de
courtoisie et de bonne volonté » à l’égard de l’Assemblée Nationale
par le Premier ministre qui expose le programme du Gouvernement sans
donner lieu à un vote.

Ce même article ( 49 alinéa 1 de la Constitution de 1958 ) précise que
le Premier ministre peut éventuellement engager la responsabilité du
Gouvernement sur une déclaration de politique générale. Cette action
est éventuelle et intervient au cours de l’exercice des fonctions
gouvernementales : elle n’a pas la même signification à l’entrée en
fonction du Gouvernement ou en cours d’exercice. Lorsque l’action est
menée à l’entrée en fonction, le Premier ministre vient s’assurer de
la confiance du soutien de l’Assemblée pour la politique à venir. Même
si le Gouvernement est soutenu par une majorité, le Chef du
Gouvernement mesure ainsi le soutien dont il bénéficie et donc sa
marge de manoeuvre. En cours d’exercice, si une telle demande a lieu,
cela signifie qu’il y a un désaccord entre le Gouvernement et sa
majorité ( Exemple : Michel Rocard, le 16 Janvier 1991, déclaration
qui portait sur la politique française au Moyen Orient ).

La confiance de l’Assemblée peut être ou doit être considérée comme la
condition sine qua non de la poursuite de l’action gouvernementale. En
effet, si la confiance est refusée, soit le Gouvernement démissionne
soit il décide de poursuivre sa fonction en étant fragilisé.

La Cinquième République peut être considérée comme une innovation en
soit quand à l’importance donné à la responsabilité politique du
Gouvernement : d’une part, elle minore l’importance de la question de
confiance, et, encadre, d’autre part, sévèrement la pratique de la
motion de censure.


B- Une responsabilité encadrée par le parlementarisme rationalisé

En régime parlementaire, la motion de censure ou de vote de censure
voire vote de non confiance est un vote de désaveu de l’exécutif par
le législatif. Cette motion est une arme du Parlement pouvant forcer
le Gouvernement à démissionner.

L’article 49 alinéa 2 de la Constitution établit la procédure de mise
en cause de la responsabilité du Gouvernement : « l’Assemblée
Nationale met en cause la responsabilité du Gouvernement par le vote
d’une motion de censure ». Le principe déjà présent sous la IV ème
République est rationalisé sous la V ème, ce qui va permettre une
censure plus difficile du Gouvernement. En effet, cet alinéa définit
précisément la procédure de la motion de censure. Celle-ci doit être
signée par un dixième au moins des membres de l’Assemblée Nationale
soit cinquante huit députés. Il existe aussi des conditions
spécifiques quant à la déposition de la motion de censure :

Une motion de censure ne peut être déposée dans la période dans
laquelle le Président du Sénat assure l’intérim de la Présidence de la
République.

Le vote ne peut avoir lieu que quarante huit heures après le dépôt de
la motion. Ceci va laisser le temps au députés de réfléchir.

Contrairement au vote de la question de confiance, la procédure de
vote de la motion de censure est beaucoup plus favorable au
Gouvernement. Effectivement, seuls les votes favorables à la motion de
censure sont pris en considération. Le motion de censure est adoptée
si la moitié des membres composant l’Assemblée Nationale y sont
favorables. Aussi, les voix abstentionnistes soutiennent le
Gouvernement car elles sont comptabilisées comme étant favorable au
Gouvernement. On parle dans ce cas là de « Ventre mou ».

Pour finir, le dépôt de motion de censure est limité. Depuis la
réforme de 1995 instaurant la session unique, aucun député ne peut
signer plus de trois motions de censure au cours de la session
ordinaire et plus d’une au cours d’une session extraordinaire
( auparavant ils étaient limités à une au cours d’une même session ).

Toutes ces conditions impliquent qu’il est bien difficile de renverser
un Gouvernement car si la motion de censure est adoptée le
Gouvernement se doit de démissionner. On peut considérer que
l’opposition à la quasi exclusivité du dépôt d’une motion de censure.
Afin d’exprimer son mécontentement face à la politique gouvernementale
et non pas en espérant la démission du Gouvernement.

