Francesco Tundo (Università di Bologna) - Il testo unico sull’Irpef non ridurrà il disordine © R

[Sergio Brasini]

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Il testo unico sull’Irpef non ridurrà il disordine

Quella annunciata dal governo sembra essere una buona notizia. Ma il rischio è che il codice divenga il luogo di archiviazione della complessità e della stratificazione, piuttosto che lo strumento della sua riduzione

La notizia è di questi giorni, ed è stata annunciata con l’enfasi delle grandi occasioni. L’Irpef avrà un nuovo testo unico, il settimo della “riforma Meloni”, destinato a confluire entro la fine della legislatura in un unico “codice tributario”. Sembra una buona notizia. Il testo unico attuale risale al 1986 ed è stato mille volte rimaneggiato. 

Da sempre gli studiosi, da Vanoni a Victor Uckmar, che promosse l’imponente progetto “fisco ordinato”, richiedono uno sforzo in direzione della codificazione, per il recupero della certezza del diritto applicabile. Sinora sono rimasti solo auspici. L’ordinamento fiscale è frammentato, esito di una stratificazione normativa che va avanti da decenni e di interventi spesso privi di un disegno sistematico. Una dinamica che ha progressivamente inciso sulla prevedibilità delle regole, compromettendo una delle funzioni centrali dell’ordinamento: la capacità di offrire un quadro normativo stabile, comprensibile e razionalmente organizzato. 

Dunque, la codificazione è un’esigenza concreta. Tuttavia non può essere ridotta ad un’operazione compilativa, all’accorpamento di testi normativi preesistenti. Presuppone un’attività di riordino concettuale, capace di ricondurre la disciplina a un insieme coerente di princìpi, categorie e regole. Non deve essere un momento burocratico di riorganizzazione delle leggi, ma di razionalizzazione complessiva dell’ordinamento. Diversamente, rischia di cristallizzare incoerenze e frammentazioni già presenti, trasformandosi in un’operazione di riordino apparente, inadeguato a incidere sulle cause strutturali del disordine normativo. 

Le iniziative volte alla codificazione cui si assiste nel corso dell’attuale legislatura sembrano muoversi proprio entro quest’ultima logica. Appaiono prevalentemente orientate verso una semplice ricomposizione, in prevalenza una ri-numerazione di disposizioni già esistenti, senza la necessaria rielaborazione sistematica che dovrebbe costituire la premessa di ogni autentico processo riformatore e di codificazione. In questo modo l’iniziativa finisce per migliorare la sola percezione dell’ordine, senza incidere sulle cause strutturali della complessità normativa. Ma non si tratta solo di questo. 

Regimi eccezionali 

Le criticità di tale approccio risultano ancora più evidenti ove si consideri la scelta di ricondurre entro il perimetro del Testo unico dell’Irpef (è questa la notizia più recente), regimi come la cedolare secca per gli affitti, la flat tax per le partite Iva e altri. Si tratta di regimi che, per genesi e funzione costituiscono eccezioni (ahimè, proliferate in numero abnorme) all’imposta personale progressiva sul reddito. E così, la loro inclusione nel nuovo Testo unico non costituisce una semplice operazione di coordinamento redazionale, ma un intervento suscettibile di incidere sulla fisionomia concettuale del sistema. 

Regimi eccezionali (inizialmente transitori ma poi, purtroppo, stabilizzati) vengono insomma “iniettati” nel cuore della disciplina generale, producendo un effetto di normalizzazione dell’eccezione. Nascevano come deroga e invece di essere gradualmente riassorbiti come le drammatiche disuguaglianze che alimentano, tendono a diventare una componente fisiologica, con un “effetto collaterale” di attenuazione della tensione critica che dovrebbe costantemente accompagnare ogni disciplina differenziata rispetto al modello impositivo di riferimento. Inoltre, cedolare secca, regimi di flat tax e simili incarnano logiche impositive strutturalmente differenti rispetto all’Irpef progressiva, fondata su criteri di personalità, progressività e capacità contributiva. 

La loro stabile collocazione nel nuovo Testo unico finisce per consacrare la convivenza tra paradigmi eterogenei, trasformando il codice da strumento di unificazione concettuale a contenitore di modelli impositivi concorrenti e incoerenti. Ne discendono conseguenze rilevanti anche sul piano dei princìpi. La coesistenza, entro il medesimo testo normativo, di un’imposta personale progressiva e di una pluralità di regimi flat, proporzionali e sostitutivi, indebolisce ulteriormente la progressività quale criterio ordinante, quando la direzione dovrebbe essere esattamente opposta. 

L’ultima conseguenza riguarda, infine, la funzione stessa della codificazione. Se non si fonda su una razionalizzazione delle categorie, la codificazione finisce per svolgere una funzione puramente simbolica. L’ordine testuale cannibalizza l’ordine sistematico; la coerenza redazionale prende il posto della coerenza concettuale. In tale prospettiva, il rischio è che il codice divenga il luogo di archiviazione della complessità, piuttosto che lo strumento della sua riduzione.