Responsabilidade Civil do Estado: Decisões Selecionadas do STF
Claudio Araujo
morais e materiais. Detento sob a custódia do Estado. Responsabilidade
objetiva. Teoria do Risco Administrativo. Configuração do nexo de
causalidade em função do dever constitucional de guarda (art. 5º,
XLIX). Responsabilidade de reparar o dano que prevalece ainda que
demonstrada a ausência de culpa dos agentes públicos." (RE 272.839,
Rel. Min. Gilmar Mendes, DJ 08/04/05). No mesmo sentido: AI
512.698-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 24/02/06.
"A intervenção estatal na economia, mediante regulamentação e
regulação de setores econômicos, faz-se com respeito aos princípios
e fundamentos da Ordem Econômica. CF, art. 170. O princípio da livre
iniciativa é fundamento da República e da Ordem econômica: CF, art.
1º, IV; art. 170. Fixação de preços em valores abaixo da realidade
e em desconformidade com a legislação aplicável ao setor: empecilho
ao livre exercício da atividade econômica, com desrespeito ao
princípio da livre iniciativa. Contrato celebrado com instituição
privada para o estabelecimento de levantamentos que serviriam de
embasamento para a fixação dos preços, nos termos da lei. Todavia, a
fixação dos preços acabou realizada em valores inferiores. Essa
conduta gerou danos patrimoniais ao agente econômico, vale dizer, à
recorrente: obrigação de indenizar por parte do poder público. CF,
art. 37, § 6º. Prejuízos apurados na instância ordinária,
inclusive mediante perícia técnica." (RE 422.941, Rel. Min. Carlos
Velloso, DJ 24/03/06)
"Constitucional. Administrativo. Acidente de trânsito. Agente e
vítima: servidores públicos. Responsabilidade objetiva do estado: CF,
art. 37, § 6º. O entendimento do Supremo Tribunal Federal é no
sentido de que descabe ao intérprete fazer distinções quanto ao
vocábulo 'terceiro' contido no § 6º do art. 37 da Constituição
Federal, devendo o Estado responder pelos danos causados por seus
agentes qualquer que seja a vítima, servidor público ou não." (AI
473.381-AgR, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 28/10/05)
"Tratando-se de ato omissivo do poder público, a responsabilidade
civil por tal ato é subjetiva, pelo que exige dolo ou culpa, esta numa
de suas três vertentes, a negligência, a imperícia ou a
imprudência, não sendo, entretanto, necessário individualizá-la,
dado que pode ser atribuída ao serviço público, de forma genérica,
a falta do serviço. A falta do serviço - faute du service dos
franceses - não dispensa o requisito da causalidade, vale dizer, do
nexo de causalidade entre a ação omissiva atribuída ao poder
público e o dano causado a terceiro. Latrocínio praticado por
quadrilha da qual participava um apenado que fugira da prisão tempos
antes: neste caso, não há falar em nexo de causalidade entre a fuga
do apenado e o latrocínio." (RE 369.820, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ
27/02/04). No mesmo sentido: RE 409.203, Rel. Min. Carlos Velloso,
Informativo 391.