Remettre en question le Gouvernement implique la mise cause du Premier
ministre et à travers lui du President de la République. D’ailleurs la
seule motion de censure adoptée depuis 1958 visait le Président De
Gaulle à travers le Gouvernement Pompidou, qui fut obligé de
démissionner le 9 Octobre 1962 ( La motion de censure visait la
réforme sur le projet de révision constitutionnelle sur le suffrage
universel direct ). La combinaison de la question de confiance et de
la motion de censure portent un nom précis « c’est l’engagement de
responsabilité sur le vote d’un texte » ( Article 49 alinéa 3 ). Cette
procédure est favorable au Gouvernement. Auparavant, la motion de
censure provoquée résultant de la décision du Premier ministre
d’engager la responsabilité du Gouvernement devant l’Assemblée portait
sur tout ou une partie d’un texte. Or, depuis la révision
constitutionnelle du 23 Juillet 2008, l’article 49 dans son alinéa 3
fut modifié de la manière suivant :

Dans la première phrase, le mot texte est remplacé par les mots projet
de loi de finance ou de financement de la sécurité sociale.

Dans la deuxième phrase le mot « texte » est remplacé par le mot «
projet ».

Aussi, une phrase fut ajoutée, « Le Premier ministre peut en outre
recourir à cette procédure pour un autre projet ou une proposition de
loi par cession ».

Cette révision fut mise en oeuvre car l’ancienne procédure a été
utilisée de manière abusive d’ou la restriction du champ d’application
( voir document 13 ).
Mais la mise en oeuvre de la procédure : le Premier ministre lorsqu’il
pense que l’adoption d’un texte sera difficile à faire approuver par
l’Assemblée peut engager la responsabilité politique du Gouvernement
sur le texte en question. Ainsi, dans les vingt-quatre heures qui
suivent si aucunes motions de censure a été déposée, le texte est
alors adopté. On peut donc considérer qu’une loi peut être adoptée
sans l’avale du Parlement. La deuxième option n’est autre que le dépôt
d’une motion de censure ( qui doit être rappelons-le, adoptée par la
majorité absolue des voix, ce qui en l’occurrence rend bien difficile
le renversement du Gouvernement ). Nous pouvons prendre en exemple le
recours à l’engagement de responsabilité sur un texte effectué par
Michel Rocard à trente reprise en trois ans. On peut donc considérer
que cette procédure est un instrument de pression du Gouvernement sur
sa majorité. Il faut aussi préciser que cette procédure permet aussi
de faire obstacle à la « Guérilla législative » de l’Assemblée
Nationale, qui obstrue et retarde l’adoption d’un texte, qui est un
moyen de contraindre l’opposition et de préserver un texte qui
pourrait être dénaturé par les amendements.
En théorie, il faut manipuler avec précaution l’article 49 alinéa 3
car il est nécessaire que le texte en question soit indispensable à la
politique gouvernementale. En pratique, ce n’est pas le cas car son
usage n’a jusqu’ici répondu à aucune de ces conditions : être limité
au texte essentiel est resté exceptionnel.

On a pu voir que l’article 49 de la Constitution définit les
conditions d’engagement de la responsabilité politique du Gouvernement
devant l’Assemblée. D’une manière offensive : question de confiance et
de responsabilité sur un texte ( Article 49 alinéa 2 de la
Constitution ). Et comme on a pu le voir de manière provoquée : motion
de censure ( Article 49 alinéa 3 ).
Certes, il existe une responsabilité politique devant le Parlement
définit par la Constitution du 4 Octobre 1958, cependant il existe
également une responsabilité de fait qui n’est pas prévue
constitutionnellement.



II. Les autres formes de responsabilité gouvernementale

L’article 49 alinéa 4 de la Constitution précise la procédure à suivre
quant à l’approbation de la politique du Gouvernement devant le Sénat.
Aussi la période de cohabitation entraine la même conclusion. Il
existe belle et bien une absence de responsabilité politique
gouvernementale dans ces deux cas (A). Cependant, il existe deux types
de responsabilité en marge de la Constitution, la volonté populaire et
le pouvoir de démission-révocation octroyé au Chef de l’État (B).


