张曙光：土地流转与农业现代化

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土地流转与农业现代化

 

主讲人：张曙光

评议人：盛洪、李国祥、谭淑豪、廖洪乐

盛洪：
 
今天是天则经济研究所第406次学术报告会，双周论坛的历史几乎和天则所成立的

时间一样长。原来的论坛在紫竹院，后来在五塔寺，是开放式的，来的人很多，

后来改成了半开放式，以避免某些干扰。虽然现在的论坛上出席的人数比较少，

但每次都是全文整理，并放在网上。双周论坛可能是天则所记录做得最好的论坛

，天则的网站上几乎有以前所有双周论坛的录音稿，内容包括主讲人的报告和评

议人的评论，这些都是非常好的文献。每期录音稿的点击量都有几千，所以这个

论坛还是有很多人关注的。另外，双周论坛的专家非常多，可以进行更深入的讨

论。以前，每位观众都有平等的发言机会，这就降低了论坛的专业性，而现在，

专业性有了很好的保证。
 
今天，我们请到天则学术委员会主席张曙光教授来做报告，题目是“土地流转与

农业现代化”。土地制度是现在大家非常关注的一个问题，天则所近年来对其也

很重视，并从各个角度进行研究，比如，茅老师主持的关于18亿亩耕地的讨论。

近三四年里，张曙光老师几乎每年都主持一个项目，今年这是第三个项目。同时

，张老师还主持了一个土地制度变迁的案例研究。可以说，张老师把大量精力放

在了土地制度研究上。今天报告的成果包含了张老师多年来的积累，下面有请张

老师发言。
 
张曙光：
 
谢谢大家！大家都知道，改革开放以来，随着工业化和城市化的高速进程，中国

社会发生了很大的变化，这个过程中，农村人口和土地的关系引起了一系列的根

本变革。所以，面对城市化的进一步加速，农村和土地问题显得更加重要。因为

，所谓的“城市化”，就是农民的城市化，就是减少农村人口、增加城市人口的

过程。对这个问题的研究，涉及到几个农民群体，一个是已经进城的农民工，一

个是城市周边的农民，因为城市周边地价上涨很快，而粮食安全问题又涉及种粮

的农民。所以，这个问题相当复杂，需要深入到实际中去观察、调查，然后进行

研究概括。从2006年开始，我主持做了三个报告。前两个都在这里讲过，一个是

“城市化背景下土地产权的实施和保护”，第二个是“集体建设用地地权的实施

和保护——兼及‘小产权’房问题”。第三个就是今天要讲的“土地流转与农业

现代化”。我们写了4万多字的报告，很难讲得仔细，我就选主要的方面给大家报

告一下。
 
首先，我讲一下土地流转和规模经营政策的演变和对其的评论。改革开放以后，

由于公社体制效率低，我们放弃了公社，改用联产承包责任制，从原来的集体经

营变成一家一户的经营。一家一户的经营解决了外部性的相互施加和搭便车的问

题，在农民的土地使用权和收益之间建立了联系，使激励得到了增强，农业生产

得到了发展，加上粮价提高，中国农业在80年代初呈现出良好的局面。1984年，

粮食问题基本得到解决，甚至出现了仓容危机。
 
粮食问题解决后，一部分农民从土地上解放出来，进入了非农产业。这些农民不

愿意再继续种地，于是，联产承包责任制就面临一个问题：农民不愿意包地怎么

办。政府提出了两个办法。1984年的第三个一号文件规定：个人不愿意包的地，

集体可以收回去，再重新转包；也可以个人直接转包。到了1986年，第五个一号

文件正式提出，土地可以流转给大户，以进行适当的规模经营。这样，土地流转

就开始了。这时的流转都是自发流转，规模很小。1993年是一个关键的时间点，

中央出台了关于农村和农业改革发展的文件，其中正式对规模经营进行了规定：

在坚持自愿的原则下，农民的承包地可以流转，农民可以进行适度的规模经营。

但当时有很多集体随意扩大留用地，实行两田制或者反租倒包方式。政府为了保

护农民的承包权，很多文件针对流转中的问题明确提出：可以集体流转，也可以

个人流转，但反对两田制和反租倒包。不过，当时的土地流转仍以反租倒包为主

要形式。其实，1987年政府在一些试验区试行土地流转时，苏州等实验区里，大

部分土地流转采用的就是反租倒包的形式。2001年，18号文件出台，是关于土地

流转问题的若干规定。紧接着，2002年，出台了《土地承包法》，提出了平等协

商、自愿、有偿三个原则，并规定流转主体是承包户，任何组织和个人都不能强

迫或者阻碍承包户进行土地流转。2005年又出台了关于土地流转的具体规定。土

地流转逐渐走上了规范化的道路。为了促进土地流转，政府还延长了承包期，先

是规定承包期延长至30年，2008年的文件将承包规定为永久性。而取消农业税后

，土地流转的条件发生了变化，因为是否有农业税影响到承包合约的制定。可以

说，2008年十七届三中全会文件出台后，土地流转迅速发展起来了。根据统计数

据，2003年土地流转的规模很小，4%-8%，城市郊区等相对发达的地方也只有20%

左右；而到了2008、2009年，流转地就占到了承包地的20%，发达地区达到了40%

。
 
我们可以看到，土地流转的过程中地域特征非常明显。土地流转开始发展的时候

主要在发达地区。内地流转的规模很小，承包的主体也是一些大户。而城市周边

，也多是建设用地盖了工厂后，剩下一小片地包给外地来的大户。由于当时有农

业税和依托于农业税的三提五统，土地转出户一般不向转入户收取报酬，有的甚

至还倒贴，因为转入户要交农业税和三提五统。但农业税取消后，合同就变了，

转出户不仅收一定的租金，而且国家还给承包户一定的补贴。土地大规模流动后

，内地农民流出地区也出现了土地流转的现象。流入的有三种，一种是大户，这

在内地是主要的部分；一种是农民自己组织成立的土地股份合作社，这在内地和

发达地区都有；三是外部企业，以前政府不提倡反租倒包，也不鼓励企业到农村

大规模包地，但现在，外部农业企业到农村包地已经成为土地流转的主要形式。

以上是对不同阶段发展的简单梳理。
 
报告主要讨论的是第三个阶段的6个案例，今天我讲其中4个。第一个是北京郊区

的案例。这个地方是通州区于家务乡前伏村，它离通县县城还有十公里，是北京

市少有的几个少数民族农区之一。通州地区的流转主要发生在本世纪，而于家务

乡的流转主要发生在2003年，特别是前年以后。因为前年，于家务乡建了一个南

瓜园，搞得还不错。加上上面要求流转，地方也要政绩。于家务很穷，人均收入

只有3000块钱，集体经济是空架子，现在欠了86万多的债。有些承包户确权但没

有地，一个月给130块钱，但有时130块钱都拿不出来。所以，干部也坐不住了，

提出要土地流转，并积极到外面去联系，引进外部企业。有了目标企业后，干部

和老百姓讨论。老百姓提出了很多问题，比如，买好的种子、化肥怎么办，反租

倒包把地拿走后不给钱怎么办，有人想种地怎么办，等等。干部提出的解决办法

是，种子化肥可以转让，对想种地的人，就从旁边另分一块给他们。前伏村土地

流转的对象是神农河谷稻香农业发展有限公司，开始谈判是一亩地每年给农民700

块钱的租金，老百姓不愿意，认为太低。后来改到800块钱，这样同意的比例从

50%提高到了70%。干部又给大家算了一笔账，大家种地，一茬小麦，一茬玉米，

最后净收入也就六七百块钱，如果把土地租出去，不用费心就能挣这么多，家里

的劳动力还可以空出来出去赚钱。这样，大家都同意了，就把土地先流转给集体

