Disseminação da Metodologia do PAIR - Aula 2 - Articulação Político-Institucional

[CARLA CARVALHO]

Segue, aula disponibilizada na plataforma digital do curso a distância
da disseminação da metodologia do PAIR.

Professora: Eliane Monteiro Bispo Campelo


Disseminação da Metodologia do PAIR
Aula 2 - Articulação Político-Institucional
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Articulação Político-Institucional


APRESENTAÇÃO

Em 2002, o Programa de Ações Integradas e Referenciais de
Enfrentamento da Violência Sexual Infanto-juvenil no Território
Brasileiro (PAIR) foi concebido como uma experiência-piloto de
operacionalização das diretrizes e metas estabelecidas no Plano
Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto-juvenil, aprovado
em 2000.



A construção do Plano Nacional foi marcada por um intenso processo de
mobilização social. Dentre as diretrizes estabelecidas destacam-se:

a) a integração das políticas públicas, a partir das ações
desenvolvidas pela sociedade civil e poder público, de forma
descentralizada; e

b) a construção de planos locais de enfrentamento à violência sexual
contra crianças e adolescentes nos estados e municípios, tendo como
base os seis eixos programáticos estabelecidos no Plano Nacional:
Análise da Situação, Mobilização e Articulação, Defesa e
Responsabilização, Atendimento, Prevenção e Protagonismo Juvenil.



O Plano Nacional reafirma os princípios da proteção integral e propõe
o desenvolvimento de ações articuladas e de intervenções qualificadas
dos pontos de vista técnico e político nas questões relacionadas às
violências sexuais praticadas contra crianças e adolescentes.



Para o Comitê Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual contra
Crianças e Adolescentes, esse documento acabou tornando-se referência
para a sociedade civil organizada e para as três instâncias do poder
federativo brasileiro. Nele estão contidas as diretrizes que oferecem
uma síntese metodológica para a (re)estruturação de políticas,
programas e serviços de enfrentamento à violência sexual, consolidando
a articulação como eixo estratégico e os direitos humanos sexuais da
criança e do adolescente como questão estruturante.



Por ocasião da aprovação do referido Plano, os participantes firmaram
a Carta de Natal, ressaltando-se dentre os compromissos pactuados, no
campo da mobilização e da articulação, os seguintes itens:



• que sejam respeitadas as identidades, competências e
responsabilidades próprias de cada órgão, entidade ou instância de
decisão, sendo a ARTICULAÇÃO uma estratégia permanente entre todos os
operadores de ações pertinentes ao Plano Nacional;

.

• que os Conselhos dos Direitos sejam respeitados como legítima
instância formal e legal de deliberação das diretrizes de políticas
para crianças e adolescentes e os Fóruns como instrumentos
mobilizadores da sociedade e de fortalecimento de suas instituições.



Seguindo a lógica estabelecida pelo Plano Nacional, a proposta
metodológica do PAIR foi construída elegendo como princípios
sustentadores:



a) a integração das políticas públicas nos níveis federal, estadual e
municipal e esses entre si;

b) o desenvolvimento de ações compartilhadas entre os diversos órgãos
do poder público e as organizações da sociedade civil; e

c) o fortalecimento das ações locais, tendo por referência a
construção de Planos Operativos em cada município, organizados a
partir dos seis eixos do Plano Nacional.



A pergunta que orientou a proposta metodológica do PAIR – como
construir nos municípios ações referenciais/metodológicas de
enfrentamento às situações de violência sexual contra crianças e
adolescentes para tornar operativo o Plano Nacional? – encontra
respaldo no artigo 86 do Estatuto da Criança e do Adolescente (ECA):



A política de atendimento dos direitos da criança e do adolescente far-
se-á através de um conjunto articulado de ações governamentais e não-
governamentais da União, dos Estados, do Distrito Federal e dos
Municípios.