A- En situation de cohabitation et à l’égard du Sénat : L’absence de
responsabilité politique du Gouvernement

Dans le cadre de la cohabitation le Premier ministre devient selon
l’expression de Valéry Giscard d’Estaing « indéboulonnable ».
« On ne pose pas de conditions au Président de la République. Il nomme
qui il veut, mais il doit se placer en conformité avec la volonté
populaire ». Cette déclaration de François Mitterrand en 1986 définie
précisément la marge de manoeuvre dont dispose le Chef de l’État dans
le choix de son Premier ministre. À travers cette déclaration, on
comprend que lorsque la nouvelle majorité parlementaire, issue des
élections législatives et de tendance politique opposée à celle du
Président, il ne peut nommer qu’un Premier ministre issu de la
nouvelle majorité. Il existe trois exemples : Jacques Chirac en 1986,
Édouard Balladur après les législatives de 1993 ainsi que Lionel
Jospin en 1997.Le terme de cohabitation peut alors être employé.
La cohabitation prive le Président des moyens politiques lui
permettant de révoquer le Premier ministre en tant normal. Son pouvoir
est donc très réduit. En effet, le Premier ministre et le Président
dans ce cas là ne sont pas du même bord politique. Le Premier
ministre, selon l’Article 21 de la Constitution détermine et conduit
la politique de la Nation. Le pouvoir du Chef de l’État se trouve
alors ramené à la lettre de la Constitution, définit à l’Article 5 :
il redevient un arbitre et un garant.
Le Président est écarté de la politique de la Nation car c’est le
Premier ministre qui conduit sa propre politique. La responsabilité
politique vis-à-vis du Président de la République n’a plus aucun
fondement et disparait. Même si en situation de cohabitation le
responsabilité politique du Premier ministre n’est pas engagée, il
faut néanmoins préciser qu’elle fait face à la volonté populaire. Le
Gouvernement a la possibilité de demander l’approbation de sa
politique par le Sénat ( Article 49 alinéa 4 ). Cette demande va
permettre d’aboutir à l’appui du Sénat sur une déclaration de
politique générale. C’est au Premier ministre qu’incombe cette tâche.
L’alinéa 4 au contraire de l’alinéa 1 n’utilise pas le terme « engagé
». En effet, il préconise la possibilité pour le Gouvernement, de «
demander », ce qui signifie autrement dit qu’il n’y a pas de
responsabilité du Gouvernement devant le Sénat. S’il s’avère que le
Sénat pose un refus, celui-ci est dépourvu des faits juridiques : il
est donc bien question d'absence de responsabilité politique dans ce
cas.
Il faut ajouter qu’au contraire, toujours dans le premier alinéa de
l’article 49, la précaution de la délibération en Conseil des
ministres, avant l’engagement de la responsabilité est inexistante.
Enfin, le Sénat se prononce uniquement sur un point particulier, une
question précise, et non pas sur l’ensemble du programme du
Gouvernement à l’inverse de la question de confiance.

B- La responsabilité gouvernementale en marge de la Constitution

Le Gouvernement peut se retrouver responsable de façon indirecte
devant le peuple. C’est-à-dire que par son vote, le peuple peut-être
amené indirectement à provoquer la démission du Gouvernement qui sert
alors de « fusible » au Chef de l’État irresponsable. Dans ce
registre, les cohabitions sont le fruit d’une défiance populaire à
l’égard de la politique, certes décidée par le Chef de l’État, mais
appliquée par le Gouvernement. Si la dissolution de 1997 n’avait pas
été un échec ( Sous la présidence de Jacques Chirac ), le Premier
ministre Alain Juppé aurait certainement été reconduit dans ses
fonctions. Le peuple ne l’a pas souhaité. On pensait la chose
impossible depuis la suppression des élections législatives en cours
de mandat présidentiel ( réforme sur quinquennat présidentiel ). Mais
le peuple a saisi l’occasion du référendum du 29 mai 2005 sur le
Traité établissant une Constitution pour l’Europe pour se prononcer,
non pas sur le traité lui-même, mais sur la politique gouvernementale,
poussant le Gouvernement Raffarin III vers la sortie.