，再由集体把土地流转给公司。一亩土地的租金是1000块钱，其中800给农户，

200给村集体。公司种的是太空育种的甜高粱，做生物能源的加工。要流转就要整

理土地，村里2000亩地要一次流转。结果一整地，沟壑填平后多了130亩，这就成

了集体财产。所以，除了每亩200块钱的收入外，这130亩的租金也是集体的。这

个村的集体也就有钱解决欠账问题。流转后的经营基本没有太大变化，土地公司

自己并不种，而是由村集体用拖拉机进行大规模耕种，但管理仍是一家一户自行

管理，除草等工作也还是农民自己做。产品达到标准后，公司就把工资交给村集

体，村集体再下发到各农户。现在，租金加上劳动收入，老百姓的收入翻了一番

，人均收入达到了5700多块钱。
 
第二个案例是山东泰安市宁阳县郑龙村，也是一个农区。2005年，郑龙村里新换

了一个支部书记，叫田文武，是村里的能人。他上任以后就想带农民致富，于是

，村里的干部和党员就讨论。其中，一个老党员过去种蘑菇，他提议由他提供技

术，其他人提供人力和土地，大家一起种蘑菇，并和泰安弘海公司合作，由贸易

公司负责出口。一年蘑菇种下来，收入还不错。然而，书记觉得，虽然不错，但

生产规模小，并不解决问题。通过一年的合作，他和弘海建立了比较紧密的联系

，就想建立合作社把规模做大。这个想法提出后，大家有很多顾虑，担心把地租

出去后却拿不到钱。开始时一亩地的租金是400块钱，书记就先垫了8万块钱，说

到时租金就从这里出。这样，大家就信了他，全村有一半农户同意入社。租金400

块钱，劳动收入每天35-40块钱。他们种的是蔬菜，西兰花、芦笋和蘑菇等。一年

下来，收入不错，租金就提到了700块钱。结果，不但村里剩下的人都要求入社，

连邻村的人也要求入社。这样，规模就做大了。而且，他们种的菜不光送给公司

，还开拓了销售渠道，把菜直接送到泰安和济南的超市去。给大家举个个例，当

地一户有5亩地，一年下来租金是3500，夫妻两个人劳动，每天每人35块钱，年终

因为经营得好，每亩地还分红1000块钱，加上儿子在泰安打工的钱，这一户一年

的收入还是很不错的。而且发展起来后，经营就分了专业组，比如，芦笋组、菜

花组等，泰安的公司还派了专门技术人员常驻当地，以进行指导监督。现在，当

地的种植经营已经标准化，芦笋都要用尺子量，不能超过15公分，超过就老了，

另外，什么时候施肥，施什么肥，施多少也都有规定。他们还建了有机肥场，符

合销售标准的给弘海公司，不符合的自己用。他们还和一个养牛的邻村合作，用

他们的下脚料换牛粪，一车绿菜花叶子换一车牛粪，这样，两家的问题都解决了

。我去的时候，他们已经向工商局提出了注册龙泉牌有机蔬菜商标的申请。
 
第三个案例是四川郫县凌云村的“西部花乡”。这个例子中，外部苗圃公司进入

，村上4500亩地全部流转，并且，村子的中心区还要向外扩展。公司不仅经营花

卉苗圃，还投入了资金。他们采用的是基质育苗，种植的技术要求非常严格，包

括花盆的直径等，都有明确的规定。为此，公司培养当地农民作技术人员和管理

人员。土地流转租金是每亩地1000稻谷，劳动报酬是每月800-1500块钱。由于大

家的要求，公司在天热的时候还会发降温费，上班时间是早5点到9点，下午则是6

点上工。为了发展当地经济，政府也出了很大力，多次到杭州、上海引资。为了

吸引外资，乡政府还给出了前三年免租金的优惠，这三年的租金先由乡政府给公

司，再由公司给农民。但发展起来后，公司则要每亩地给政府200块钱的服务费。

现在，当地种植的花卉苗圃不仅销往四川和全国其他地方，甚至还有出口。
 
第四个案例是四川成都崇州市桤泉镇，当地流转得更早，发展得更快。他们农业

现代产业园区，流转土地面积为23000亩，进入的企业46家。有意思的是，因为流

转的规模大，企业多，大家对农业服务的需求就比较大，这里农业产前、产中、

产后服务也就发展得比较好。当地有5个农机手成立了一家农业服务公司，有大小

拖拉机和各种农业机械，给园区企业提供从种到收的一套服务。之前，一个种庄

稼的公司，为了打药，要雇100个农民干10天，效果还不好。现在，他们就把活包

给服务公司，什么时候打药，打什么药都不用管，服务公司保证效果。除了农机

服务，劳务服务也出现了。当地还成立了劳务公司，把那些地流转出去的留守劳

动力组织起来进行培训，向这些公司提供劳务。另外，现在他们使用生物肥料，

生物农药，还用灯光灭虫。当地还建了专家大院，请了10多个专家，有首席专家

，进行技术研发和推广。
 
从上面的案例可以看出，以前通过合作化要解决的问题没有得到解决，反而变得

更糟；但现在，通过土地规模流转，这些问题就解决了。虽然现在只是个起步，

但农业的产业化、专业化确实在发展。
 
下面，我对以上案例进行一下分析，主要针对土地流转、组织变迁和农业现代化

的问题。
首先，传统农业面临危机。改革后，我们采用联产责任承包制实际是恢复到了一

家一户经营的方式。而农村粮食问题解决以后，农民的就业情况发生了变化，改

变了农地对农民的重要性，也改变了土地和他们的关系。从农民对土地拥有的产

权束来看，农地产权主要是所有权、经营权和收益权。公社化的时候，三种权利

是一起的，都归集体所有；联产责任承包以后，所有权和经营权第一次分离，这

种安排调动了农民积极性，促进了农业生产的增长。土地流转是第二次分离，即

承包权和经营权分离，承包权还是农户的，但经营权转给了合作社或者企业。背

景是，农村的状况发生了变化，好多人进城打工了，留下的多是妇女和老人，农

村劳动和经营主体也变成了老人和妇女。根据全国普查，1996年，妇女劳动和经

营者在中部和西部地区占到了47%，在全国占36%；而2009年，两个比例全部超过

了50%。青壮年出去后，经营者出现老龄化的趋势。中西部50岁以上的经营者从

1996年的17%-18%上升到现在的32%-33%，在劳动力外流比较多的省份，这个比例

甚至达到了46%。从中，我们可以看到经营主体的妇女化和老龄化。一家一户的经

营由于规模小，虽然解决了温饱，但解决不了致富，虽然刺激了农民生产的积极

性，但无法不断地激励这种积极性。所以，80年代后期和90年代农业出现波动，

这可能是一个重要原因。随着市场化、工业化和城市化的推进，一家一户的生产

经营确实适应不了人们的需要，反而成为阻碍农业进步的绊脚石。我们现在不完

全的城市化和这可能也有关系。农村边缘化等现象一方面说明了政策的失误，另

一方面也说明了传统农业的困境。
 
第二，土地流转和规模经营是农业现代化的前提。首先，现代农业必须实现社会

分工和专业化生产。这在一家一户是办不到的，一家一户只有自然分工，没有社

会分工；而土地流转和规模经营以后，我们看到，社会分工和专业化生产就发展

起来了。这些地方都形成了专业化的生产基地，比如，山东建成了蔬菜基地，四

川的专业化花卉基地，甚至出现了专业化的服务机构。其次，科技投入增加了。

这在一家一户也是办不到的，因为大的机器用不上，科技投入和培训的规模都不

行。所以，传统农业主要是经验农业，不能是科技农业和现代农业。但规模经营

后，太空育种、基质栽培都出现了。另外，公司带来技术后必须培养当地农民。

像四川的案例中，当地农民接受培训后，不仅将技术用在公司的生产上，也用在

自家的生产中。再次，标准化生产。以前，标准化生产只存在于工业生产中，但

