A União Sul-Africana na história do Império Britânico

[Kalman Bucy]

Introdução: A União da África do Sul (Union of South Africa) era, junto com a Austrália, o Canadá, a Nova Zelândia, a Terra Nova (Newfoundland), e o antigo Estado Livre da Irlanda, um dos seis Dominions originais do Império Britânico, i.e. os territórios inicialmente semiautônomos do império com governo próprio que depois evoluíram a partir da década de 1930 para monarquias independentes que compartilhavam, porém, o mesmo monarca com o Reino Unido. A União da África do Sul foi formada em 1910 e durou até 1961, quando foi oficialmente substituída pela República da África do Sul (Republic of South Africa).

A União dividia-se em quatro províncias correspondentes às ex-colônias britânicas que se reuniram para formá-la : Cabo da Boa Esperança (Cape of Good Hope), Estado Livre de Orange (Orange Free State), Natal, e Transvaal. A colònia do Cabo fora orginalmente uma colônia holandesa de 1652 a 1806, quando foi então ocupada pelos britânicos no curso das Guerras Napoleônicas na Europa. O Estado Livre de Orange e o Transvaal, por sua vez, eram originalmente repúblicas independentes fundadas pelos bôeres, i.e. fazendeiros de língua holandesa que deixaram o Cabo a partir da década de 1830 para fugir à dominação britânica e se estabeleceram no interior da África do Sul desalojando os povos nativos africanos. Com a descoberta de ouro e diamantes no território das repúblicas bôeres, o Império Britânico procurou anexá-las, o que foi finalmente conseguido após a chamada Guerra dos Bôeres de 1899 a 1902.

Em termos gerais, a constituição da União da África do Sul caracterizava-se por um sistema de governo parlamentarista sob a Coroa, semelhante nesse aspecto à constituição do Reino Unido. Uma particularidade importante, entretanto, era a restrição do direito de representação parlamentar e a quase restrição do direito de voto à minoria branca de origem europeia (cerca de 20 % da população em 1910), em detrimento de outros grupos populacionais que viviam no país (negros africanos, mestiços, e indianos/asiáticos).

Pela constituição, a União tinha duas línguas oficiais: o inglês e o holandês, sendo que, a partir de 1925, as referências ao holandês na constituição e na lei em geral passaram a ser interpretadas oficialmente como incluindo também o africâner (Afrikaans), i.e. o antigo dialeto holandês do Cabo que, entre o fim do século XIX e o início do século XX, foi padronizado como uma língua escrita separada do holandês europeu.

Fontes da Constituição da União Sul-Africana: O Union of South Africa Act 1909, citado apenas como o South Africa Act1909 e em vigor a partir de 1910, é um ato do parlamento britânico que definia a estrutura do governo e o arcabouço da constituição da União da África do Sul ; o Statute of Westminster 1931 é um outro ato do parlamento britânico que eliminou os poderes residuais do parlamento do Reino Unido de legislar para a África do Sul e tranformou a União em uma monarquia independente com um parlamento soberano que tinha poder de legislar irrestritamente em quaisquer matérias domésticas ou internacionais. Como em outros antigos Dominions britânicos e, como no próprio Reino Unido, vários aspectos da operação da constituição sul-africana, incluindo o ritual de formação e mudança do governo, seguiam convenções não escritas.

Chefe de Estado e Governo: De acordo com o preâmbulo e o Artigo 3 do South Africa Act 1909, e segundo também o preâmbulo do Statute of Westminster 1931, o monarca do Reino Unido era também o monarca da África do Sul e, portanto, implicitamente, seu chefe de Estado. Durante a existência da União, a África do Sul teve, assim, quatro monarcas: George V, Edward VIII (que abdicou ao trono em 1936), George VI, e Elizabeth II.

