Come razionalizzare la PA: istruzioni per una corretta attuazione 8da professioni e imprese 24)

[Cesare Albini Alice]

Come noto la spending review ha colpito pesantemente le abitudini delle amministrazioni, dettando nuove regole di gestione e azione. In un clima di contenimento della spesa da un lato e di  miglioramento dello svolgimento delle funzioni dall’altro lato, il legislatore ha introdotto ulteriori vincoli e divieti alle pubbliche amministrazioni, non senza pochi problemi di attuazione.

In particolare, l’art. 9 del Dl n. 95/2012, decreto c.d. Spending review, come convertito dalla legge n. 135/2012, in un’ottica di razionalizzazione, ha introdotto per regioni, province e comuni, il divieto di istituzione e l’obbligo di soppressione o accorpamento o riduzione degli oneri finanziari di enti, agenzie e organismi.

La norma, pur prevedendo tappe preliminari per ‘guidare’ regioni, province e comuni al raggiungimento dell’obiettivo prescritto, solleva molteplici problematiche e criticità. Proprio il vuoto regolamentare seguito all’entrata in vigore del decreto legge ha lasciato i soggetti obbligati privi di direttive chiare per l’adempimento. In soccorso delle autonomie è intervenuta recentemente una nota dell’Anci del 18 marzo 2013, con la quale l’associazione ha tentato di fornire i primi chiarimenti e le possibili interpretazioni della norma in questione.

 

Gli obblighi di razionalizzazione

L’art. 9 del Dl n. 95/2012 introduce nuovi adempimenti per la gestione di organismi già esistenti al momento dell’entrata in vigore del decreto legge, in particolare il comma 1 prevede che “le regioni, le province e i comuni sopprimono o accorpano o, in ogni caso, assicurano la riduzione dei relativi oneri finanziari in misura non inferiori al 20%, enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, anche in via strumentale, esercitino funzioni fondamentali di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), Cost. o funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane ai sensi dell’art. 118 Cost.”.

Ed ancora, il comma 6 dello stesso articolo introduce un divieto, rivolto però alla futura gestione degli enti locali, “di istiuire nuovi enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite ai sensi dell’art. 118 Cost.”.

Le norme si rivolgono, dunque, una al presente, incidendo sugli organismi esistenti, e l’altra al futuro, incidendo sulla gestione amministrativa degli enti.

Le difficoltà applicative emergono già da una prima lettura delle norme che appaiono ampie e generalizzate. Le criticità sono infatti legate soprattutto all’individuazione in maniera univoca, per tutte le regioni, le province e i comuni coinvolti, degli enti oggetto di razionalizzazione. Si tratta di criticità percepite dallo stesso legislatore che ha tracciato un percorso a tappe per guidare i soggetti obbligati al raggiungimento dell’obiettivo di razionalizzazione.

 

Le tappe

Entro il 7 ottobre 2012 (entro 3 mesi dall’entrata in vigore del Dl n. 95/2012), il legislatore ha prescritto un accordo in sede di Conferenza unificata volto alla ricognizione degli enti, delle agenzie e degli organismi oggetto di razionalizzazione.

Il legislatore ha previsto, inoltre, che il succitato accordo fosse il precipitato di un’intesa in sede di Conferenza unificata, raggiunta ai sensi dell’art. 8, comma 6, della legge n. 131/2003 e sulla base del principio di leale collaborazione, per l’individuazione dei criteri e della tempistica per l’attuazione della razionalizzazione e delle modalità del suo conseguente monitoraggio.

Queste due tappe risultano fondamentali per l’applicazione omogenea e coerente della previsione legislativa. Pertanto, la loro mancata attuazione e dunque l’assenza di linee guida per l’adempimento degli obblighi hanno creato notevoli difficoltà interpretative.

A complicare ulteriormente il nuovo panorama di obblighi e vincoli disegnato dall’art. 9 del  decreto c.d. spending review è la clausola contenuta nel comma 4, a mente della quale in caso di mancata attuazione di quanto disposto dal comma 1, entro il 7 aprile 2013 (nove mesi dall’entrata in vigore del Dl n. 95/2012) gli enti, le agenzie e gli organismi che esercitino funzioni fondamentali o funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane sono soppressi, con la conseguenza che sono nulli gli atti adottati dagli stessi successivamente.

Il termine del 7 aprile è stato poi mantenuto per i soli enti locali, mentre per le regioni tale termine è stato anticipato al 23 dicembre 2012 e posticipato all’8 giugno 2013 in caso di necessità di modifiche statutarie (art. 2, comma 1, lett. i), del Dl n. 174/2012, convertito con modificazioni dalla legge n. 213/2012).

