Ambiente y Minería en América Latina
Dario Wainer
Quiero compartir con todos este artículo que publicó hoy Alejandro Rossi
(algunos de ustedes recordarán que lo invitamos a exponer hace tres años en el Workshop "Estrategias para el Riachuelo")
Más allá de eso, creo que es por un lado un texto imprescindible para salir del maniqueísmo, del simplismo y del blanconegrismo en
el problema de "Ambiente y Mineria".
Y por otro, una oportunidad para desarrollar estrategias de Gobierno Abierto y Open Data
en torno a los conflictos socioambientales que no dejarán de aumentar y multiplicarse en el futuro.
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Ambiente y minería en América Latina: ¿problema, dilema u oportunidad?
Ambiente y minería en América Latina: ¿problema, dilema u oportunidad? |
Por Alejandro Rossi(*) |
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No es un problema del Gobierno; es más bien un dilema de la Argentina y hasta cierto punto una oportunidad de desarrollo para América Latina toda, donde hay muchos intereses en juego, inclusive aquellos de naturaleza geopolítica a escala global.-
La minería es una de las actividades motores del desarrollo económico a nivel global. Los países desarrollados la cuentan entre los pilares de sus fórmulas de crecimiento. Los riesgos de la actividad siempre han estado allí. Al igual que existen en la industria petrolera con los recurrentes derrames, en la industria química con los accidentes tristemente conocidos pero también cotidianamente a través de los vertimientos y emisiones autorizados y no autorizados, o con el desarrollo moderno de la agricultura basado en la aplicación de potentes paquetes agroquímicos que terminan en los cuerpos de agua, sin entrar a considerar los enormes volúmenes de agua consumida por estas actividades que muchas veces supera holgadamente a la minería. Por esto es que se habla de la sociedad del riesgo.-
Hay, sin embargo, con la mega-minería, un problema de visibilidad. Cuando no hay actividad minera de gran escala a nivel nacional o provincial, y de pronto se toma la decisión de desarrollarla en una o más provincias, una región o incluso un país, se trata de una situación ostensible, que contrasta frente al pujante y regular avance de la agroindustria, las industrias químicas, alimenticias, curtiembres y hasta los polos petroleros. En ese contexto, la “novedad” de la mega-minería y con ella la del riesgo de los mega-eventos de contaminación, parece demandar un debate. Se trata de una preocupación fundada en antecedentes de accidentes silenciados dentro y fuera de la Argentina, mayormente en países en proceso de desarrollo pero también con tristes prontuarios en los Estados Unidos, Canadá, Australia, Suecia y Noruega entre otros.-
Esa preocupación reverbera con fuerza creciente, en la Argentina, a partir de una legislación promocional del sector minero que fue desarrollada a partir de 1994 en sintonía con un movimiento de escala regional pero que, como suele ocurrir con las políticas de Estado, su desarrollo importa un período notoriamente más extendido que el de los mandatos presidenciales. Es así que actualmente los niveles de explotación minera de la Argentina son todavía bajos y existe un amplio listado de proyectos en lista de espera. El debate es un signo de los tiempos democráticos, es necesario y saludable, siempre y cuando sea oportuno, pero también bien intencionado. Es tan nefasto rehuir el diálogo minimizando los riesgos como eternizarlo a la espera de un escenario ideal cuya razón de ser pudiera ser precisamente la negativa sistemática a la actividad.-
En el caso de la minería, las prospecciones y exploraciones, los estudios de impacto ambiental, los procesos de consulta y participación pública, muchas veces los acuerdos a nivel internacional --como ha ocurrido con Chile con el proyecto Pascua Lama-- pero también a nivel provincial o con autoridades intersectoriales como las ambientales, las mineras, las laborales, comportan plazos extendidos e inversiones de gran escala donde la previsibilidad se convierte en un factor crítico para la confianza de los inversionistas y la sostenibilidad de los proyectos.-
Por todo esto, cuando los debates se abren a nivel público, las inversiones suelen encontrarse bien avanzadas, a veces con décadas de desarrollo y se generan reacciones antitéticas a nivel de los distintos actores. Por un lado, los inversores razonablemente preocupados tratando de llegar al final de la fase de lanzamiento de negocios que pueden tener a partir de su aprobación unos 20 o 30 años de duración. Por el otro, la ciudadanía en general y los pobladores aledaños en particular, sorprendidos, molestos, en alerta y dispuestos a dar lucha para cuestionar decisiones en las que no han sido consultados oportunamente, más allá de la letra fría y los mecanismos de habilitación con una participación pública eufemística que muchas veces pueden hilvanarse a través de los expedientes administrativos.-