现在我们看到，规模经营后农业生产中确实出现了标准化。虽然和工业上的标准

化水平不一样，但在向那个方向走。山东的案例中，用老百姓的话说“管理行距

、间距、高度，都用尺子说话；用肥时间、品种、剂量，都按规定操作”，农民

形象地说，现在是管理卡尺子，施肥按单子，跳着标准舞种菜。四川桤泉是省级

农业标准化食用菌生产基地，省级农业标准化红提葡萄生产基地，都是标准化的

生产基地。再次，生态农业。这在一家一户也很难发展，虽然农户可能施有机肥

，但规模有限，也不能实现规模生产中出现的循环利用。最后，现代农业的重要

要素是市场化。一家一户生产的产品市场半径很小，而规模生产后，市场的半径

大了，全国各地乃至国外都可以达到。而且，要素市场也发展起来了。农民工流

出去后，形成了外部劳动力市场，而留守人员给进入企业打工，形成了内部劳动

力市场，这样，内外部劳动力市场就都形成了。土地流转形成了土地市场，形成

了土地价格，租金就是地价的表现。现代农业必然是市场化的农业，现代农业的

发展、土地流转的发展也和市场的发展紧密联系在一起，没有市场，农业是发展

不起来的。
 
第三，土地流转和规模经营给农村带来了巨大的变化。比如，经营主体的由一家

一户变成了合作社和外部企业，解决了经营主体老龄化和妇女化的问题。原来，

政府不提倡外部企业进入，现在外部企业进入成为一种主要形式，怎么看这个问

题呢？之前政府不提倡是因为担心企业到农村包地侵犯农民利益，但现在，企业

进入有其积极的一面，能带来技术和资金，促进对传统农业的改造。所以，政府

不应该简单禁止，而应该从政策上寻找应对措施。政府可以从以下几个方面进行

管理。首先，企业获得土地时农民是不是自愿。如果地方政府为了加快土地流转

或者热衷于企业招商而强制征地，那就应该禁止企业进入。其次，企业给农民的

租金是否是双方协商决定，能否有保证。如果有保证，又是协商决定的，那就应

该允许。再次，企业获得土地后是否用于农业，如果不是，政府应该要管理。这

就要看政府的监督管理职能是否跟得上。所以，企业进入不是简单禁止的问题，

而是需要政府根据土地流转的发展水平，提高自身的监督管理能力。另一方面，

农民的地位身份也发生了变化。公社化的时候，农民只是劳动者；联产责任承包

后，他们既是劳动者，也是经营者；现在，他们变成财产所有者了，变成股民了

。农民有了租金，就有了财产收入。《物权法》在法律上规定了土地承包权是物

权，土地流转后得到租金是物权真正实施的结果。所以，农民身份变了，收入提

高了。同时，农村的产业结构也发生了变化。最后，新型合作经济得到了发展。

联产责任承包后，集体经济变成了空架子；土地流转后，集体经济不再是空架子

，而有了实际内容。目前，集体经济主要有三个来源。一个是整地多出来的部分

，一个是公共设施，再一个是外部企业进入后，村集体的一个重要作用就是提供

服务，村集体也因此获得了服务收入。在土地流转的过程中，所有权也并不是毫

无作用。事实上，大规模流转的实现，是所有权和承包经营权合作的结果。
 
第四，土地流转和规模经营的方式选择。从转出角度看，有两种情况。一种是农

户直接流转，外部企业进入很少有农户直接流转的。另一种是集体流转和二次流

转，农户先把地流转给集体，集体再把土地流转给企业。集体在这里既是甲方又

是乙方，起到了中介的作用。从流入角度看，有三种情况，分别是大户、合作组

织和外部企业。在这种情况下，集体只是简单的中介，但相比于简单的反租倒包

，还是有变化的。至于流转的规模，大户多是几十亩到上百亩，集体是几百亩到

上千亩，外部企业是几千亩。三种形式中，合作组织最能保护农民利益。大户流

转只有租金，外部企业流转还有劳动收入，而合作组织租金、劳动收入和分红收

入都有。按流转后的经营对象分，大概有以下几种：粮食、蔬菜水果、花卉苗圃

、养殖和其他作物。大户以种粮为主，合作组织以果蔬和养殖为主，企业则比较

多，种粮、花卉苗圃等都有。按照流转后农户参与程度看，也是合作组织最高。

按经营方式来看，主要有两种：一是土地股份合作经营，一种是土地租赁经营。
 
土地股份合作经营和一般的股份制企业不同。以土地承包权作为股份进行投资，

不是真正的融资股份，具有租赁的性质，可以取得租赁收入，但股权是不可能取

得租赁收入的。特别是现阶段土地股份还不能转让、买卖和抵押，所以和一般的

股票更不一样了。因为股票可以取得股息、红利，但不能取得租赁收入。另一个

区别是，股份制企业的股东可以用脚投票，卖掉股权，而合作社还不能卖掉股权

，虽然有退出的安排，可以转让，有时间限制。还有一个区别是，股份制企业可

以破产清算，股东以自己的投资进行偿付，而一旦合作社关闭，土地还是社员的

。另外，合作社具有地域性质，社员直接参与合作社的事务相对较多，参与管理

相对方便。股份制企业则不同，股东哪儿的都有，不是大股东，很少关心企业的

经营。土地股份合作社和土地租赁也有区别。土地股份合作制中，农民对土地承

包经营权的让渡并不是完全的和彻底的，流转以前，承包经营权是农户单独享有

的，流转之后，承包经营权是合作社共有的。而租赁制下的经营权的让渡是完全

和彻底的，农户保有的只是收益权，虽然合约期满可以收回，但从产权市场化的

程度上看，合作制不如租赁制。租赁制的农户收入只有租金，劳动收入可以从承

租方取得，也可以从别的地方取得。但在股份合作制下，农户除了收取租金，还

可以参加劳动，获得劳动收入，利润收入归合作社农户共享。从收入的递增安排

来看，租赁制是固性合约安排，股份合作制是剩余合约。可见，土地流转和规模

经营的模式没有绝对的好和绝对的坏，要依情况而定。
 
第五，土地流转中，政府和集体经济组织起什么作用，应如何看待其作用。从现

在的状况来看，政府和集体经济组织起了相当重要的作用。它们成为了流转的主

体，招商引资、大规模流转都需要它们的参与。对此我们应该怎么看？我想，政

府起的作用应该不是官员心血来潮的结果，而是建立在一定基础和条件上的。首

先，我们实行的是集体产权制度，党和政府的动员能力很强，中央要推行土地流

转和规模经营，地方就会照办，这不光是为了向上面交差，还可以提高当地的政

绩。其次，土地流转既牵扯到信息，也牵扯到信誉。一家一户不愿意和企业打交

道，因为老百姓不了解外部的企业。而政府可以解决这个问题，比如，村政府可

以到外部企业进行考察。另一方面，外部企业也不愿意同农户打交道，因为企业

不在当地，那么多农户，万一闹起事来，企业拿他们没办法，强龙不压地头蛇。

可见，如果没有集体经济组织，合作将很难实现。另外，农户有的是承包权，所

有权在集体，如果农民不愿意，土地也很难流转。所以，土地流转的过程其实是

承包权和所有权暂时合一的过程。这个过程证明，所有权不是空的。现在有两个

极端，有人认为所有权应该给农户，有人认为所有权应该归集体，在现实中，两

者可能都有问题。
 
虽然政府在土地流转中扮演了重要角色，但有的也起了不好的作用，越俎代庖的

事情也有发生。现实中，土地流转常常和农地整理、城乡挂钩一起进行，不光农

地在流转，宅基地也在置换，给农民盖新村，这就带来了问题。以西部花乡为例

。4500亩地集体流转，整地的过程中，建设用地腾出了367亩，他们把这347亩城

乡挂钩后流转给郫筒镇，郫筒镇按当年招拍挂一亩地173万的价格计算，总共是6