"O Poder Público, ao receber o estudante em qualquer dos
estabelecimentos da rede oficial de ensino, assume o grave compromisso
de velar pela preservação de sua integridade física, devendo
empregar todos os meios necessários ao integral desempenho desse
encargo jurídico, sob pena de incidir em responsabilidade civil pelos
eventos lesivos ocasionados ao aluno. A obrigação governamental de
preservar a intangibilidade física dos alunos, enquanto estes se
encontrarem no recinto do estabelecimento escolar, constitui encargo
indissociável do dever que incumbe ao Estado de dispensar proteção
efetiva a todos os estudantes que se acharem sob a guarda imediata do
Poder Público nos estabelecimentos oficiais de ensino. Descumprida
essa obrigação, e vulnerada a integridade corporal do aluno, emerge a
responsabilidade civil do Poder Público pelos danos causados a quem,
no momento do fato lesivo, se achava sob a guarda, vigilância e
proteção das autoridades e dos funcionários escolares, ressalvadas
as situações que descaracterizam o nexo de causalidade material entre
o evento danoso e a atividade estatal imputável aos agentes
públicos." (RE 109.615, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 02/08/96)
"A teoria do risco administrativo, consagrada em sucessivos documentos
constitucionais brasileiros desde a Carta Política de 1946, confere
fundamento doutrinário à responsabilidade civil objetiva do Poder
Público pelos danos a que os agentes públicos houverem dado causa,
por ação ou por omissão. Essa concepção teórica, que informa o
princípio constitucional da responsabilidade civil objetiva do Poder
Público, faz emergir, da mera ocorrência de ato lesivo causado à
vítima pelo Estado, o dever de indenizá-la pelo dano pessoal e/ou
patrimonial sofrido, independentemente de caracterização de culpa dos
agentes estatais ou de demonstração de falta do serviço público. Os
elementos que compõem a estrutura e delineiam o perfil da
responsabilidade civil objetiva do Poder Público compreendem (a) a
alteridade do dano, (b) a causalidade material entre o eventus damni e
o comportamento positivo (ação) ou negativo (omissão) do agente
público, (c) a oficialidade da atividade causal e lesiva, imputável a
agente do Poder Público, que tenha, nessa condição funcional,
incidido em conduta comissiva ou omissiva, independentemente da
licitude, ou não, do comportamento funcional (RTJ 140/636) e (d) a
ausência de causa excludente da responsabilidade estatal (RTJ 55/503
- RTJ 71/99 - RTJ 91/377 - RTJ 99/1155 - RTJ 131/417)." (RE
109.615, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 02/08/96)
"Em face dessa fundamentação, não há que se pretender que, por
haver o acórdão recorrido se referido à teoria do risco integral,
tenha ofendido o disposto no artigo 37, § 6º, da Constituição que,
pela doutrina dominante, acolheu a teoria do risco administrativo, que
afasta a responsabilidade objetiva do Estado quando não há nexo de
causalidade entre a ação ou a omissão deste e o dano, em virtude da
culpa exclusiva da vítima ou da ocorrência de caso fortuito ou de
força maior." (RE 238.453, voto do Min. Moreira Alves, DJ 19/12/02).
No mesmo sentido: (RE 109.615, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 02/08/96)
"A responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito privado
prestadoras de serviço público é objetiva relativamente aos
usuários do serviço, não se estendendo a pessoas outras que não
ostentem a condição de usuário. Exegese do art. 37, § 6º, da
C.F." (RE 262.651, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 06/05/05)
"Responsabilidade civil objetiva do poder público. Elementos
estruturais. (...) Teoria do risco administrativo. Fato danoso para o
ofendido, resultante de atuação de servidor público no desempenho de
atividade médica. Procedimento executado em hospital público. Dano
moral. Ressarcibilidade. Dupla função da indenização civil por dano
moral (reparação-sanção): caráter punitivo ou inibitório
(exemplary or punitive damages) e natureza compensatória ou
reparatória." (AI 455.846, Rel. Min. Celso de Mello, DJ 21/10/04)
"Agressão praticada por soldado, com a utilização de arma da
corporação militar: incidência da responsabilidade objetiva do
Estado, mesmo porque, não obstante fora do serviço, foi na condição
de policial-militar que o soldado foi corrigir as pessoas. O que deve
ficar assentado é que o preceito inscrito no art. 37, § 6º, da CF,
não exige que o agente público tenha agido no exercício de suas
funções, mas na qualidade de agente público." (RE 160.401, Rel. Min.
Carlos Velloso, DJ 04/06/99). NO MESMO SENTIDO: RE 291.035, Rel. Min.
Celso de Melo, Informativo 421.