Es cierto que la llamada demonización de la minería causa preocupación en la medida que lleva a un camino de retraso al crecimiento en provincias históricamente postergadas, con restricción sostenida de recursos, estancamiento del desarrollo, y demora de una explotación (que tarde o temprano llegará) que solamente amplía la brecha entre los países desarrollados y los que aun lo están. Pero también debe criticarse el discurso meramente obstruccionista de aquellos grupos de interés a escala local pero fundamentalmente internacional que solamente presentan asistencia financiera y argumentos para apoyar la negación de la minería, más no su adaptación a los estándares de mejores tecnologías disponibles que permitirían asumir ciertos niveles de riesgos elevados en un contexto de máximas previsiones, estrategias de monitoreo y control y garantías financieras para la eventual reparación. Esta parte del debate se encuentra aun demorada, tanto del lado de las organizaciones no gubernamentales, como de los gobiernos, como de las empresas. Por esa razón, las discusiones resultan todavía esquivas, los resultados terminan por defraudar a todos los interlocutores y se percibe en toda la región una sensación de des-gobierno frente a los crecientes conflictos socio- ambientales. A falta de exigencias claras, las aprobaciones son difusas y los precios de mercado desaparecen, dando lugar a costos de oportunidad que conspiran contra la competencia sana que beneficia típicamente a los consumidores.-
En ese marco se plantean los clásicos dilemas minería versus salud, industria versus ambiente, empresa versus población, etc. La realidad parece ser distinta, pero las fuerzas distorsivas de los grupos de interés parecen muchas veces empañar de un lado y de otro el camino de las políticas de estado, siempre necesitadas de largos plazos y enormes dosis de coherencia, legalidad y transparencia para llegar a buen puerto.-
Ha llegado la hora de brindar un debate serio. El análisis de viabilidad de un proyecto no puede culminar en un delineamiento hipotético de los riesgos asumidos. Es preciso ir un poco más lejos. Corresponde potenciar las discusiones basadas en evidencias o probabilidades razonables sustentadas en el curso normal y natural de los eventos sociales y naturales, con suficiente nivel de transparencia y receptividad y, en ese marco, exigir la máxima diligencia a los grupos inversores para que la asunción de riesgos resulte razonable y razonada frente a la población y a la ciudadanía en su conjunto. Las herramientas de las que se disponen son, actualmente, asimétricas entre empresas y gobiernos, entre gobierno y ciudadanía. Es necesario nivelar también el acceso a la información pública ambiental, unificar los discursos y visualizar una imagen objetivo del proceso de consulta que debería ser la minería como vector de desarrollo económico en regiones bien definidas con riesgos adecuadamente medidos, controlados y garantizados con esquemas financieros de público conocimiento.-
Desde luego que ello implica una visión amplia de lo ambiental, que excede en mucho la perspectiva estricta de cada proyecto, para posar la mirada en los efectos sinérgicos o acumulativos que se desprenden de una pluralidad o ampliación de los proyectos dentro de una misma zona geográfica, los efectos sociales de cada emprendimiento con una proyección de largo plazo, el respeto a los pueblos indígenas y comunidades campesinas, la preservación del cada día más valioso patrimonio cultural en extinción, la protección y desarrollo de los ecosistemas en zonas de influencia directa e indirecta, incluyendo las modernas metodologías del pago por servicios ambientales que lejos de mercantilizar el ambiente apuntan a frenar su creciente descapitalización. También es necesario abordar con el mayor rigor científico los aspectos estrictamente ambientales comenzando por el agua con un enfoque sistémico como lo es la cuenca hidrográfica, tanto en aguas superficiales como subterráneas, tanto en las que discurren con velocidad como con aquellas que lo hacen muy lentamente como los glaciares.-
No basta con decir que no. Tampoco se puede descansar bajo un sí que no es representativo. Es preciso delinear el puerto de llegada. Saber a dónde queremos dirigirnos como país y como región. Latinoamérica toda espera luego de 20 años por una actualización de las regulaciones que sea acompañada por una implementación efectiva más que declamativa de las normas vigentes. Las empresas no pueden permanecer en silencio a la espera de los debates y nuevas exigencias. Más bien, deberían tomar la iniciativa tendiendo puentes de comunicación e información con la comunidad a todos los niveles y adelantarse a nivel regulatorio promoviendo elevar los estándares de operación a todo nivel, a imagen y semejanza de sus matrices donde existen historias de notoria evolución a partir de los errores cometidos. Tampoco las ONG pueden seguir predicando una oposición de negativa sistemática que aleja el debate de las soluciones prácticas y lo acerca a los dilemas políticos que alimentan necesidades coyunturales.-
Dentro de esa agenda de debate constructivo no pueden faltar: · Fortalecimiento de los procedimientos de Evaluación de Impacto Ambiental: Se dice con razón que la población debe tener amplia participación desde el inicio del proceso. Muchas veces esta participación ha sido deficiente en el origen, y puede sanearse brindando un serio proceso de evaluación de impacto ambiental suficientemente participativa en las etapas ulteriores. Para ello se requiere pasar de la formalidad de las regulaciones vigentes a la realidad de evaluaciones consistentes y eficaces para poder realizar con posterioridad a la aprobación los monitoreos de las distintas variables críticas como el estado de agua, el aire, el suelo y desde luego ciertos indicadores referidos a la salud de la población residente en áreas de influencia directa e indirecta de cada emprendimiento. En este sentido se habla de los estudios de impacto ambiental como herramienta de gobernanza ambiental.-