亿多。但西部花乡只给农民算了4亿多，另外2亿不知道去哪儿了。这还不说，4亿

元中，凌云村为农民盖新村花了1.8亿，另外2.1花在了郫筒镇的基础建设上。所

以，364亩最后相当于只卖了1.8亿。另外，成都已经形成了置换的指标交易市场

，而市政府提供的资料显示，交易的价格是一亩地8万。一个173万，一个8万，大

家可以看到这里的差距有多大。
 
指标交易可以算是中国改革中的创造。之前盛洪研究的外汇额度交易就是指标交

易。需要外汇的和有外汇的企业到外汇交易中心，先按官价交易外汇额度或者外

汇指标，出来了买的企业再按黑市价格把钱补齐。这种交易多了，官价和黑市价

就开始合一，促成了1994年的汇率并轨，这是件好事情。另一个指标交易是江小

涓和刘世锦研究的烟草指标交易。烟草价高、利大、税大，各地都争，于是有生

产指标，然而有的地方没有烟叶，有的地方指标多，有的地方指标不够，发改委

和烟草专卖局和各地商量采用烟草指标交易，一方把指标给对方，而对方则把税

收分一部分给该方。需要注意的是，这两种指标交易并不一样。外汇交易发生在

两个市场主体之间，完全是市场行为；烟草指标交易是配额交易，是政府之间的

交易。而土地交易则两者的特点都有，这就不好处理了。所以指标交易在农地交

易上的运用还存在不少的问题。主要是政府暗箱操作，农民被排除在外，侵犯了

农民的权益。
 
第六，农村金融和农村企业家。土地流转涉及到的一个重要问题就是交易的融资

，融资是大规模交易的必然需求。现在的融资是怎么解决的呢？一是外部企业融

资，二是政府融资，地方城投公司融资，也就是靠政府信誉融资。现在农村金融

合作社只有一家，而且实际上农信很少为农民服务，满足不了农村的融资需求。

村镇银行到去年年底全国总共只有500多家，还需要很多制度建设，才能发展起来

。现在发展不起来，只好选择民间金融。所以，解决农村金融问题是一项迫切要

做的工作。除了外部企业和政府，最重要的是发展农村金融机构，这个领域要放

开。要发展合作经济，就要有合作企业家。在当前体制下，农村的合作企业家本

来就很少，如何给他们一个宽松的环境，让他们去闯、去成长，现在很难。不光

现有的企业家成长很难，已有的企业家我们常常还要灭掉。最早下马的企业家就

是褚时健。农村企业家下马的也有，在我们的第二个报告里有个案例，是辽宁海

城东三道村的老支部书记。他把全村3000多亩地都流转了，和港商合作种菜，和

韩商合作种尖塔椒，自己村里地不够了，就到鞍山包地。就是这样一个能人，却

因为公务吃饭没开发票被拉下了马。其实，他并不在乎钱，他儿子经营企业，他

开的车都是儿子送的。但最后因为发票的事情被人抓住，甚至开除了党籍。所以

，农村能人是有的，但怎么保护他们是个大问题。如果不能解决这一点，土地流

转的发展会受到很大的限制。
 
后面的问题我不讲了，就报告这么多吧。谢谢大家！
 
盛洪：
 
谢谢张老师！刚才讨论的主要问题就是承包权流转。承包权就是一种产权，制度

经济学的产权概念和终极所有权不太一样。受制度保护的利益就叫产权，可能会

有时间的限制，但是非常明确的。所谓土地流转就是产权交易。张老师的报告非

常丰富，有很多案例，其中谈到了土地产权流转带来的很多好处。在市场经济下

，产权交易，实际上就是经济当时人自由自愿的谈判，所产生的结果是我们想不

到的。有当下的资源配置的改进，有所谓的交易红利，还有比较长远的，像规模

的增大、专业化的发展等一系列好处。张老师也谈到了承包权流转和土地产权交

易采取的各种形式，并做了分析对比。张老师刚才一句话说得很对，形式是多种

多样的，因为具体的情况和条件都不一样，不能说哪种是最优的。不同条件和情

况下，采取不同的承包权流转形式。后面，张老师也谈到了一些问题。我听了之

后，受益很多。
 
我们今天请来了三位评议人。一位是李国祥教授，来自社科院农发所；一位是谭

淑豪教授，来自人大农发学院；还有一位是廖洪乐研究员，来自农业部农业中心

。下面请李教授首先进行评论。
 
李国祥：
 
非常感谢天则所的邀请。从内容上看，张老师的研究花了很多时间，做了很多分

析。这份研究把中国相对比较发达地区，特别是沿海地区或者城市郊区，土地流

转的几种模式基本都概括了进来，每个案例也基本代表了一种流转模式。很多研

究一般都局限于对案例的讨论，而张老师除了案例研究外，还对土地流转政策进

行了系统的回顾。更重要的是，他在案例分析的基础上，对土地流转的几个方面

，进行了应用理论性的讨论和深入的分析，有血有肉，把理论和实际紧密地结合

了起来。这份研究对我们如何把握整个农村土地流转的大趋势，提供了有价值的

参考。这份研究报告可以帮助我们从现代农业的发展的高度来洞察当今中国农村

土地流转。中国怎么样向现代农业这个方向发展，我们要做很多很多工作。其中

，在中国农业转变的过程中，我们必须走市场化的道路。现在中国的农业市场化

，从产品角度看，市场化程度非常高。除了粮食国家托市收购，生猪在必要时国

家动员临时储备，绝大多数农产品在通常情况下的市场基本上是放开了，政府的

干预非常少。但是，对要素市场，应该说，我们的改革也好，创新也好，还远远

不够。但这块不仅仅是现代农业要解决的问题，还涉及到城市化，社会保障体系

等一系列问题和配套体制，受此影响，农业要素市场的发育受到了一定的压抑。

尽管如此，在现实生活中，或者说在经济特别繁荣发达的地方，要素市场发育受

阻近年来并未妨碍地方自发的土地流转市场化程度的提高。我们的土地市场，从

政府角度看，希望农户之间进行流转，现在又创立了合作社，希望合作社来流转

。但实际上，最有流转动力也能把资源配置效率大幅提高的，还是企业。从我了

解的情况看，每次农产品价格大幅度上涨的时候，土地流转就比较活跃，每次农

产品价格低潮的时候，土地流转也进入低潮。为什么这几年土地流转相对活跃呢

？一个重要原因就是农产品价位比较高。
 
张老师的报告为我们提供了土地流转及其国家采取的政策措施的过去，现在面临

的问题和未来的选择，提供了有价值的参考，学习后不禁深入思考一些问题。受

其启发，我下面谈两个问题。
 
第一个是农业规模化的问题。过去，我们认为土地不流转，也能实现规模化。特

别是，农业经济学有个理论，实证上也能证实，小农户的要素生产力相对比较高

。中国单位耕地面积的生产力比美国高，主要就是因为小农户精耕细作，这也是

我们过去认为不一定非要搞大组织化的规模经营。但是，不管是学界还是政府，

基本都同意农业要集中化。所以，我们在区域化和专业化这两个方面的推进非常

快。现在，我们的主要农产品基本都集中在优势产区。但是，我们过去对农户规

模应该多大的度研究不够。张老师刚才说小农户专业化搞不起来，其实在中西部

地区，小农户的机械化服务也是非常发达的。比如，一个农户养鸭子，捉鸭子的

事他不做，有专门的服务队为其提供服务。农田耕作和农作物收割机械化程度越

来越高。通过我们说当今中国农业劳动力以妇女儿童为主。但是，这支农业劳动

力队伍并没有妨碍中国粮食连续多年增产，关键是当今农民站在田埂上看着机械

耕作和收割就行了。所以，对组织上的规模经营，大家的认识还有分歧，有人认

为大商业农场组织农业生产不一定能够提高效率。我最近也一直在反思，从我国

农业未来的发展趋势来看，一些大宗农产品在农业要素资源有保障前提下它们的

供给问题不大。但整体上，农产品价格偏高的矛盾可能会日益突出，或者说当今