Para operacionalização desse dispositivo, no tocante ao enfrentamento
da violência sexual contra crianças e adolescentes, a metodologia do
PAIR propõe uma necessária compatibilização entre os eixos do Sistema
de Garantia de Direitos (SGD) e os seis eixos norteadores do Plano
Nacional de Enfrentamento à Violência Sexual Infanto-juvenil, conforme
diagrama abaixo:







Para dar concretude às diretrizes do ECA, as políticas públicas devem
ser organizadas segundo os princípios da municipalização/
descentralização, da articulação de ações governamentais e não-
governamentais e da participação da população, por meio de diversos
conselhos, especialmente o Conselho dos Direitos da Criança e do
Adolescente e o Conselho Tutelar.



Por outro lado, o desafio de construir uma política de atenção às
crianças e aos adolescentes pressupõe a convergência de princípios e
esforços no sentido de assegurar o acesso (a) às políticas sociais
básicas (universalização do atendimento), como saúde e educação; (b) à
política de assistência social, em caso de risco e vulnerabilidade
social; e (c) às políticas de garantia de direitos, para as situações
de ameaça ou a sua violação.

Esse conjunto de princípios e diretrizes gera impacto direto nas
diferentes e complexas realidades dos municípios brasileiros.



O tamanho da população de um município vai além de uma questão
numérica e deve ser considerado ao se pensar em estratégia de
formulação, implementação e descentralização de políticas públicas.
Ser um “grande” ou um “pequeno” município (no que diz respeito ao
porte populacional) revela ainda diferenças na capacidade de produzir
e consumir bens e serviços; na gestão e na estruturação dos serviços e
das políticas para os seus habitantes. Essas diferentes realidades
demandam formulação e aprimoramento de políticas diferenciadas, pois,
nos impõem a necessidade de compreender a dinâmica que os fenômenos
adquirem na escala local[1]



Nessa perspectiva, considerando que o Brasil possui 5.565 municípios,
dos quais 70% com população de no máximo 20.000 habitantes, a proposta
metodológica do PAIR prevê estratégias diferenciadas nos processos de
articulação e mobilização, reconhecendo os contextos e as
peculiaridades de cada município, resguardando sua autonomia e
criatividade dos entes políticos e demais parceiros envolvidos nas
ações a serem desenvolvidas pelo programa. Compreender essa
diversidade e reconhecer essa diferença é fundamental no processo de
implementação da metodologia do PAIR.



OBJETIVOS DA ETAPA - ARTICULAÇÃO POLÍTICO INSTITUCIONAL



A Articulação Político-institucional constitui um dos primeiros e mais
importantes componentes da metodologia do PAIR. Uma condição
imprescindível ao processo de implantação do PAIR em cada município
consiste em estabelecer uma sólida articulação com gestores públicos,
buscando a sua plena adesão.



Esta etapa é estruturante para a efetiva operacionalização do PAIR em
cada município. O desenvolvimento de ações nesta etapa se propõe
alcançar o objetivo geral e os objetivos do eixo Mobilização e
Articulação do Plano Nacional de Enfrentamento da Violência Sexual
Infanto-juvenil, conforme demonstrado no quadro a seguir:



Objetivo Geral do Plano Nacional:

Estabelecer um conjunto de ações articuladas que permita a intervenção
técnico-política e financeira para o enfrentamento da violência sexual
contra crianças e adolescentes

Objetivo Geral – Eixo do Plano e Etapa do PAIR

Plano Nacional – Eixo: Mobilização e Articulação
PAIR – Etapa: Articulação Político-institucional

Fortalecer as articulações nacionais, regionais e locais de combate e
pela eliminação da violência sexual; comprometer a sociedade civil no
enfrentamento dessa problemática; divulgar o posicionamento do Brasil
em relação ao sexo turismo e ao tráfico para fins sexuais e avaliar os
impactos e resultados das ações de mobilização
Apresentar aos gestores a proposta de trabalho do PAIR e promover a
mobilização das forças locais para a necessária sensibilização e
mobilização em torno da problemática da violência sexual contra
crianças e adolescentes