"Oficial do corpo de bombeiros militar. Exoneração por haver sido
admitido sem concurso. Reparação das perdas e danos sofridos, com
base no art. 37, § 6º, da Constituição Federal. Legitimidade da
pretensão, tendo em vista que a nomeação do recorrente para a
corporação maranhense se deu por iniciativa do Governo Estadual,
conforme admitido pelo acórdão recorrido, havendo importado o
encerramento de sua carreira militar no Estado do Rio de Janeiro,
razão pela qual, com a exoneração, ficou sem os meios com que
contava para o sustento próprio e de sua família." (RE 330.834,
Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 22/11/02)
"Concluído, assim, o processo de restituição dos valores
pecuniários retidos, verificou-se a perda de objeto da presente
impugnação recursal. Essa circunstância, contudo, não impede que se
discuta, em sede processual adequada - e perante o juízo competente
-, o tema concernente à reparabilidade civil dos danos eventualmente
causados pelo Estado por ato inconstitucional. A elaboração teórica
em torno da responsabilidade civil do Estado por atos inconstitucionais
tem reconhecido o direito de o indivíduo, prejudicado pela ação
normativa danosa do Poder Público, pleitear, em processo próprio, a
devida indenização patrimonial. A orientação da doutrina, desse
modo, tem-se fixado, na análise desse particular aspecto do tema, no
sentido de proclamar a plena submissão do Poder Público ao dever
jurídico de reconstituir o patrimônio dos indivíduos cuja situação
pessoal tenha sofrido agravos motivados pelo desempenho
inconstitucional da função de legislar. (...) De outro lado, é de
referir que a jurisprudência dos Tribunais (RDA 8/133) - desta
Suprema Corte, inclusive - não se tem revelado insensível à
orientação fixada pela doutrina, notadamente porque a
responsabilidade civil do Estado por ato do Poder Público declarado
incompatível com a Carta Política traduz, em nosso sistema jurídico,
um princípio de extração constitucional." (RE 163.039, Rel. Min.
Celso de Mello, DJ 07/06/93)
"Caracteriza-se a responsabilidade civil objetiva do Poder Público em
decorrência de danos causados, por invasores, em propriedade
particular, quando o Estado se omite no cumprimento de ordem judicial
para envio de força policial ao imóvel invadido." (RE 283.989, Rel.
Min. Ilmar Galvão, DJ 13/09/02)
"Responsabilidade objetiva do estado. Acidente de trânsito envolvendo
veículo oficial. Responsabilidade pública que se caracteriza, na
forma do § 6.º do art. 37 da Constituição Federal, ante danos que
agentes do ente estatal, nessa qualidade, causarem a terceiros, não
sendo exigível que o servidor tenha agido no exercício de suas
funções. Precedente." (RE 294.440-AgR, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ
02/08/02)
"Responsabilidade civil do Estado: morte de passageiro em acidente de
aviação civil: caracterização. Lavra dissenção doutrinária e
pretoriana acerca dos pressupostos da responsabilidade civil do Estado
por omissão (cf. RE 257.761), e da dificuldade muitas vezes acarretada
à sua caracterização, quando oriunda de deficiências do
funcionamento de serviços de polícia administrativa, a exemplo dos
confiados ao DAC - Departamento de Aviação Civil -, relativamente
ao estado de manutenção das aeronaves das empresas concessionárias
do transporte aéreo. Há no episódio uma circunstância
incontroversa, que dispensa a indagação acerca da falta de
fiscalização preventiva, minimamente exigível, do equipamento: é
estar a aeronave, quando do acidente, sob o comando de um
'checador' da Aeronáutica, à deficiência de cujo treinamento
adequado se deveu, segundo a instância ordinária, o retardamento das
medidas adequadas à emergência surgida na decolagem, que poderiam ter
evitado o resultado fatal." (RE 258.726, Rel. Min. Sepúlveda Pertence,
DJ 14/06/02)
"Acórdão que confirmou sentença de improcedência da ação,
determinando que somente se admite o direito a indenização se ficar
provada a culpa subjetiva do agente, e não a objetiva. (...). Aresto
que situou a controvérsia no âmbito da responsabilidade subjetiva,
não vendo configurado erro médico ou imperícia do profissional que
praticou o ato cirúrgico. Precedentes da Corte ao assentarem que 'A
responsabilidade civil das pessoas jurídicas de direito público e das
pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço público,
responsabilidade objetiva, com base no risco administrativo, ocorre
diante dos seguintes requisitos: a) do dano; b) da ação
administrativa; c) e desde que haja nexo causal entre o dano e a ação
administrativa. Essa responsabilidade objetiva, com base no risco
administrativo, admite pesquisa em torno da culpa da vítima, para o
fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade da pessoa jurídica
de direito privado prestadora de serviço público.' RE 178.086-RJ.