中国分散小规模农业生产经营必然导致农产品价格在生产者和消费者之间产生比

较大的经济利益冲突。以2009年为例，农民真正从农业获得的收入很少，家庭经

营第一产业人均纯收入较上年才增长2%多，而消费者却感觉到农产品价格很高。

我最近进行了一个统计分析，从2001年到2009年近10年时间，城镇居民家庭恩格

尔系数变化极不明显，在36%到38%之间波动。而从1991年到1999年，城镇居民家

庭恩格尔系数每年都降低一个多百分点。可见，中国这几年农产品的高价确实带

来了生产者和消费者之间的利益冲突。如果资源利用效率没有提高，中国要平衡

生产者和消费者利益，关键问题是从流通环节和加工环节等入手，减少一些环节

，并提高效率。而要提高效率，可能就和组织的规模化有很大关系，这就不仅仅

是生产效率的问题了，而是整个产业内的效率问题。政府想了很多办法，比如农

超对接，但是流通环节的效率还是提不上去。这可能与我国的分散小农户生产有

关。小农户跟大市场的对接，从田头到餐桌，必然要经历很多环节，一环一环地

批发，环节一多，效率当然就提不上去了。所以，在未来，农业组织的规模化可

能仍然绕不过去。
 
第二个是要素市场的问题，张老师对企业的态度似乎有所保留。企业化会不会成

为主流呢？我个人判断，可能会成为主流。我们现在成立了很多合作社，整体上

真正发挥作用的不是特别多，通过合作社要政策（即扶持资金和优惠税收政策等

）的比较多。同时，合作社发展到一定程度以后，要么一部分能人控制这个合作

社，改变了合作社的性质，有好多这样的案例，要么这个合作社也发展不起来。

我们在农村调查，很多能人就说，他为什么要组织农民建合作社，他为什么不去

建企业。而且，外部企业进入后，带来的可能不仅仅是资金、技术，还有信息、

市场、理念，这些可能更加重要。此外，把生产者和消费者利益平衡的比较好的

基本也都是企业。像日本，农会很强势，生产者的利益保护的比较多，而消费者

就要面对高价。所以，平衡生产者和消费者的利益，到底是企业有效还是合作社

有效？协会性的合作组织大部分要保护生产者利益，所以，一般都会带来农产品

的高价。将来到底怎么办？张老师说多元化。多元化是市场选择的结果，不是政

府的主观意愿。我们下一步政策调整的中心，就是要把中央提出的放活政策方针

落实到位。在制定具体农业政策的时候，应该把放活的精神体现出来，让市场自

己选择。从保护生产者和消费者的利益的角度看，中国的农业应该有两个目标，

一个是要发展好专门为中低收入者提供粮食安全保障的保护农业，这一块政府的

干预可以多一些；另一块是效益农业，对中国优势比较明显的园艺产品等，应该

基本采取放开的态度，鼓励资本技术融入，重在提高竞争力。总之，中国不应该

对两种农业采取同样的政策，否则不利于中国农业保护和效率提高兼得的目标。
 
以上就是我要谈的，谢谢大家！
 
盛洪：
 
谢谢李教授！李教授刚才谈到了合作社形式哪一种更好，我觉得这个问题确实是

值得大家讨论的。下面请谭教授进行评论。
 
谭淑豪：
 
谢谢天则所给我这个学习的机会。说实话，刚看到这个题目的时候，我觉得太庞

大了，很难驾驭，但到现场听了张老师的报告，觉得张老师讲得非常好。张老师

站到很高的角度，不限于农业农村农民这个小范围，而是放到非常大的视角之下

，讲土地流转对解决三农问题，从而推进城市化，解决城乡一体化的问题的重要

性，真的是高屋建瓴。这让我想起，多年前，吴敬琏老师到南农大讲三农问题时

也谈到温铁军老师的观点，即要跳出农业来研究农业，的确是这样的。因为这样

范围更广，更有助于人们从宏观背景下来理解农村人地关系变化的机理。我上个

学期组织研究生读舒尔茨的《改造传统农业》，当时，我们就讨论怎么改造中国

的传统农业，大家都很犯难。今天，听了张老师的报告，我觉得思路清晰很多。

土地是农村最重要的生产要素，把土地流转了，这个生产要素活起来了，可能会

带动其他的生产要素，比如劳动力要素也可以活起来了，资金要素虽然是一个困

难，但通过某种方式，也可以活起来。同时，农村劳动力的素质也可以通过土地

流转得到提高，不管是流出土地的农民，还是流入土地的农民，都可以通过专业

化的生产或者接受某些培训，让这个要素活起来。农产品，通过土地流转形成规

模经营现代农业，当然也可以进一步的市场化，可以活起来。这样，我们似乎找

到了改造中国传统农业的一条有效途径。我听了相当受启发。前段看了一个节目

叫做土地流转转出新天地，张老师今天的报告就是对此非常好，非常全面的诠释

。
 
张老师推崇的深入实际中调查研究是非常值得我们年轻人学习的，特别是研究土

地，研究农业问题的人。我们不能靠在家闭门造车、阅读资料，一定要到实际中

去做调查，用第一手资料，让事实说话，根据事实形成自己的观点，得出结论。
 
张老师洋洋洒洒的一篇大作中，有很多真知灼见，虽然有时条例可能不是特别清

晰，但真知灼见是时时可以见到的。比如，您谈到在目前中国农村，企业家精神

，或者说企业家要素，可能非常缺乏，但却非常重要。企业家有能力把农村中非

常分散，不容易形成合力的资源组合起来，形成有效的生产力。我认为，这点是

非常重要的。农村土地流转里，如果能结合能人，也就是农村企业家，可能将来

能释放更多的活力。然而，这一点在以前的文献里谈的比较少。
 
张老师对土地政策的梳理，深入浅出，娓娓道来，我听后觉得脉络非常清晰，而

且简洁明了，容易理解。十多年前我就开始在农村开始土地调查，您讲到取消农

业税前后土地流转发生了根本变化，我深有感触。1999年，我在赣南调查的时候

，国家禁止抛荒土地，抛荒土地是要处以罚金的，所以，那时进城打工的农民转

出土地给别人的时候是要向别人付谷子的，因为别人要承担农业税以及相关的三

提五统。之后，我又多次到那个地方追踪调查，发现局面大为改观，这个状况印

证了张老师说的话。而且，张老师基于事实敢于说真话。目前学术界还有政府争

议比较大的是，是否应该允许外部企业进入土地流转市场。张老师敢于大胆地探

索，并提出建议和一些标准，让政府来鉴定是不是应该干预外界企业介入土地流

转，在什么情况下应该干预，在什么情况下应该放手不管，在什么情况下甚至应

该鼓励他们介入。因为外部企业能够带来技术和租金，所以，对其介入土地流转

市场不能一味地干预。其实，在这个问题上，中央政府和地方政府也存在利益冲

突。中央政府不赞成这样做，但地方政府鉴于实际操作上和工作上的困难，加上

地方官员实际上是带动当地农民致富的，他有责任带动农民致富，所以，他们在

某种程度上是积极想引进外部企业，只要外部企业能真正为当地农民谋福利，带

动大家一起致富，所以中央和地方政府在这个问题上有博弈。所以，这个方面将

来还要研究，看外部企业进入流转市场的政策是不是应该放松。您提的建议非常

好，鉴别是否需要干预的标准也具有可操作性。
 
张老师的报告非常丰富，不限于土地流转，还谈了政府在其中的作用，这点也是

非常值得我们借鉴的。但是，我有一个疑问，政府在推动土地流转的过程中，作

用到底有多大？因为，您举的6个例子都是很成功的，您根据6个成功案例得出的

结论是有依据的。但是，我一直在做这种追踪调查，寒假之前，我组织了十几个

研究生和一些本科生到中部、西部和东部的10个省份进行了土地流转调查，有750

多份问卷，根据我们调查，只发现2例土地规模流转。我曾经一度觉得“土地流转