Objetivos Específicos

Promover ações de sensibilização junto aos gestores públicos, para o
efetivo envolvimento de suas respectivas áreas de responsabilidade no
enfrentamento ao tráfico e exploração sexual de crianças e
adolescentes

Articular organismos nacionais e internacionais que tenham atuação na
área de proteção à infância e adolescência, visando seu engajamento em
ações de mobilização da sociedade para o enfrentamento das situações
de exploração sexual de crianças e adolescentes e tráfico para esse
fim.
Fortalecer as articulações nacionais, regionais e locais de combate à
violência sexual infanto-juvenil, em especial os conselhos, fóruns,
comissões e comitês, enquanto instâncias privilegiadas na formulação
de políticas, programas e ações dirigidas ao atendimento e defesa de
direitos de crianças e adolescentes

Subsidiar tecnicamente os organismos locais na adequação de linguagem
e mensagem quando do desenvolvimento de campanhas de conscientização,
com a participação de formadores de opinião, para mobilização do
público contra a exploração sexual de crianças e adolescentes
Desenvolver campanhas de mobilização dos diversos segmentos,
notadamente a mídia, setores produtivos e, em especial, aqueles que,
comprovadamente, constituem fatores de risco à população infanto-
juvenil, dado o envolvimento em situações ou esquemas de aliciamento e
exploração sexual comercial




Relevante destacar que os indicadores propostos pelo Plano Nacional em
relação ao eixo Mobilização e Articulação possibilitam analisar o
nível de comprometimento do poder público e da sociedade civil no
enfrentamento da situação de violência sexual infanto-juvenil no
Brasil, tendo sido definidos os seguintes objetivos:



Objetivo 1 – Comprometer a sociedade civil no enfrentamento à
violência sexual.

• Proporção de órgãos governamentais e ONGs que participam de projetos
de enfrentamento à violência sexual.

Objetivo 2 – Fortalecer articulações nacionais, regionais e locais no
combate e eliminação da violência sexual.

• Proporção de entidades com bancos de dados informatizados associadas
às outras entidades locais e estaduais.



O processo de mobilização social tem, portanto, como propósito
promover e estimular a articulação entre diferentes instâncias e
atores, e aponta para a construção e/ou fortalecimento de Redes de
Proteção que assegurem o fim da violência contra crianças e
adolescentes.



O PASSO-A-PASSO DO COMPONENTE DE ARTICULAÇÃO POLÍTICO-INSTITUCIONAL



A primeira estratégia da metodologia do PAIR consiste na articulação
política e institucional junto aos gestores e sociedade civil nos
estados e municípios onde o programa será implantado. Essa ação é
viabilizada por meio da realização de visitas e reuniões de
articulação visando promover a mobilização das forças locais para o
enfrentamento da violência sexual cometida contra crianças e
adolescentes.



A articulação política e institucional deve se dar inicialmente no
âmbito estadual, comprometendo gestores e técnicos, para que as ações
de enfrentamento nessa área estejam interligadas e integradas,
considerando os diferentes níveis de gestão. Ao estado cabe
disponibilizar apoio político e técnico, como também suporte logístico
para o desenvolvimento das ações. Ao município compete assumir a
gestão do PAIR.



A articulação entre o estado e o município, como instâncias
competenciais na coordenação e execução das políticas públicas,
funciona como uma resposta concreta aos avanços das redes
“organizadas” que atuam nessa área, sobretudo na modalidade do tráfico
de crianças e adolescentes para fins de exploração sexual.