De acordo com o South Africa Act 1909, o Rei era representado na África do Sul por um Governador-Geral nomeado pelo monarca, originalmente por indicação do governo britânico e, posteriormente, do governo sul-africano. O poder executivo e o comando das Forças Armadas eram investidos na Rei e formalmente exercidos na África do Sul pelo Governador-Geral; na prática, entretanto, a direção do governo e a responsabilidade política pelos seus atos cabiam a um gabinete de ministros liderado pelo primeiro-ministro.
O Governador-Geral exercia formalmente poderes executivos em nome da Rei através de ordens do Conselho Executivo (Executive Council) da União do qual os ministros (não excedendo dez em número) eram sempre membros. As ordens em conselho (orders-in-council) eram contra-assinadas por um ou mais ministros responsáveis do gabinete que funcionava assim como um comitê do Conselho Executivo com poder de orientar o Governador-Geral no exercício do poder executivo. Pela constituição, nenhum indivíduo podia exercer o cargo de ministro caso não fosse um membro do parlamento da União ou não fosse eleito para o parlamento dentro de um prazo de três meses após sua nomeação para um ministério.

Parlamento: O parlamento da União era bicameral, sendo formado pela Câmara de Assembleia (House of Assembly), eleita diretamente por voto popular no sistema distrital simples para um mandato máximo de 5 anos , e pelo Senado, formado por um misto de senadores eleitos indiretamente e senadores nomeados, ambos com mandato máximo de 10 anos. Apenas cidadãos brancos de origem europeia tinham direito a ocupar uma cadeira na Câmara de Assembleia ou no Senado.

Em cada uma das quatro províncias, oito senadores eram eleitos indiretamente por um colégio eleitoral formado pelos membros do conselho provincial local e pelos membros que representavam a província na Câmara de Assembleia. Adicionalmente, havia ainda oito senadores nomeados pelo Governador-Geral com a aprovação do Conselho Executivo, sendo que quatro desses senadores nomeados deviam ser escolhidos segundo a constituição pela sua "familiaridade com as necessidades e desejos razoáveis das raças de cor da África do Sul" (i.e. os grupos populacionais "não brancos").

A Câmara de Assembleia, por sua vez, tinha originalmente 121 membros divididos entre as quatro províncias em proporção à sua respectiva população de "homens brancos adultos", com uma cláusla que permitia um incremento, a cada cinco anos, do número de membros por província em proporção ao aumento da citada população masculina adulta até que o número total de membros atingisse 150; a partir daí, o número total de membros não poderia mais aumentar (exceto por autorização do parlamento da União), mas os assentos na Câmara continuariam a ser distribuídos de forma a respeitar a proporcionalidade entre o número de membros por província e o número respectivo de homens brancos adultos residentes.

Sufrágio nas Eleições para a Câmara: Quando a União da África do Sul foi criada, a exemplo do que aconteceu no Canadá, as qualificações para que uma pessoa pudesse votar em eleições para as antigas assembleias legislativas coloniais foram mantidas, até que o parlamento da União baixasse legislação em contrário. como as qualificações em cada uma das ex-colônias transformadas em províncias para poder votar em eleições para a Câmara de Assembleia. Na prática, isso significou que, no Estado Livre de Orange e no Transvaal, apenas homens brancos adultos podiam originalmente ser eleitores. Na província de Natal e na província do Cabo, adotava-se, porém, um sistema de sufrágio que não discriminava os eleitores por raça, mas era sujeito a qualificações de instrução e propriedade. Assim, especialmente, na província do Cabo, havia um número pequeno, mas importante de homens não brancos adultos (aproximadamente 15 % do eleitorado) que podiam votar em eleições para a Câmara de Assembleia, embora não pudessem ser eleitos já que, como mencionado antes, pelo South Africa Act, apenas homens brancos podiam ser membros do parlamento.

Em 1931, o parlamento da União emendou a legislação eleitoral, estendendo o direito de voto em eleições para a Câmara a todas as pessoas brancas adultas (homens ou mulheres) sem qualificações de renda, instrução ou propriedade, mas manteve o sufrágio masculino qualificado para não brancos na província do Cabo e a exclusão de não brancos do registro eleitoral nas demais províncias. Nas décadas subsequentes, primeiro os eleitores negros e depois os eleitores mestiços no Cabo foram colocados em registros eleitorais separados dos brancos, passando a eleger um número pequeno e limitado de membros em distritos também separados (como os distritos Maoris que ainda existem na Nova Zelândia); na constituição republicana de 1961, todos os direitos de votos de não brancos em eleições para o parlamento nacional foram finalmente abolidos.