”和“土地规模流转”这两个概念有点混淆，后来我明白了，您谈到的“土地规

模流转”和我第一眼看到的“土地流转”是两回事。我们在调查中发现，土地流

转多半是小规模的流转，比如农户和农户之间的流转，以及农户和村集体预留土

地的流转。在实践中，我们发现这种流转对形成规模经营几乎没有什么帮助，因

为土地依然是很分散的状况，形不成规模经营，也谈不上推动农业现代化的推进

。但是，我发现您给的6个例子都是，在某种程度上，地方政府介入推动规模经营

。我见到的2例，很不幸都是政府介入土地规模流转不成功的例子。一个是在江苏

省的淮安，有个种植蔬菜的公司要介入，付给当地农民每亩地每年800块钱的租金

。按道理，农民从土地上解放出来，每亩地每年净收入800块钱，他们可以进城务

工，是皆大欢喜的事情。淮安每户农民大概有3亩地，他们居然不乐意，都想退出

来。因为他们说，如果自己种蔬菜，一亩地的收入远远不止收800块钱，可能要有

三四倍，几千块钱。这样，离土离乡到城市打工还不如就在家里种菜。所以，他

们不愿意接受政府介入的土地规模流转，想退出。还有一个例子是河北省沙河市

，一家公司租了大概1000亩地种白薯和牛蒡，一种块茎作物，然后深加工，做成

牛蒡茶、牛蒡酒。这个企业成功运行了四五年，因为方方面面的问题，最后就解

散了，这个流转就不是特别成功。我就有个疑问，政府不同程度介入的土地规模

经营到底能走多远，将来一旦失败我们应该怎么处理，将会引起什么后果，农民

对下一步土地流转的态度又会发生什么变化。虽然我自己研究土地细碎化对农民

生产决策以及土地利用效率的影响，但我对土地过于细碎和分散的状况大为不满

，因为我实证研究也揭示出，土地的分散细碎经营会增加农业生产成本、降低生

产技术效率，从多个方面来看都是不利的。所以，我也很支持土地规模经营，从

而实现农业现代化。从日本的经验来看，虽然多年来，政府也在推动土地流转，

但现实中，农民不愿意流转。所以，土地流转能走多远，经营规模能扩到多大，

也依然还是个问题，值得我们进行探讨。
 
农业现代化当然很好。我看这篇文章的时候，并不很明白什么叫农业现代化。听

了张老师的报告，我明白了，就是产业化、专业化、市场化、社会化等。这是很

好的，但一些案例表明，这种现代化对环境是不利的，因为公司的经营会以资金

替代劳动力等要素，这有时不利于环境保护。有人研究，还是传统农业下的小农

对生物多样性和环境的保护更有利。从2007年开始，中央政府又开始强调农业的

多功能性，对这点的保护上，似乎还是小农经济更胜现代化农业一筹。如何平衡

这两个方面，也是我们面对的问题。我们需要什么？什么对我们来说更优先，更

重要？
 
我对土地很有感情，但土地的问题很复杂，常常让人难以找出清晰的答案。以上

就是我想说的，谢谢！
 
张曙光：
 
我简单回应一下。
 
一个是规模化农业和小农经营的问题。我看我们还得多元化，不能一说现代农业

就全部搞规模经营，还是得让农民选择，怎么有益怎么去做。这里讲规模化经营

只是一个方面，大家绝对不能都用一种方式，即便是对于土地流转，我也认为不

同形式各有各的好处。
 
第二是，土地规模流转有成功有失败的问题。其实，任何事情只要是市场经营，

就总有失败的。农民同意规模流转后，只要不破坏耕作层，承包人不干了农民照

样可以自己种，有回旋余地就行了，土地流转要能进能出。企业发展起来后，有

些地方做得好，那是一种解决方法，倒不是说大家都这样。
 
第三个是环境压力。我认为，现代农业不一定就破坏环境，主要还是要看具体做

法。比如，有的农业园就想建成观光农业，甚至向第三产业这个方向走，其实是

可以的。而比如有机肥等现代农业，并不破坏土地和环境。
 
盛洪：
 
谢谢谭教授的评议。其实，不见得是规模流转，产权交易本身就能改进资源配置

，创造交易红利。而谭教授刚才提到的失败例子恰恰说明，政府不能直接介入，

政府的作用应该是保护产权、维护秩序，让企业和农户自己交易。为什么800元农

民不愿意租，因为这个价格低于当地的地租。如果交易非常充分，有市场地租，

企业开价绝对不会只有800元。地租往往不是谁给的，而是谈判的结果。政府往往

喜欢给你一个价，你不答应就算了，这样还是很可怕的。下面请廖教授评论。
 
廖洪乐：
 
久仰天则所大名，但身临其境，今天还是第一次。下面，我主要将三个方面。
 
首先，张老师为我们做了很好的表率。他的演讲非常精彩，让我们听的热血沸腾

，尤其是讲几个企业例子的时候，大家都觉得这件事情很好，前途一片光明。但

我要提醒的是，好的事情后面往往隐藏着我们外来者不了解的事情。比如，很多

事情都是政府的干预引起的。所以，我们听这种政策的演讲时，一定要想到背后

过程的复杂性。两田制是一个最典型的例子。80年代中后期，两田制搞得轰轰烈

烈，首先是山东和江苏，然后全国各地都到江苏和山东学经验，到了1996、1997

年之后，全国有2/3以上的土地要搞两田制。老百姓极其不满，但地方政府受错误

舆论导向的影响，觉得好像中央要搞两田制，最后导致中央政府不得不站出来说

他们不提倡搞两田制。在中国，我们往往在开始的时候觉得某个事情很好，但过

了一段时间的发展后，就变得不是那么好了。所以，大家要有一定的心理准备。
 
第二，报告本身一些地方还需要改善。这个报告信息量比较大，内容丰富，牵扯

到的问题都是土地流转过程中必须解决的紧迫问题。比如，土地流转中如何确权

。这个问题极其重要，解决不好，很可能土地流转了五年十年后，无法回到农民

那里。张老师还谈到土地流转后用途的非粮化，如何保护农民的利益，政府或者

集体经济组织在土地流转中起什么作用，如何培育农村金融市场以及土地承包经

营权的抵押。应该说，这些问题中，没有一个是土地流转过程中我们不应该考虑

的，其中任何一个方面出了问题，对土地流转都会产生不良影响。张老师把土地

流转中牵扯到的非常现实的问题都有所考虑，所以，这份报告非常不错。但有些

地方，我有不同看法。报告4-1中讲，传统农业正面临着经营危机，下面一大段在

对家庭责任承包制进行评价。张老师认为，家庭责任承包制曾经激发了农民的生

产积极性，但现在已经无法继续激发这种积极性了。其实，我觉得这里牵扯到家

庭责任承包制到底起什么作用的问题，政府以及学术界对此一直没有搞清楚。包

括80年代中期说“包干落后，要回到集体化”的两次讨论，都没有把家庭责任承

包制起什么作用搞清楚，结果就是，讨论来讨论去，你也说服不了我，我也说服

不了你。我觉得我们以前可能过分贬低了家庭责任承包制，后来有过分抬高了家

庭责任承包制。其实，家庭责任承包制的作用不是激发了农民的生产积极性，而

是激发了农民的劳动积极性。生产积极性和劳动积极性是两个不一样的概念，但

我们党中央国务院的文献从来都是说，家庭责任承包制激发了农民的生产积极性

。但是，如果分析这个问题，它激发的不是生产积极性。生产积极性是指，作为

一个企业或者农户，有生产某个东西的积极性。谁决定生产积极性？比较利益。

我要能赚钱，我就生产，要不赚钱，我就不生产。而劳动积极性是家庭责任承包

制解决的问题，因为劳动的成果完全归我自己，所以我有劳动的积极性。但我有

劳动积极性，不一定就有生产的积极性。如果稻谷不值，我就不想种，我就没有

生产粮食的积极性，但你不能说我没有劳动积极性。我是非常有劳动积极性的，