Para melhor compreensão de como se dá o processo de articulação
político-institucional, a seguir são detalhadas as seguintes fases:



1ª fase: Articulação Nacional

•cabe à Comissão Intersetorial de Enfrentamento à Violência Sexual
contra Crianças e Adolescentes, por meio do PNVESCA, a tarefa de
mobilizar os organismos públicos no âmbito estadual (secretarias e
congêneres) que possuam representações ou serviços no município, como
também as representações de organismos federais (superintendências,
delegacias, escritórios) para fortalecimento das ações do PAIR no
âmbito municipal. O agendamento dessas audiências deve incluir
representantes dos Poderes Executivo, Legislativo e Judiciário e o
setor privado. Esse trabalho busca promover o envolvimento e
comprometer todos os setores das políticas públicas vinculados aos
três níveis de governo e da iniciativa privada no desenvolvimento de
ações integradas para o enfrentamento da violência sexual contra
crianças e adolescentes em cada município;
•destaca-se, no conjunto dos atores mobilizados, o papel do Conselho
Estadual dos Direitos da Criança e do Adolescente (CEDCA);
•ressalta-se ainda a importância da articulação com a Associação
Brasileira de Magistrados, Promotores e Defensores da Infância e
Juventude (ABMP) para fomentar a participação e envolvimento de seus
representantes em âmbito local no processo de implantação do PAIR e
até mesmo para levar ao conhecimento de seus pares a metodologia,
enquanto estratégia de fortalecimento e articulação da rede de defesa
e responsabilização. Do mesmo modo, outras instâncias podem ser
provocadas, como o Conselho Nacional de Justiça (CNJ), o Conselho
Nacional do Ministério Público (CNMP), a Associação de Juízes para a
Democracia (AJD), etc.
2ª fase – Constituição de uma Comissão Intersetorial Estadual

•a mobilização dessas instâncias e atores estratégicos deve culminar
com a formação dessa Comissão Intersetorial, que passa a responder
pelas ações de articulações políticas no âmbito do Estado, com o fim
de assegurar aos gestores municipais o apoio necessário, de caráter
complementar, para implementação do PAIR;
•com o apoio do CEDCA, essa comissão deve mobilizar as suas
representações, secretarias e serviços para efetiva participação nas
diversas etapas de implementação do PAIR, especialmente quando do
desenvolvimento das atividades previstas no Plano Operativo Local
(POL). É fundamental contar com a participação de representantes da
sociedade civil na comissão.
3ª fase – Articulação dos atores estratégicos municipais

Na etapa inicial de implementação do PAIR no município, o grande
desafio é assegurar o envolvimento e compromisso do:

•Prefeito Municipal, que tem um papel político preponderante, cuja
adesão e compromisso são essenciais para assegurar a efetiva
implementação do PAIR nas suas diferentes etapas em seu município; e
do
•Conselho Municipal dos Direitos da Criança e do Adolescente (CMDCA),
instância pública referencial na formulação e controle da Política
Municipal de Proteção Integral à Criança e ao Adolescente. Nessa
perspectiva, a metodologia do PAIR considera o CMDCA um dos principais
interlocutores no processo de implementação local das ações de
enfrentamento da violência sexual contra crianças e adolescentes.


4ª fase – Constituição da Comissão Local Provisória

•com o apoio dos governos federal e estadual, no âmbito de suas
respectivas comissões intersetoriais, deve ser agendada reunião com o
gestor municipal e representantes de órgãos públicos municipais que
têm relação com o tema, sobretudo o CMDCA para criação de uma Comissão
Local Provisória, de caráter intersetorial, responsável pela
deflagração do processo de implementação do PAIR no município;
•essa Comissão deve ser vinculada ao CMDCA, funcionando,
preferencialmente, como uma comissão temática deste colegiado, com o
objetivo de pautar o tema violência sexual no campo da formulação de
políticas públicas locais e de controle das ações nesta área;
•conselhos tutelares e os demais conselhos setoriais, os fóruns, as
redes e comitês de enfrentamento da violência sexual infanto-juvenil,
as ONGs, sindicatos e empresas são considerados parceiros fundamentais
na formação dessa comissão;