Inexiste, na espécie, qualquer elemento a indicar tenha a vítima
concorrido para o evento danoso." (RE 217.389, Rel. Min. Néri da
Silveira, DJ 24/05/02). No mesmo sentido: RE 178.806, DJ 30/06/95.
"A autoridade judiciária não tem responsabilidade civil pelos atos
jurisdicionais praticados. Os magistrados enquadram-se na espécie
agente político, investidos para o exercício de atribuições
constitucionais, sendo dotados de plena liberdade funcional no
desempenho de suas funções, com prerrogativas próprias e
legislação específica. Ação que deveria ter sido ajuizada contra a
Fazenda Estadual - responsável eventual pelos alegados danos
causados pela autoridade judicial, ao exercer suas atribuições -, a
qual, posteriormente, terá assegurado o direito de regresso contra o
magistrado responsável, nas hipóteses de dolo ou culpa. Legitimidade
passiva reservada ao Estado. Ausência de responsabilidade concorrente
em face dos eventuais prejuízos causados a terceiros pela autoridade
julgadora no exercício de suas funções, a teor do art. 37, § 6º,
da CF/88." (RE 228.977, Rel. Min. Néri da Silveira, DJ 12/04/02)
"Responsabilidade civil do Estado por omissão culposa no prevenir
danos causados por terceiros à propriedade privada: inexistência de
violação do art. 37, § 6º, da Constituição. Para afirmar, no
caso, a responsabilidade do Estado não se fundou o acórdão recorrido
na infração de um suposto dever genérico e universal de proteção
da propriedade privada contra qualquer lesão decorrente da ação de
terceiros: aí, sim, é que se teria afirmação de responsabilidade
objetiva do Estado, que a doutrina corrente efetivamente entende não
compreendida na hipótese normativa do art. 37, § 6º, da
Constituição da República (...) A existência da omissão ou
deficiência culposa do serviço policial do Estado nas circunstâncias
do caso - agravadas pela criação do risco, também imputável à
administração -, e também que a sua culpa foi condição sine qua
da ação de terceiros - causa imediata dos danos -, a opção por
uma das correntes da disceptação doutrinária acerca da regência da
hipótese será irrelevante para a decisão da causa." (RE 237.561,
Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 05/04/02)
"Responde o Estado pelos danos causados em razão de reconhecimento de
firma considerada assinatura falsa. Em se tratando de atividade
cartorária exercida à luz do artigo 236 da Constituição Federal, a
responsabilidade objetiva é do notário, no que assume posição
semelhante à das pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de
serviços públicos (...)." (RE 201.595, Rel. Min. Marco Aurélio, DJ
20/04/01)
"Ação de Indenização. (...). Responsabilidade objetiva do Estado.