我不想生产水稻是因为水稻的利益太低了。所以，评价家庭责任承包制的时候，

不要老说它激发了生产积极性。由于历史原因，我们都这样说了，但其实，这个

制度的重要性在于激发了农民的劳动积极性。有了这个结论后，就可以解释理论

界很多问题。比如，说粮食生产下降了，家庭责任承包制就不行了。不是这样的

。农民不愿意生产粮食不是因为劳动积极性没了，而是生产粮食的比较利益太低

了，于是，他们开始生产棉花等经济作物。但他们的劳动积极性一直没有变，因

为家庭责任承包制这个制度一直在，它对农民劳动积极性的激发也一直存在。根

据粮食单产，我还做过估算，以1984年的数据为准，劳动积极性对粮食单产的提

高的作用大概是21%。发展农业生产，一要靠劳动积极性，二要靠生产积极性。激

发劳动积极性就要保持家庭责任承包制不变，激发生产积极性就要提高农产品的

比较利益，两个方面都做好了，农民的积极性就有了。以上是对家庭责任承包制

的评价问题。
 
政策建议里提到了农民把承包地或者宅基地进行抵押，作为担保，这个问题非常

热。这里，我们可不可以增加一些内容。比如，都说农民希望土地抵押，但现实

不一定是这样的。最想抵押土地承包经营权的是企业。1988年，我们和世界银行

合作，在贵州做过土地抵押试点。最后，试点以失败告终，因为银行不愿意抵押

，那么一小块地，这边一点，那边一点，如果不是当地人，根本不知道哪块是哪

块。所以，银行根本不愿意接手，没有积极性。农民也没有积极性，因为土地值

不了多少钱，那一点钱根本没有作用。但是，为什么特别是十七届三中全会后，

这个问题炒得这么热。因为城市资本利益集团非常希望土地抵押，因为如果可以

抵押，他们可以从农民那租一万亩，然后到银行进行抵押。所以，这个事情不是

不对，我们要找到源头，看究竟是谁愿意做抵押。另外，究竟是哪一种权来抵押

，是用土地所有权，还是承包经营权。如果是所有权，那是集体的事情，所以肯

定是抵押承包经营权。如果用承包经营权作抵押，是抵押30年还是抵押70年，还

是租10年就抵押10年？我觉得如果报告能对此进行讨论就更好了。如果允许土地

抵押，现在的《公司法》、《担保法》的条款就要修改。因为按照现在的条款，

公司破产后，土地就跟着公司走，农民就没有土地了。所以，我们是不是只抵押

承包经营权，如果公司租10年，就按照10年的价值作抵押，公司破产后，公司或

者银行是不能拿走的。这种制度，我们要提前想到，不然会造成很大麻烦。报告

最后还谈到支持发展合作组织和家庭农场，探索以种植粮食为主业的土地规模流

转问题。前面提到了土地多种植非粮食了，张老师可能想专门拿出来一块土地种

粮食，但是我倒觉得没有必要。不管是否规模经营，粮食的比较利益比较低，政

府给粮食补贴就行了。这样，规模经营就获得更大的利益。而不是规模经营的农

户也因该获得粮食补贴，因为别看一家一户只有2亩5亩，但中国有2亿多农户，他

们整体占的比例还是很大的。所以，我估计20年内，规模经营不可能成为主体，

小农经营永远是主体。如果他们不种了，中国就会面临很大的问题。以上是对报

告内容的建议。
 
第三，我个人对这个主题的看法。对土地流转和规模经营，张老师的思想很开放

。报告的一个说法我觉得非常好，就是土地流转的形式没有哪种一定好，哪种一

定坏，还需要实践来检验。可能我们这个阶段觉得合作社不错，再过50年，觉得

公司农场不错，不同阶段的形式是不同的。报告说土地流转有三大主体，我觉得

应该是四大主体：大户、合作社企业和小农。为什么要把小农加进来呢？别看小

农规模很小，但整体数量很大，另外，我们国家的农业要想实现严格意义上的规

模经营，可能还要很长一段时间。日本从50年代开始就推广规模经营，一直到现

在，五六十年过去了，规模经营也就只翻了一倍，从1公顷一户提高到2公顷一户

。按照这个速度，五十年后，我们也就是从0.5公顷一户提高到1公顷一户。所以

，规模经营是个很漫长的过程。因为家庭联产责任承包制会长时间不变，小农经

营也会一直是主体地位，那么，怎么把农业现代化和土地流转结合起来呢？农业

现代化的方式比较成功的是欧美和日本这些发达国家，他们的规模都比我们大很

多。所以，从规模经营到农业现代化的对接口是比较畅通的，逻辑上说的过去，

也经过了实践的检验。刚才说了，我们规模经营要走一个漫长的路，我们现在需

要探索的就是，这个漫长的过程中，小农农户如何实现农业现代化。规模经营搞

现代农业已经很成功了，而我们国家可以做的一份贡献是，把小农经济和农业现

代化联系起来。所以，中国农业现代化可以走两条路，规模经营按发达国家的路

子走，小农则走另外一条路，比如加上宪法服务体系。如果我们只走发达国家那

条路，不管小农经济，农业现代化是实现不了的，兼业农业永远是一个大块。所

以，我们应该一条路走发达国家的大公司民主化经营，一条路走小规模经营，或

者说兼业农户加宪法服务体系。这条路到底能不能走得下去，还没有谁能得出结

论来。
 
第二个问题是，政府在土地流转和农业现代化中到底起什么作用。刚才盛洪老师

提到了服务和保障等功能，其实，政府能做的事情无非也就是改善环境，提供服

务这些。不过，政府改善的应该是制度环境，比如，公司因为土地不能抵押不愿

意介入农业生产，政府可以慢慢地放开这些制度约束条件，但是，这种放开并不

是说政府在过程中要想方设法干预企业的决策。农业部农村经济研究中心以前有

个农村改革实验室，规模经营从80年代中期到90年代进行了10多年，最后得出的

结论是，规模经营设想的很好，但实行中间出现了很多，这可能也是为什么中央

政府一提这个问题就紧张。因为我们做过实验，过程中出现了很多问题，最大的

问题就是无法保障农民的利益。所以，政府的第一个作用是改善制度环境，第二

个就是提供财政支持。政府应该支持弱势群体，但现在去看，政府支持的都是强

势群体，不管是公司加农户，龙头企业产业化还是合作社也好，总之，政府把所

有的项目资源都打成捆，这个地方开展土地流转搞规模经营了，就给项目，不开

展的，政府扶持的项目则永远到不了那边。这就导致兼业农户或者小农户永远无

法从政府的财政支持中得到好处，于是，这一块就慢慢弱化，设备和水利设施就

怎么都跟不上。相反，那些企业从银行得到贷款，合作社有国家进行扶持。我的

想法是，大企业那边有基础，所以，小农户这一边要加强，不能让兼业农户自生

自灭。
 
盛洪：
 
廖教授来自农业部农村经济研究中心，更了解情况，角度也不一样，谈得很好。

下面请茅老师说几句。
 
茅于轼：
 
中国的农业在解放前是很有效率的。大家看清朝政府签订了很多不平等条约，一

赔就是几亿两白银。这个负担都是农民承担的。后来，孙中山推翻了满清政府，

建立了中华民国。之后，各省打仗，每个省只有军阀，这个负担谁承担？还是农

民。后来蒋介石把军阀摆平，中国算是统一了。后来又发生了八年抗战，动员了

那么多人力物力，谁负担？又是农民。国民党的兵哪儿来的？农村。共产党的兵

哪儿来的？也是农村。军饷都是农民负担的。可见，中国当时的农业是很有效率

的，这么重的负担都没有饿死人。但是，解放后，中国的农业受到了极大的破坏

。饿死三千多万人，以后也一直吃不饱。一直到1978年包产到户，这个问题才逐

渐得到了解决。这里的经验教训只有一条，非常简单，就是所有的生产活动必须

各方自愿，不能有任何强迫。共产党搞土改，就破坏了双方自愿，理由是地主剥