5ª fase – Constituição da Comissão Local

•por ocasião da realização do Seminário Municipal para Construção do
Plano Operativo Local (POL) os participantes, que representam os
diferentes órgãos e segmentos, escolhem a Comissão Local, que passa a
ser responsável pelo monitoramento das ações de enfrentamento da
violência sexual no município, tendo por referência o POL;
•a Comissão Local deve ser composta por representantes da Rede de
Enfrentamento à Violência Sexual Infanto-juvenil (se houver) e
profissionais das áreas da saúde, educação, assistência social,
segurança. Justiça, direitos humanos, turismo, dentre outras. A
principal característica dessa comissão é a intersetorialidade, com a
responsabilidade de promover a articulação político-institucional, com
o objetivo de assegurar o agendamento das entrevistas para a
realização do Diagnóstico Rápido Participativo (DRP) e a organização
do Seminário para Construção do Plano Operativo Local.
•destacar a importância de que instituições que integram o eixo Defesa
e Responsabilização sejam instadas a participar da Comissão Local de
monitoramento do POL composta no seminário, para que possam acompanhar
mais de perto o nível de implementação das respostas aos problemas
levantados no POL.
•sugere-se que o CMDCA assuma a liderança desse processo, aprovando e
ratificando, mediante resolução, a criação dessa Comissão Local, como
responsável pelo monitoramento e avaliação dessas ações, e que passa a
funcionar como uma comissão temática do CMDCA. Essa iniciativa
representa a culminância do processo de articulação político-
institucional no âmbito do município, ressaltado como indiscutível o
papel do CMDCA como instância de formulação e controle de políticas
públicas nessa área.


6ª fase – Implantação do PAIR no município

•Como resultado prático das reuniões realizadas e dos pactos firmados,
a Comissão Local deve propor a elaboração de um cronograma das
atividades a serem desenvolvidas, contando-se, em cada uma dessas
etapas, com parceiros estratégicos, a seguir assinalados:
Etapa/Atividade
Principais Parceiros/Interlocutores

•Diagnóstico Rápido e Participativo (DRP) – instrumento que
possibilita o conhecimento dos fatores que caracterizam a ocorrência
do fenômeno no município, bem como do nível de organização e
distribuição geográfica dos serviços da Rede local
CMDCA, instituições de ensino e pesquisa, órgãos públicos que atuam
na área de estudos e pesquisa

•Seminário para Construção do Plano Operativo Local (POL) – espaço que
amplia a discussão para conhecer os dados disponíveis, a partir de uma
sondagem inicial sobre o nível de compreensão acerca da violência
sexual contra crianças e adolescentes
Instâncias que executam políticas públicas (ampliar a base de
parceiros com áreas que fazem interface com o tema violência sexual)

Mídia

Parlamentares

Organizações juvenis

Movimentos sociais

É fundamental incitar a participação de delegados, agentes de polícia
militar, civil, federal e rodoviária federal, juízes, defensores e
promotores

•Capacitação da Rede sobre o tema, realizada a partir de uma matriz já
estruturada e dirigida aos agentes públicos e sociais que integram a
Rede de Proteção para uma atuação qualificada nessa área. Nessa
ocasião, é realizada uma revisão do POL, como também a formalização de
Pactos com a Sociedade que visam assegurar o compromisso dos governos
federal, estaduais e municipais para o cumprimento das metas previstas
no POL
Atores que integram o Sistema de Garantia de Direitos

Instituições e organizações que atuam com temáticas que têm interface
com a discussão da situação de crianças e adolescentes: iniquidades
regionais; gênero; LGBTT; étnico-racial; pessoas com deficiência. A
proposta consiste em ampliar a rede do PAIR, incluindo atores que
podem contribuir para o diagnóstico, capacitação e produção de
materiais. Reafirma-se a necessidade de assegurar a participação de
adolescentes e jovens também nesta etapa