Processo Legislativo: A Câmara de Assembleia e o Senado em princípio tinham iguais poderes de propor e emendar projetos de lei, exceto projetos de lei em matéria financeira que eram de iniciativa exclusiva da Câmara de Assembleia e não podiam ser emendados pelo Senado. Caso o Senado vetasse um projeto de lei da Câmara ou propusesse emendas com as quais a Câmara não concordasse e, na sessão legislativa seguinte, a Câmara aprovasse novamente o projeto original,e as duas casas ainda não concordassem com um texto comum final, o Governador-Geral podia convocar uma sessão conjunta das duas casas para deliberar em caráter definitivo sobre o projeto por maioria absoluta do número total de membros da Câmara e do Senado presentes na sessão conjunta; como a Cãmara tinha mais de três vezes mais membros que o Senado, esse modelo favorecia naturalmente a Câmara em caso de conflito legislativo entre as duas casas.

Após aprovação pelo parlamento da União, projetos de lei eram submetidos à sanção real que era dada pelo Governador-Geral em nome do Rei. O Governador-Geral podia pela constituição sancionar a lei, ou negar a sanção real, ou reservar o projeto de lei para apreciação pessoal do Rei, que devia ser então expressa no prazo máximo de um ano para que o projeto de lei não fosse extinto. Teoricamente também, mesmo depois de receber a sanção do Governador-Geral, uma lei aprovada pelo parlamento sul-africano podia ainda ser suspensa pelo Rei dentro de um prazo também de um ano, mas esse poder nunca foi exercido na prática na história curta da União. Da mesma forma, não houve nenhum caso registrado de veto , de um Governador-Geral ou de um Rei (ou Rainha) pessoalmente a projetos de lei aprovados pelo parlamento sul-africano.

Dissolução da Câmara ou do Senado e Eleições Extraordinárias: Tanto a Câmara de Assembleia quanto o Senado podiam ser dissolvidos antes do término do seu mandato máximo pelo Governador-Geral agindo normalmente a pedido do primeiro-ministro; nesse caso, convocavam-se eleições gerais antecipadas para todas as cadeiras da Câmara de Assembleia e apenas para os senadores eleitos no caso do Senado.

Nomeação e Exoneração do Ministério: Em tese, a nomeação e a exoneração dos ministros eram atos discricionários do Governador-Geral em nome do Rei; na prática, por convenção, o primeiro-ministro nomeado era normalmente sempre o líder do partido político ou coalizão de partidos com a maioria das cadeiras na Câmara de Assembleia; os demais ministros eram então escolhidos pelo primeiro-ministro entre membros da Câmara de Assembleia ou do Senado e nomeados pelo Governador-Geral por indicação do primeiro-ministro. Ao contrário de outros países, não havia um voto formal de investidura do primeiro-ministro previsto na constituição, mas a Câmara devia normalmente votar uma moção de confiança no governo após a apresentação do seu programa legislativo no primeiro Discurso do Trono que se seguia à formação de um novo ministério.

Moção de Desconfiança Em caso de moção de desconfiança da Câmara de Assembleia no governo, o primeiro-ministro devia por convenção submeter sua renúncia ou aconselhar o Governador-Geral a dissolver a Câmara e convocar uma nova eleição; o primeiro-ministro, por convenção, devia também submeter sua renúncia em caso de perda da maioria parlamentar após uma eleição geral. A renúncia do primeiro-ministro provocava a exoneração coletiva do governo, mas o governo permanecia em função até que um novo primeiro-ministro fosse nomeado; a exoneração discricionária do primeiro-ministro pelo Governador-Geral, embora possível na constituição, nunca aconteceu na história da União Sul-Africana.

Constituição das Províncias: Ao contrário da Austrália e do Canadá que tinham constituições federativas, a União da África do Sul, a exemplo do antigo Império do Brasil, era um Estado unitário, porém descentralizado, onde as províncias possuíam conselhos legislativos e comitês executivos próprios com determinadas prerrogativas, mas eram subordinadas ao governo da União.