Dunque, qualora regioni, province e comuni non abbiano provveduto, entro il 7 aprile 2013, alla razionalizzazione, mediante soppressione o accorpamento o riduzione degli oneri finanziari almeno del 20%, di enti, agenzie e organismi che esercitano funzioni fondamentali, anche in via strumentale o funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane, gli stessi sono soppressi automaticamente. La soppressione avviene ope legis e con effetti immediati, la nullità degli atti adottati successivamente alla soppressione.

Come evidenzia la stessa Anci, quest’ultima previsione certo non tiene conto della mancata ricognizione né della mancata individuazione dei criteri e dei tempi attuativi della razionalizzazione, sebbene la stessa imponga come “più incisiva e necessaria la condivisione di parametri chiari, omogenei e condivisi in sede di Conferenza Unificata”.

Ne deriva che la previsione della soppressione di “enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che, anche in via strumentale, esercitino funzioni fondamentali ovvero funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane” appare ancora più generica ed indeterminata in mancanza degli interventi di concertazione per la definizione dei criteri e delle modalità di attuazione, aprendo nuovi e maggiori dubbi che inevitabilmente si riflettono in ritardi negli adempimenti.

Al riguardo l’Associazione dei comuni italiani, nel tentativo di ricostruire possibili indicazioni interpretative ed orientamenti applicativi, adotta un approccio prudenziale, rimettendo all’ente locale e alla sua autonomia l’individuazione dei soggetti da sottoporre a razionalizzazione. Le linee guida per l’interpretazione della norma, dettate dal’Anci e di cui si ricostruirà l’iter argomentativo, sono dunque basate sulla ragionevolezza e sistematicità.

 

Soggetti interessati ed esclusi

I soli criteri forniti dalla previsione legislativa riguardano:

a) lo svolgimento, anche in via strumentale, di funzioni fondamentali di cui all’art. 117, comma 2, lett. p), Cost. o funzioni amministrative spettanti a comuni, province e città metropolitane ai sensi dell’art. 118 Cost.;

b) l’utilizzo di “forme contributive e sussidiarie di natura continuativa o periodica ovvero a fondo perduto” (che dunque possano giustificare una razionalizzazione degli oneri finanziari in misura non inferiore al 20%).

Accanto a questi due elementi positivi, se ne affiancano altri negativi: le esclusioni.

In particolare il comma 1-bis, introdotto dalla legge di conversione n. 135/2012, esclude le Aziende speciali, gli enti e le istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali. Nessuna soppressione, dunque, per questi enti, a dimostrazione di un favor legislativo, già precedentemente espresso. L’art. 25, comma 2 del Dl n. 1/2012, come modificato dalla legge di conversione n. 27 del 24 marzo 2012, infatti, modificando l’art. 114 del Tuel (Dlgs n. 267/2000), ha esteso anche alle aziende speciali e alle istituzioni l’assoggettamento al patto di stabilità interno, alle disposizione del codice degli appalti, nonché al divieto o limitazioni alle assunzioni di personale; al contenimento degli oneri contrattuali e delle altre voci di natura retributiva o indennitaria e per consulenze anche degli amministratori; agli obblighi e limiti alla partecipazione societaria degli enti locali. Tali vincoli, tuttavia, a mente dell’ultimo periodo del comma 5-bis dell’art. 114, non si applicano alle “aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali ed educativi, culturali e farmacie”.

L’espressa esclusione di cui al comma 1-bis riguarda il solo comma 1 dell’art. 9, non lasciando dubbi circa il mantenimento di aziende speciali, enti e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali già esistenti. Dubbi, invece, permangono sull’applicazione, anche alle stesse aziende speciali e istituzioni, del divieto di istituzione ex novo, di cui al comma 6 dell’art. 9 del Dl n. 95/2012.