Não há como se extrair da Constituição a obrigação da União em
oferecer transporte fluvial às empresas situadas à margem dos rios. A
suspensão da atividade não se constitui em ofensa a dever ou
direito." (RE 220.999, Rel. Min. Nelson Jobim, DJ 24/11/00)
"Responsabilidade civil do Estado: fuga de preso - atribuída à
incúria da guarda que o acompanhava ao consultório odontológico fora
da prisão - preordenada ao assassínio de desafetos a quem atribuía
a sua condenação, na busca dos quais, no estabelecimento industrial
de que fora empregado, veio a matar o vigia, marido e pai dos autores
(...)." (RE 136.247, Rel. Min. Sepúlveda Pertence, DJ 18/08/00)
"Candidatos que só vieram a ter o direito à nomeação depois de
outros que foram nomeados por só terem obtido prioridade pela nova
ordem de classificação em virtude do reexame de questões do
concurso. Nesse caso, o direito a serem ressarcidos por não haverem
sido nomeados anteriormente não decorre do artigo 37, II, da
Constituição, mas, sim, do seu artigo 37, § 6º, questão que não
foi prequestionada." (RE 221.170, Rel. Min. Moreira Alves, DJ 30/06/00)
"Responsabilidade civil do Estado: furto de automóvel em
estacionamento mantido por Município: condenação por
responsabilidade contratual que não contraria o art. 37, § 6º, da
Constituição. Ao oferecer à freguesia do mercado a comodidade de
estacionamento fechado por grades e cuidado por vigias, o Município
assumiu o dever específico de zelar pelo bem que lhe foi entregue,
colocando-se em posição contratual similar à do depositário,
obrigado por lei 'a ter na guarda e conservação da coisa depositada o
cuidado e diligência que costuma com o que lhe pertence' (Cód. Civ.,
art. 1.266). Em tal hipótese, a responsabilidade do Município por
dano causado ao proprietário do bem colocado sob sua guarda, não se
funda no art. 37, § 6º, da Constituição, mas no descumprimento de
uma obrigação contratual." (RE 255.731, Rel. Min. Sepúlveda
Pertence, DJ 26/11/99)
"O princípio da responsabilidade objetiva do Estado não se aplica aos
atos do Poder Judiciário, salvo os casos expressamente declarados em
lei. Orientação assentada na jurisprudência do STF." (RE 219.117,
Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 29/10/99)
"Entre as pessoas jurídicas de direito privado prestadoras de serviço
público a que alude o § 6º do artigo 37 da Constituição Federal se
incluem as permissionárias de serviços públicos." (RE 206.711, Rel.
Min. Moreira Alves, DJ 25/06/99)
"Preso assassinado na cela por outro detento. Caso em que resultaram
configurados não apenas a culpa dos agentes públicos na custódia do
preso - posto que, além de o terem recolhido à cela com excesso de
lotação, não evitaram a introdução de arma no recinto - mas
também o nexo de causalidade entre a omissão culposa e o dano.
Descabida a alegação de ofensa ao art. 37, § 6º, da CF." (RE
170.014, Rel. Min. Ilmar Galvão, DJ 13/02/98)
"Latrocínio praticado por preso foragido, meses depois da fuga. Fora
dos parâmetros da causalidade não é possível impor ao Poder
Público uma responsabilidade ressarcitória sob o argumento de falha
no sistema de segurança dos presos. Precedente da Primeira turma: RE
130.764, Relator Ministro Moreira Alves." (RE 172.025, Rel. Min. Ilmar
galvão, DJ 19/12/96)
"Se de um lado, em se tratando de ato omissivo do Estado, deve o
prejudicado demonstrar a culpa ou o dolo, de outro, versando a
controvérsia sobre ato comissivo - liberação, via laudo médico,
do servidor militar, para feitura de curso e prestação de serviços
- incide a responsabilidade objetiva." (RE 140.270, Rel. Min. Marco
Aurélio, DJ 18/10/96)
"Ação Direta de Inconstitucionalidade da Lei nº 913, de 13/09/1995,
que dando nova redação à Lei nº 842 de 29/12/1994, ambas do
Distrito Federal, instituiu pensão mensal em favor de certas pessoas
(nem sempre necessitadas de assistência), em razão de crimes
hediondos (com assassinato), praticados por quaisquer agentes (não
necessariamente públicos) e ocorridos a partir de 21 de abril de 1960.