•Assessoramento técnico aos profissionais vinculados aos serviços da
Rede de Proteção, com a participação de consultores especializados
para repasse de metodologias eficazes de intervenção nos casos de
violência sexual
Profissionais vinculados à Rede Socioassistencial (Cras, Creas,
espaços de acolhimento familiar e institucional), ONGs que atuam no
atendimento direto; membros de conselhos tutelares; profissionais dos
sistemas de segurança e justiça

•Monitoramento e avaliação das ações que compõem os Planos Operativos,
juntamente com as Comissões Locais
Universidades

Representante do Ministério Público




Recomenda-se, ainda, que, para garantir a sustentabilidade das ações,
a Comissão Local promova articulações político-institucionais com as
universidades, objetivando qualificar as ações, em diferentes níveis,
sinalizando também a possibilidade de esses novos atores estratégicos
virem a se aproximar mais do tema e da Rede de Proteção local. O papel
das universidades no processo de mobilização para implantação do PAIR
é referencial, considerando as seguintes possibilidades de parceria
técnica: produção de informações por meio de diagnósticos que
subsidiem uma compreensão crítica do fenômeno; produção de indicadores
para o monitoramento das políticas públicas e capacitação instrumental-
reflexiva de atores sociais para a formulação e a avaliação das
políticas públicas; como também a sistematização das experiências
desenvolvidas em cada município para reedição da metodologia.



A mídia exerce papel relevante no enfrentamento da violência sexual
contra a criança e o adolescente, na medida em que promove e fortalece
o debate crítico em torno das políticas voltadas para esse segmento.
O trabalho da mídia pode contribuir de forma significativa em
diferentes níveis (seja na cobrança às autoridades, na visibilidade
das ações desenvolvidas pelos projetos que atuam nessa área e na
exposição de redes criminosas), razão pela qual a sua participação é
considerada fundamental no processo de implementação do PAIR.



No decorrer das ações de articulação, ressalta-se também o papel do
setor privado como estratégico no desenvolvimento de parcerias que
possam responder às efetivas demandas no campo da empregabilidade de
adolescentes e jovens em situação de violência sexual. Articular e
comprometer pessoas que atuam nessa área pode se revelar uma eficiente
estratégia para o desenvolvimento também de outras iniciativas no
âmbito do PAIR, como, por exemplo, a realização de campanhas de
sensibilização e conscientização sobre o tema.



Destaca-se também a imprescindível contribuição das Frentes
Parlamentares pela Infância, sobretudo pela capacidade e poder
político na proposição de iniciativas capazes de contribuir para uma
substancial mudança na qualidade de vida das crianças e adolescentes
vítimas de violência sexual.



Por fim, vale destacar a especial atenção que deve ser dada ao
processo de articulação com as instituições que integram o eixo de
Defesa e Responsabilização. Isso porque, não só a experiência da
implantação do PAIR desde 2003, como também a percepção do movimento
social que milita em torno dessa causa, apontam que as maiores
dificuldades para efetivação do Plano Nacional residem nas ações de
articulação com esse eixo. Nesse sentido, estratégias próprias para
articulação e mobilização desse segmento devem ser pensadas e
estruturadas nos âmbitos nacional, estadual e municipal.



Pelo conjunto das articulações propostas, resulta evidente que as
ações de mobilização realizadas pela Comissão Intersetorial (Nacional
e Estadual) devem criar um ambiente favorável à efetiva implementação
do PAIR nos municípios.



Nessa perspectiva, quanto mais atores organizados estiverem reunidos
em torno de um mesmo objetivo, maior será o potencial da Rede de
Proteção para o enfrentamento desse fenômeno no âmbito local.


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[1] Cartilha PAIR: Uma proposta metodológica para mobilização,
articulação e formação de redes para o enfrentamento da violência
sexual contra crianças e adolescentes – Eliane Monteiro Bispo Campelo,
Fernando Luz Carvalho e Leila Paiva, SDH/PR, 2011.