Cada província possuía um administrador nomeado pelo Governador-Geral com aprovação do Conselho Executivo nacional , i.e. efetivamente nomeado pelo governo da União, e um conselho provincial eleito localmente por voto popular para um mandato fixo de três anos. Em geral, as qualificações para votar em eleições para o conselho provincial eram as mesmas para votar na província respectiva em eleições para a Câmara de Assembleia. Uma diferença importante, entretanto, era que, na província do Cabo especificamente, os homens não brancos adultos que tinham direito de voto nas eleições parlamentares nacionais, além de serem eleitores também nas eleições provinciais, podiam adicionalmente ser eleitos membros do conselho provincial.

O poder executivo nas províncias era exercido por um comitê executivo formado pelo administrador que o presidia e mais quatro integrantes eleitos pelo conselho provincial entre os seus membros. O conselho provincial, por sua vez, tinha o poder de aprovar ordenanças (ordinances) com força de lei em certas matérias enumeradas explicitamente no South Africa Act 1909, incluindo, de forma não exaustiva: educação (exceto ensino superior), hospitais e entidades filantrópicas, obras públicas, governos municipais, e agricultura.

O parlamento da União, entretanto, sendo soberano, podia, ao contrário novamente dos parlamentos australiano e canadense, legislar nas matérias de competência das províncias e, assim, emendar ou revogar ordenanças dos conselhos provinciais. As províncias, pela constituição, podiam ainda cobrar impostos diretos para geração e de receita para uso do governo provincial e podiam emitir dívida pública sujeito, entretanto, a autorização para esse fim do Governador-Geral com anuência do Conselho Executivo nacional e a limites e regras baixadas pelo parlamento da União.

Discurso do Trono: O Governador-Geral abria anualmente a sessão legislativa do parlamento da União em sessão conjunta das duas casas onde ele proferia, no plenário do Senado, um Discurso do Trono anunciando o programa do governo para aquele ano.

A partir dos anos 1940, o Governador-Geral da África do Sul foi sempre um cidadão sul-africano nomeado pelo Rei a conselho do governo da União; anteriormente, o Governador-Geral costumava ser um membro da nobreza hereditária britânica , podendo inclusive ser um membro da própria família real, como foi o caso por exemplo do príncipe Arthur of Connaught, neto em linha masculina da rainha Victoria.

Emendas à Constituição: o parlamento da União podia em princípio emendar sozinho por lei ordinária qualquer artigo do South Africa Act 1909. Entretanto, qualquer projeto de lei que, com base em um critério de raça, restringisse o direito de voto que existia na província do Cabo no momento da formação da União ou afetasse a possibilidade de qualquer indivíduo vir a obter no futuro as qualificações necessárias para se tornar um eleitor sob a lei eleitoral vigente no Cabo em 1910, requeria a aprovação em sessão conjunta da Câmara e do Senado por maioria qualificada de dois terços do número total agregado de membros das duas casas.

O mesmo critério de maioria qualificada era exigido para qualquer projeto de lei que afetasse o uso oficial do inglês e do holandês, com "holandês" nesse contexto, como mencionado anteriormente, interpretado a partir de 1925 como incluindo também o africâner que, na prática, passou a substituir o holandês europeu em documentos oficiais como projetos de lei, anais do parlamento e decisões judiciais.

Dentro do princípio de double entrenchment, o artigo que impunha a restrição de maioria qualificada para emendar as matérias supracitadas no South Africa Act era, ele próprio, passível de emenda apenas pelo mesmo procedimento qualificado.

Outra restrição adicional prevista na constituição era que projetos de lei emendando artigos do South Africa Act 1909 relativos à Câmara de Assembleia ou aos poderes ou existência dos conselhos provinciais tinham que ser obrigariamente reservados pelo Governador-Geral para apreciação pessoal do Rei antes de receber a sanção real, o que, na prática, como vimos antes, era uma restrição normalmente inócua. O princípio da representação proporcional das províncias na Câmara de Assembleia não era em si sujeito ao requerimento de maioria qualificada para emenda, mas a constituição dizia que a fórmula de representação proporcional prevista no South Africa Act não podia ser emendada nos dez primeiros anos da União , ou até que o número de membros da Câmara chegasse ao limite de 150, o que acontecesse primeiro.