Medida cautelar. (...). Na ação direta de inconstitucionalidade cujo
processo é objetivo, não inter-partes, a causa petendi pode ser
desconsiderada e suprida, por outra, pelo STF, segundo sua pacífica
jurisprudência. Hipótese em que o tribunal, pelas razões expostas no
voto do relator, considera preenchidos os requisitos da plausibilidade
jurídica da ação (fumus boni iuris) e do risco da demora
(periculumin mora), reforçadas pela alta conveniência da
administração pública, e, por isso, defere, ex nunc, a medida
cautelar de suspensão da Lei nº 913, de 13/09/1995, do DF." (ADI
1.358-MC, Rel. Min. Sydney Sanches, DJ 26/04/96)
"O Ministro Moreira Alves, no voto que proferiu no RE 130.764/PR,
lecionou que 'a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade é a
teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da
interrupção do nexo causal', que 'sem quaisquer considerações de
ordem subjetiva, afasta os inconvenientes das outras duas teorias
existentes: a da equivalência das condições e a da causalidade
adequada' (cf. Wilson Mello da Silva, 'Responsabilidade sem culpa',
nºs. 78 e 79, págs. 128 e seguintes, Ed. Saraiva, São Paulo, 1974).
Essa teoria, como bem demonstra Agostinho Alvim ('Da Inexecução das
Obrigações', 5ª ed., nº 226, pág. 370, Ed. Saraiva, São Paulo,
1980), só admite o nexo de causalidade quando o dano é efeito
necessário de uma causa, o que abarca o dano direto e imediato sempre,
e, por vezes, o dano indireto e remoto, quando, para a produção
deste, não haja concausa sucessiva. Daí, dizer Agostinho Alvim (1.
c): 'os danos indiretos ou remotos não se excluem, só por isso; em
regra, não são indenizáveis, porque deixam de ser efeito
necessário, pelo aparecimento de concausas. Suposto não existam
estas, aqueles danos são indenizáveis.' (RE 130.764/PR, RTJ 143/270,
283)." (RE 409.203, voto do Min. Carlos Velloso, DJ 15/06/05)
"A responsabilidade do Estado, embora objetiva por força do disposto
no artigo 107 da Emenda Constitucional nº 1/69 (e, atualmente, no §
6º do artigo 37 da Carta Magna), não dispensa, obviamente, o
requisito, também objetivo, do nexo de causalidade entre a ação ou a
omissão atribuída a seus agentes e o dano causado a terceiros. Em
nosso sistema jurídico, como resulta do disposto no artigo 1.060 do
Código Civil, a teoria adotada quanto ao nexo de causalidade é a
teoria do dano direto e imediato, também denominada teoria da
interrupção do nexo causal. Não obstante aquele dispositivo da
codificação civil diga respeito a impropriamente denominada
responsabilidade contratual, aplica-se ele também à responsabilidade
extracontratual, inclusive a objetiva, até por ser aquela que, sem
quaisquer considerações de ordem subjetiva, afasta os inconvenientes
das outras duas teorias existentes: a da equivalência das condições
e a da causalidade adequada." (RE 130.764, Rel. Min. Moreira Alves, DJ
07/08/92)
"Veículo admitido a registro, pelo Departamento Estadual de Trânsito,
a requerimento do adquirente, mas que depois se verificou haver sido
objeto de furto. Ausente o nexo causal, entre a atividade do
funcionário e o prejuízo enfrentado pelo mencionado adquirente, não
se acha caracterizada a responsabilidade civil do Estado. Precedentes
do Supremo Tribunal: RREE 64.600, 86.656 e 111.715." (RE 134.298, Rel.
Min. Octavio Gallotti, DJ 13/03/92)
"A responsabilidade civil do Estado, responsabilidade objetiva, com
base no risco administrativo, que admite pesquisa em torno da culpa do
particular, para o fim de abrandar ou mesmo excluir a responsabilidade
estatal, ocorre, em síntese, diante dos seguintes requisitos: a) do
dano; b) da ação administrativa; c) e desde que haja nexo causal
entre o dano e a ação administrativa. A consideração no sentido da
licitude da ação administrativa é irrelevante, pois o que interessa,
é isto: sofrendo o particular um prejuízo, em razão da atuação
estatal, regular ou irregular, no interesse da coletividade, é devida
a indenização, que se assenta no princípio da igualdade dos ônus e
encargos sociais." (RE 113.587, Rel. Min. Carlos Velloso, DJ 03/03/92)