削农民不合理，要取消。但是，地主剥削农民是双方自愿的，没有问题。现在，

农民把土地出租了，拿租金是不劳而获，按马克思，这也是剥削。那这个安排有

没有问题呢？没问题，因为各方都是自愿的。解放之后，怎么破坏的农业？就是

搞不自愿、强迫。虽然是出于好心，认为单干没有效率，合作起来才有效率，所

有一定要办合作社。从低级社到高级社到人民公社，越办越糟糕。农民是不愿意

的，强迫他们加入。农民后来写生死合同来办包产到户，可见当时入社的强迫性

。破坏农业的过程就是强迫的过程。整个经济的最高原则是自由，自由是什么，

就是我愿意做。剥削不剥削都是假的，真正的道理是我愿意，我愿意说明对我有

好处。我愿意被剥削，因为对我有好处，不被剥削反而糟了。而且，你怎么知道

被剥削不好呢？他才知道自己参加这个对自己有好处还是有坏处。总之，一个“

自愿”可以避免所有坏毛病。一个不好的政策，前面有个 “自愿”，就可以避免

其弊端；可再好的政策，只要强迫，就可能变坏。所以，自由，是市场经济最基

本的道理。生产力发展的前提就是通过资源的组合，寻求大家最愿意接受的生产

方式。听了今天的报告，我很受鼓舞，因为我从农业的变化中看到了市场的力量

。
 
赵农：
 
刚才，廖洪乐教授谈到了他对承包制度的评价，我在这谈一下我的看法。从历史

的角度看，中国的农地的发展过程就是从井田公田变成私田的过程。我们都说，

公作则迟，分地则速，也就是说，在公田上劳动，大家都尽力不尽心，出工不出

力。到了春秋战国时期，竞争才把这种局面打破。当时的改革有很多，比如魏国

李悝，但改革最彻底的应该是秦国，因为其他国家还停留在税亩制。之前都是公

田，后来大家自己种，交给诸侯后，剩下的是自己的，这就是承包。但秦国是授

田制，有军功，田就给你了。这样，大家都有田，加上又修好了郑国渠，人民的

积极性就起来了。通史里讲，秦国老子借儿子的簸箕都要还，可见产权界定是非

常清楚的。而人民公社整个就是逆向的，原来的井田没了，但人民公社让大家又

回去了。回去之后没办法，我们现在又回到了税亩制，就是承包制。土地还是集

体，所谓集体的就是国家的。
 
张老师这么高龄，还经常下去跑，的确是我们年轻人的榜样。他的观察非常敏锐

，分析非常到位，就是因为他去做了实地考察。但同时，我们大家考察的时候，

可能爱去比较典型、比较有名的地方。但这种地方有一套的办法对付考察，他们

有一套的数据和程序，所以，对信息的真实性我们要有所注意。凡是典型性东西

，我们都要提高警惕，因为里面猫腻太多了。
 
另外，政府政策中一定注意不要搞强制或者标杆。一说要搞大规模经营，价格、

税收、农业支援等方面都开始向这里倾斜，倾斜的结果就是扭曲了价格。很可能

没有这些支持，这个项目就是亏损的，但有了支持，它就是赚钱的。这样，就提

供了错误的信号，认为这个好，要在全国推广。刚才廖教授提到的实验为什么不

成功？从原理上讲，因为多了一道程序。本来农户和农户之间可以直接交易土地

，村集体一来，增加了交易费用。另外还有合约的稳定性等很多问题。以后在自

愿和市场价格条件下的流转和集中方面，政府要做的事情也很多。比如，双方是

否能遵守合同。有些农业公司还下去实地考察，但有人本身不是搞农业的，他们

圈地可能有其他企图。怎么避免这些问题对农民的伤害和对社会产生的负面效应

？此外，这些活动还可能产生较大的外部性，比如对环境的污染。另外，公司签

合约的时候说得很好，万一到时把土地破坏了，农民拿不回地怎么办。土地流转

牵扯到一级级政府的利益，做出一个样板，下级政府可以向上级政府多要资金，

但是，我还是希望政府在合适的范围内做其该做的事情。
 
盛洪：
 
首先，中国的产品价格体系并不健全，受到了各种各样的干预。企业没有积极性

介入土地交易的一个原因就是这个价格是人为价格，而不是真实价格。其实，近

些年来，中国农业产品价格体系逐渐市场化。朱镕基时期，价格还是被干预的，

但现在已经逐渐放开，形成了农产品价格体系。农民可以根据这个价格，自由决

定生产什么样的农产品。这是很重要的前提，不然土地流转可能也是无效率的。
 
其次，各种不同的组织形式或者合作形式，从纯理论上看，是有所谓的高低之分

的。合作社有个毛病是，几种要素混在一起，两个合约互相勾连，任何单一合约

不能自由流动。土地的权利，劳动权，加上社区权，三种权力混在一起，单一合

约的交易空间和灵活性就更小。严格来讲，这是妨碍资源自由流动和要素重新配

置的。从这点来看，企业确实比合作社好。那为什么现在还有合作社存在呢？刚

才提到政府担心城里的大资本到农村剥夺农民，如果这方面有限定的话，那肯定

会限制企业形式的使用。王苏波他们采用的就是合作社，但他们实际是从城里去

的，趁《合作社法》刚颁布成立合作社，以规避其他限制。其实，很多合作社的

形式也是城里的资本家到农村办的。我建议张老师到王苏波那里看看。
 
再次，政府对城市资本剥夺农民的担心是有问题的，最可怕的剥夺其实是强制性

的剥夺。只要是自愿的，虽然某些时候，农民可能会因为信息等问题吃点亏，但

只要放开了，农民非常聪明，经过多次博弈后他们绝对不会吃亏。只要交易是公

平的，而且一旦出现以大欺小，以强凌弱的情况，有公正的司法在，就没有问题

。现在，侵害农民的恰恰是政府。所以，政府要反省自己，到底什么是真正的剥

削。
 
至于抵押，我们要区分开农民喜不喜欢抵押和农民有没有抵押权，也就是意愿和

权利。就像我现在不愿意卖的我的电脑，但是我有权卖，有权是非常重要的。不

能因为农民不喜欢抵押，就剥夺他们的抵押权。作为产权的完整权利，抵押权应

该是有的。王苏波他们的做法是，到保险公司为农地，甚至房屋保险，然后用保

单作抵押。这是一个很好的创造。
 
规模问题也很重要，我的看法是，我们不要追求大规模。规模是由市场来定的，

只要有很好的农产品市场和要素市场价格体系，土地产权可以交易，劳动力和资

本可以自由流动，市场就会决定规模，政府不要做决定。斯蒂格勒有篇著名的文

章说，最佳规模就是运行得最好的企业的规模，不要给具体的数。这对中国很适

用，因为中国是个人多地少的国家，中国的最佳规模和其他欧美国家或者澳大利

亚可能并不一样。
 
张曙光：
 
感谢大家！
 
大家刚才也都提到了，自愿很重要。但是，从现在看，这次土地流转大概是中国

60年历史上农户自愿做主最好的一次。因为通过确权以后，农民都要签自愿流转

的协议土地才能流转，这也是为什么农民可以讨价还价，所以农地这一块比以前

好了很多。但是，宅基地和建设用地方面，强制性还很强，农民参与的权利很小

。
 
调查过程中确实遇到很多问题。我去西部花乡的时候，先是接待的人介绍，我觉

得有些问题不清楚，他们可能有顾虑，没有说清楚，但可以看出来，这里是有问

题的。第三天我就再到西部花乡去，找了农民、进入企业的代表座谈讨论。比如

，政府三年免租的事就是企业在表扬政府时讲的。所以，下去调查也要注意。总

之，中国的问题不是教科书上能说清楚的，很多文件也说不清楚，所以，我建议

大家做扎实一点，到下面去看看。历史感和现实感是研究的重要因素。不管成功

失败，各种例子都要多听听，多看看。
 
谢谢大家！
 
盛洪：
 
感谢张老师给我们做了一场基于深入调查的报告，在很短时间内给我们上了一个

速成班。也感谢各位专家学者。今天的讨论非常专业，也非常深入。最后，再次

感谢大家的参与！