Disputas Constitucionais Relevantes: A cláusula de maioria qualificada para restrição do direito de voto de não brancos no Cabo levou, em particular, a que não fosse aplicável a esta província o Native Lands Act 1913, uma lei ordinária do parlamento da União que proibia negros africanos de adquirir terras fora de reservas designadas pelo governo da África do Sul para os povos nativos e correspondentes a apenas 13 % do território nacional. Como a proibição afetava , com base em raça, a possibilidade de um indivíduo vir a adquirir as qualificações de propriedade para ser um eleitor segundo a lei eleitoral vigente no Cabo em 1910, sua aplicação na província do Cabo foi considerada inconstitucional.

Na década de 1950, outra questão legal surgiu quando o parlamento da União, sem atentar para o requerimento de maioria qualificada, aprovou um projeto de lei removendo os mestiços do Cabo qualificados como eleitores sob a lei de 1910 para um registro eleitoral separado. A lei foi considerada inconstitucional e suspensa pela Suprema Corte da África do Sul. Posteriormente, entretanto, o governo sul-africano conseguiu aprovar no parlamento da União um projeto de lei ordinária que ampliava o número de senadores e, uma vez constituído o Senado ampliado, o governi sul-africano conseguiu aprovar em sessão conjunta do parlamento, dessa vez pela maioria qualificada requerida de dois terços, o South Africa Act Amendment Act 1956 que não só movia os eleitores mestiços do Cabo para o registro eleitoral separado, como revogava a própria cláusula do South Africa Act que exigia maioria qualificada para restrições futuras ao sufrágio não branco no Cabo.

Comentários e Conclusões: A constituição de 1910 refletia um compromisso e, ao mesmo tempo, as divergências entre os dois grupos principais de origem europeia residentes na África do Sul: os brancos de origem britânica e língua inglesa que passaram a se instalar no país a partir da ocupação do Cabo pelo Reino Unido no século XIX, e os brancos de língua africâner que descendiam dos primeiros colonizadores holandeses e franceses que chegaram à África do Sul a partir de meados do século XVII.

Os brancos de língua inglesa eram tradicionalmente associados na África do Sul à corrente conhecida como dos "liberais do Cabo" (Cape Liberals) que, embora em nenhum momento favoráveis à igualdade entre europeus e nativos, defendiam, entretanto, a extensão em bases não raciais de direitos políticos e civis aos não brancos assimulados à sociedade e à cultura europeias, especialmente os chamados mestiços do Cabo de descendência mista europeia, asiático (malaio-indonésia) e Khoisan. Os brancos de língua africâner, por sua vez, especialmente nas antigas repúblicas bôeres do Estado Livre de Orange e do Transvaal, anexadas à força pelo Império Britânico na guerra de 1899-1902, defendiam a tese do "desenvolvimento separado das raças" que propunha instituições (escolas, hospitais, igrejas) e áreas residenciais separadas e segregadas para brancos e os vários grupos não brancos e , na sua versão mais extrema, antevia um Estado branco dominante onde somente os europeus teriam direitos políticos.

Em última análise, o modelo constitucional aprovado em 1910, baseado em um governo unitário guiado na maior parte dos casos por decisões de maiorias simples, permitiu aos africâneres, que eram cerca de 60 % da população branca sul-africana, imporem sua visão, o que, em última análise, levou à emergência, a partir da década de 1950, do regime de Apartheid ("separação" em africâner) e à ruptura dos vínculos constitucionais com a Coroa britânica com a proclamação da república em 1961. Mesmo antes da emergência, entretanto, do Apartheid como ele viria a ser conhecido a partir dos anos 1950, o regime monárquico britânico sob a constituição sul-africana de 1910 já era uma democracia parlamentar no estilo inglês basicamente apenas para os brancos europeus, enquanto os não brancos, especialmente os negros africanos que eram a maioria esmagadora da população, eram privados de cidadania.