· Transparencia. La población tiene grandes y fundadas preocupaciones con respecto al acceso oportuno a información de alta calidad sobre lo que realmente está ocurriendo con sus recursos naturales y en última instancia con la salud de las personas. Esa información no solamente debe resultar de público acceso, sino que debe resultar de sencilla accesibilidad, en tiempo oportuno como para poder ejercitar, llegado el caso, todos y cada uno de los derechos a un ambiente sano conforme lo dispone la Constitución Nacional. Estos sistemas de información transparente no construyen ni restituyen per sé la confianza de una comunidad escéptica, pero probablemente se trate de un presupuesto fundacional para establecer una relación duradera con los distintos actores o stakeholders.-
· Capacitación de los cuerpos técnicos: A mayor cantidad de riesgos, se requiere mayor cantidad y capacitación de recursos humanos y tecnológicos para poder supervisarlos en tiempo real. Cuando el año pasado se planteó la posibilidad de evaluar la minería de uranio en el estado de Washington en Estados Unidos de América, lo primero que se planteó fue el fortalecimiento de los equipos estatales para estar en condiciones de evaluar esos riesgos. En la Argentina se creó en el 2006 la Unidad de Gestión Ambiental Minera (UGAM), luego absorbida por las autoridades mineras provinciales. Sin capacitación no hay posible control. De allí que deba invertirse en revertir la brecha de formación técnica que aleja a los cuadros técnicos gubernamentales de los expertos del sector privado, fortaleciendo equipos y generando un cierto espíritu de cuerpo signado por la excelencia técnica y la honestidad profesional.-
· Participación Pública: La participación sigue siendo un enorme desafío en los países en desarrollo. Resulta indispensable la voluntad de los Gobiernos y de las empresas, pero también se requiere de una buena educación y capacitación para la participación exitosa. Décadas de gobiernos de facto han dejado una fuerte limitación para el debate democrático en todos los niveles y se trata de recuperarlo de una manera progresiva, saludable y estimulada con logros concretos.-
· Esquemas de garantías eficaces: La rehabilitación de la confianza requiere de un esquema de garantías. El procedimiento de aprobación, técnicamente fortalecido, altamente participativo, es parte de ese esquema. Pero es necesario ir más allá, hasta el momento en que los riesgos pueden devenir en eventos concretos de contaminación. Para esas circunstancias, es preciso contar con estructuras estatales suficientemente financiadas para seguir en tiempo real el desarrollo de cada proyecto, por un lado, y por el otro contar con esquemas de garantías financieras que permitan llegado el caso lanzar con agilidad las medidas de contingencia y recomposición que pudieran resultar necesarios. Ambos esquemas de financiamiento deben ser percibidos y cuantificados con mucha claridad para aventar temores muy razonables cuando se trata de administrar riesgos que son reales, cualquiera que sea el estándar de calidad aplicado. La mega-minería es una actividad riesgosa y ello no es incompatible con que sea un vector de desarrollo de las economías.-
Aun así, la fórmula puede resultar demasiado académica. Solamente cuando hay buenas evaluaciones, alta calidad de la información, transparencia y participación, en ese momento nace la posibilidad de una negociación real y saludable. Para llevarla a buen término se precisa de la voluntad de llegar a un acuerdo así como de herramientas imaginativas para que todos actores se consideren satisfechos con acuerdos que resultarán inexorablemente dinámicos, conforme se presenten los desafíos y necesidades que plantean normalmente los proyectos de largo plazo. Trabajar sobre un relacionamiento científico entre salud y medio ambiente puede ser un camino, procurando centrar el debate allí donde los intereses alcanzan su punto máximo: la salud de las generaciones presentes y futuras. Pero este es sólo uno de los posibles rumbos a evaluar, como también lo es el referido a los planes de desarrollo social de las comunidades incididas directa o indirectamente por la minería.-
Para finalizar, no puede obviarse que la historia vuelve a presentar a los países en desarrollo una oportunidad de acercarse a las economías desarrolladas, como consecuencia de la crisis actual, el excelente valor internacional de los minerales, y el peso relativo de las industrias primarias. Si sabemos aprovechar con la agroindustria, la minería y la energía este momento, probablemente encontremos un sendero de aceleración por el que ya vienen transitando en la región países como Brasil, Chile y Perú.-
Aclarado esto, pretender establecer minería sí o minería no, parece demasiado irracional, demasiado conveniente a los fines de políticas cortoplacistas. La solución en la Argentina y en Latinoamérica no pasa por plantear la cerrazón a la inversión ni al desarrollo, sino en aprender de los problemas del pasado y convertirlos en las estrategias del futuro, con suficiente inclusión social y los más altos niveles de previsibilidad que beneficiarán a todos los interesados. De esta manera pueden superarse los dilemas, aprenderse de los problemas y aprovecharse, en fin, las enormes oportunidades que deparan las circunstancias internacionales para el desarrollo de toda la región.-
(*) Abogado, especialista ambiental, fue Asesor Técnico Principal de la O.N.U. en el Poyecto PNUMA-UNOPS para de Asistencia Técnica para la Revisión de Estudios Ambientales del sector minero y energético en el Perú (ATEREA). |