Al riguardo si è espressa recentemente la Corte dei conti, sez. regionale di controllo del Lazio, la quale, con parere n. 2 del 9 gennaio 2013, ha affermato che “la portata applicativa dell’art. 114, comma 5-bis, del Dlgs n. 267/2000 va letta in combinato disposto con l’art. 9, comma 6, del Dl n. 95/2012, convertito con legge n. 135 del 2012, nella parte in cui vieta agli enti locali di istituire enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite, ai sensi dell’art. 118 della Costituzione”. Secondo la Corte dei conti, infatti, l’azienda speciale, quale ente strumentale dell’ente locale di cui all’art. 114 del Tuel, non rientra, per espressa previsione normativa, al pari delle istituzioni, tra “gli enti, agenzie e organismi comunque denominati e di qualsiasi natura giuridica che esercitino una o più funzioni fondamentali e funzioni amministrative loro conferite, ai sensi dell’articolo 118 della Costituzione”, di cui al richiamato art. 9, comma 6, del Dl n. 95 del 2012. Dello stesso parere anche la sezione regionale di controllo per la Lombardia, che, con deliberazioni n. 119 e n. 219 del 2012, ha, tra l’altro, affermato che “il legislatore, nell’art. 25, al comma 2, del Dl n. 1/2012, ha introdotto una disposizione di rinvio dinamico alla disciplina dell’ente locale controllante per il personale di aziende speciali e istituzioni, in parte analoga a quella per le società ‘in house’, ma con alcune specifiche esclusioni”, tra cui appunto quelle riferite alle aziende speciali e istituzioni che gestiscono servizi socio-assistenziali, educativi e culturali, e che “’nulla quaestio’ sull’esclusione dal rinvio dinamico per le aziende speciali operanti in tali settori, le quali non subiscono le limitazioni operanti nei confronti della generalità delle aziende speciali”. Decisioni queste confermate da successive deliberazioni della stessa sezione regionale di controllo per la Lombardia, la n. 403/2012 e della sezione regionale per la Liguria, la n. 91/2012, fermo restando che non sono comunque ammissibili interpretazioni normative che si risolvano in soluzioni elusive dei vincoli di finanza pubblica.

Altri soggetti esclusi dall’applicazione dell’art. 9 risultano le società partecipate dagli enti locali, in quanto, argomenta l’Anci, “le stesse risultano già oggetto di specifiche disposizioni in materia di vincoli, divieti, dismissione ecc.”.

L’Anci sostiene che laddove il legislatore abbia voluto imporre limiti, vincoli e divieti puntuali per determinati soggetti, questi sono stati espressamente individuati. Ne consegue che gli stessi soggetti non possono essere oggetto di ulteriori vincoli, peraltro ampi e generalizzati, come quelli di cui all’art. 9 del Dl n. 95/2012.

In particolare, specifica l’associazione dei comuni, lo stesso decreto spending review, con l’art. 4, regola le società strumentali, prevedendone, alternativamente, lo scioglimento entro il 31 dicembre 2013 ovvero l’alienazione dell’intera partecipazione della pubblica amministrazione controllante entro il 30 giugno 2013. Per quanto riguarda le società che erogano servizi di interesse generale, queste sono disciplinate dalla normativa comunitaria e dal contesto (nuovo, dopo gli accadimenti legislativi, referendari e giurisprudenziali, da ultimo la sentenza costituzionale n. 199/2012) definito dall’art. 34, commi 20 e seguenti, del Dl n. 179/2012, convertito dalla legge n. 221/2012. Ed ancora, lo stesso comma 7 dell’art. 9 del Dl n. 95/2012 fa salve le disposizioni di cui all’art. 14, comma 32, del Dl n. 78/2010, convertito con modificazioni dalla legge n. 122/2010, inerenti il divieto per i comuni con popolazione inferiore a 30mila abitanti e comunque in determinati casi, di costituire società, con la conseguenza che i comuni rientranti nella disposizione de qua sono tenuti entro il 31 dicembre 2012 a mettere in liquidazione o a cedere le partecipazioni delle società già costituite.

In conclusione, quando il legislatore ha voluto estendere la portata di nuovi limiti oppure imporre limiti specifici e divieti alle società partecipate lo ha fatto espressamente e puntualmente, cosicché le stesse società non possono rientrare in previsioni generiche. Secondo l’Anci, dunque, per le società degli enti locali valgono le norme speciali di riferimento che impongono determinati limiti, vincoli e divieti, non rientrando pertanto nell’ambito di applicazione dell’art. 9 della c.d. spending review.

 

Conclusioni

La ricostruzione operata dall’Anci, seguendo una lettura coordinata con altre norme previgenti e specifiche disposizioni in materia di limiti, vincoli e divieti, tenta di indicare una strada possibile agli enti locali per l’adempimento degli obblighi derivanti dall’art. 9 del Dl n. 95/2012.

Probabilmente gli sforzi dell’Associazione di fornire indicazioni in vista della scadenza del 7 aprile non sono stati sufficienti per sopperire all’assenza di linee guida, che, se intervenute tempestivamente avrebbero potuto garantire l’adempimento dell’obbligo di razionalizzazione e soprattutto avrebbero potuto evitare le incertezze e il contenzioso che non tarderà ad arrivare a seguito della soppressione per legge degli enti (non si sa ancora quali) e alla conseguente nullità dei loro atti.

I dubbi permangono e rendono ancor più necessarie direttive che non lascino gli enti soli ad esercitare un’autonomia sempre più piena di insidie.

 

L'articolo è stato pubblicato sul n. 4/2013 di Guida al Pubblico impiego

Giulia Laddaga, avvocato