Le régime parlementaire dualiste comporte deux principales
caractéristiques. Il existe une double responsabilité. Le Gouvernement
est non seulement responsable politiquement devant le Parlement mais
aussi devant le Chef de l'État. Rappelons que le droit de dissolution
appartient au Chef de l'État.
La Constitution de 1958 met en place un système proche du
parlementarisme dualiste. Le Président dispose du droit de dissolution
( de manière discrétionnaire ), dans les faits il renvoie les
gouvernements qui ne lui conviendraient pas.
La responsabilité du Premier ministre devant le Président de la
République n'apparait pas dans la Constitution. On parle donc d'une
responsabilité de fait. Effectivement, dans un régime parlementaire
"normal", le Premier ministre quitte ses fonctions dans deux
situations. Soit il perd aux législatives ou bien il est censuré par
le Parlement.
Sous la Cinquième République, on a vu naître un certain droit au
Président qui est la possibilité de révoquer le Gouvernement.
D'ailleurs, depuis l'instauration de la Cinquième République tous les
Premiers ministres qui ont quitté leurs fonctions en dehors d'une
période d'élection, ont présenté leur démission en y étant contraints.
C’est sur ce fondement, que la responsabilité du Premier ministre
devant le Président de la République a été consacré, en marge du texte
constitutionnel par l’usage. Le Chef de l’État a ainsi exigé à
plusieurs reprises la démission du Gouvernement sans que l’Assemblée
Nationale n’ait pour autant adopté de motion de censure. Ce fut le cas
pour la démission de Michel Debré en avril 1962, celle de Jacques
Chaban Delmas en juillet 1972, celle de Pierre Mauroy en Juillet 1984,
de Michelle Rocard en mais 1991 et celle d’Édith Cresson en avril 1992
(document 18).
Afin de respecter les us et coutumes de la Cinquième République,
lorsque le Chef de l'État demande la démission du premier ministre
celui ci obtempère. D'ailleurs, cela remonte à l’époque du Général De
Gaulle, qui lui même a demandé à tous ses Premiers ministres de
rédiger, dés l'investiture de leurs fonctions, une lettre de
démission.
Quelles sont les raisons qui poussent le Chef de l'État à nommer un
autre Gouvernement ? Il peut s'agir de points de vue divergents, mais
en règle générale, c'est dans la volonté de marquer un changement dans
sa politique. Par exemple, le remplacement de Michel Debré par Georges
Pompidou en avril 1962, résultait de la volonté du Chef de l’État dans
le but de moderniser l’économie. On peut aussi citer l’exemple du
remplacement de Pierre Mauroy par Laurent Fabius en juillet 1984, car
Mitterrand cherchait à renouveler l’équipe gouvernementale, certes,
mais aussi infléchir la politique de rigueur menée par Pierre Mauroy.
Les démissions des Premiers ministres sous la Cinquième République
s’apparentent à des révocations. Même si la pratique a démontré que le
Président ne peut révoquer le Premier ministre, il a les moyens
politiques de l’obliger à le faire. Cette démission du Premier
ministre résulte tout d’abord d’un accord entre le Président de la
République et ce dernier, suivi d’une reconduction du « second
» ( Exemples : C’est le cas des Gouvernements Messmer II - Barre I -
Mauroy II - Jupé I et Raffarin II ). Cependant le Premier ministre a
la possibilité de démissionner volontairement, ce fut le cas de
Jacques Chirac en 1976.
Il existe une conséquence logique et institutionnelle à cet usage. La
constitution d'une seconde responsabilité gouvernementale qui s'ajoute
de facto à celle prévue par l'article 49. Cette deuxième
responsabilité va fragiliser clairement l'institution gouvernementale
car elle renforce l'emprise présidentielle sur le pouvoir exécutif,
tout en détruisant l'harmonie voulue lors de l'écriture de la
Constitution entre les deux branches de l'exécutif.
À cause du fait majoritaire, la mise en jeu de la responsabilité
gouvernementale par le Parlement s'effaça au profit de la "démission -
révocation" voulue par le Président. C’est cette responsabilité du
Gouvernement devant le Chef de l’État qui constitue l’une des
caractéristiques du fonctionnement de la Cinquième.

La responsabilité politique du Gouvernement peut être abordée de
différentes manières. Comme nous l’avons expliqué, le Gouvernement est
effectivement responsable politiquement devant le Parlement, et, est
d’ailleurs prévu constitutionnellement. Le Parlement ayant une marge
de manoeuvre importante pour faire démissionner le Gouvernement, au
contraire du Sénat, qui n’a pas d’effets juridiques. Enfin, il existe
des formes modernes de responsabilité gouvernementale. Si la
Constitution ne prévoit pas ces formes de responsabilités ( à l’égard
du Président et du peuple ), force est de constater que le
fonctionnement des institutions a mis en lumière l’existence de
responsabilités de ce type.
Il ne faudrait cependant pas en conclure que les procédures de mise en
jeu de la responsabilité du Gouvernement ne sont qu’un trompe-l’oeil
et qu’elles n’exercent aucune influence sur le fonctionnement des
institutions.