Vivienda, municipios y Proyecto de Ley de Rehabilitación, Regeneración y renovación urbanas por Miguel CORCHERO y Lucía SÁNCHEZ PÉREZ

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Apr 24, 2013, 3:24:43 PM4/24/13

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Vivienda, municipios y Proyecto de Ley de Rehabilitación, Regeneración y renovación urbanas

Miguel CORCHERO

Lucía SÁNCHEZ PÉREZ

El Consultor de los Ayuntamientos y de los Juzgados, 24 Abr. 2013, Editorial LA LEY

LA LEY 2519/2013

I. EL DERECHO CONSTITUCIONAL A LA VIVIENDA COMO LEGITIMADOR DE LA INTERVENCIÓN DE LOS PODERES PÚBLICOS EN MATERIA DE VIVIENDA

1. Las transformaciones del Estado de Derecho

El Estado de Derecho debe ser Social y Democrático. Es lógica consecuencia de la nueva forma de Estado (1) . Un Estado no puede limitarse a establecer un simple entramado jurídico ya que al reconocerse y garantizarse los derechos y libertades fundamentales supone la necesidad de reformulación de la estructura del Estado. El ejercicio de tales derechos y libertades presupone una forma de Estado: un Estado social, donde la igualdad sea material y, un Estado democrático, donde la libertad sea plenamente exigible y ejercitable. Se produce una modalización de los clásicos derechos liberales y aparecen nuevos derechos, calificados como derechos económico-sociales. No obstante, la cláusula Estado de Derecho es la más importante, el tronco sobre el que se asientan las otras, que establece el carácter esencial del Estado moderno: «su pleno sometimiento a Derecho» (2) .

El Estado social y democrático de Derecho constituye la forma jurídica del capitalismo moderno (3) . Es la forma de Estado que responde a las exigencias de nuestra sociedad. Nos encontramos ante una transformación del Estado para hacer frente a las insuficiencias del Estado liberal de Derecho. Transformación que tendrá como consecuencia que el Estado de Derecho sea, además, social y democrático. Esta nueva forma de Estado se encuentra especialmente vinculada con el sistema que la sustenta, el sistema capitalista. Vinculación que se produce en un doble sentido: por un lado, trata de atender a las insuficiencias del capitalismo (vinculación de respuesta); por otro, supone la readaptación del Estado liberal de Derecho a las necesidades del capitalismo (vinculación de adaptación) (4) .

2. El carácter normativo de la cláusula «Estado social.»

La Constitución española otorga carácter normativo a la cláusula «Estado Social» (5) , desarrollándola de forma exhaustiva e inequívoca. Lo que para el constituyente español significa Estado Social se encuentra claramente en su art. 9.2, según el cual «corresponde a los poderes públicos promover las condiciones para que la libertad y la igualdad del individuo y de los grupos en que se integra sean reales y efectivas; remover los obstáculos que impidan o dificulten su plenitud y facilitar la participación en todos los ciudadanos en la vida política, económica, cultural y social». Estado Social equivale, pues, a un mandato expreso de configuración de la sociedad en orden a hacer realidad la libertad e igualdad de los individuos; un mandato normativo (6) que no se agota en esta formulación genérica, sino que se desarrolla pormenorizadamente en los arts. 39 a 52, con mandatos y directivas concretas de intervención en el ámbito de la familia, el trabajo, la seguridad social, la emigración, la salud, la cultura, el medio ambiente, el patrimonio histórico y cultural, la vivienda, la juventud, los disminuidos, la tercera edad y la defensa de los consumidores (7) .

Llegados a este punto, debemos preguntarnos ¿qué efectos producen los derechos sociales? Esto nos obliga a determinar el contenido jurídico-material de la cláusula de Estado Social. La contestación a tales interrogantes nos la ofrece el art. 53 de nuestro texto constitucional. Dicho contenido se concreta en un conjunto de condicionamientos a la actuación normativa de los poderes públicos (8) .

Los derechos sociales (y el resto de los reconocidos en los arts. 39 a 52) informarán la legislación positiva (art. 53.3 CE). El ejercicio de la potestad normativa por cada uno de los poderes públicos se halla constitucionalmente vinculado o constreñido a la persecución de los objetivos de libertad real e igualdad efectiva en que el Estado social consiste. La eficacia de esta vinculación se aprecia en que la actuación sobre el plano económico y social, el legislador y la administración no disponen de un poder libre e incondicionado: debe ejercerlo precisamente en el sentido de la cláusula de Estado Social y precisamente para la consecución de los objetivos sociales establecidos constitucionalmente. Este deber que pesa sobre los poderes públicos —continúa el citado profesor— requiere ser matizado en un doble sentido. En primer lugar, que no se trata de un deber jurídico en sentido estricto. Se trata de aspiraciones cuya obtención se encuentra condicionada por las concretas posibilidades económicas y técnicas del Estado y de la sociedad en cada momento. Por tanto, más que de mandatos se trata de directivas, esto es, imperativos finalistas que no definen medios o conductas sino objetivos. En segundo lugar, la inactividad de los poderes públicos no puede ser impugnada judicialmente por los particulares, solo pueden ser exigidos judicialmente de forma negativa, esto es, una vez que los poderes hayan comenzado a regularlos o a actuarlos, y siempre que pueda probarse que las medidas adoptadas se apartan injustificadamente de los objetivos constitucionales.

Además, tales principios informarán la práctica judicial y la actuación de los poderes públicos (art. 53.3 CE). Es precisamente en el campo de la interpretación y aplicación del Derecho donde la cláusula cobra un mayor sentido y afectividad: toda la actuación, material o jurídica, de los poderes públicos debe inspirarse en el principio de igualdad promocional del art. 9.2. Esta directriz actúa en diversos supuestos, principalmente en los dos siguientes: en primer lugar, implica un deber de interpretación del Derecho de acuerdo con la misma (SSTC 19/ 1982, de 5 de mayo y 42/1982, de 5 de julio) y, en segundo lugar, se impone la comprensión o referencia social de los restantes derechos fundamentales y libertades públicas (STC 3/1983, de 25 de enero). Por tanto, los derechos sociales deben ser desarrollados por la legislación ordinaria y deberán ser tenido en cuenta en su actuación tanto por los Tribunales como por los poderes públicos.

3. El fundamento de la rehabilitación urbana: el acceso a una vivienda digna y adecuada

La rehabilitación, como afirma M. J. García García, es una actividad material orientada por una finalidad determinada: conseguir una vivienda digna y adecuada. El carácter finalístico o teológico de la rehabilitación determina la incidencia de los poderes públicos en su verificación por constituir el cauce material a través del cual alcanzar la efectividad de los preceptos constitucionales (9) . Señalado lo anterior, debemos plantearnos el interrogante que señala F. Iglesias González: ¿Por qué es precisa la intervención de las Administraciones Públicas en el ámbito de la vivienda? Resulta — a su juicio — evidente la incapacidad del sistema económico de mercado para garantizar el acceso de todos los ciudadanos a una de las necesidades vitales del ser humano; la vivienda. Existe una manifiesta inadecuación entre las necesidades habitacionales de la población y la producción de viviendas, que impide el acceso de parte considerable de la población al disfrute de una vivienda. Para garantizar una solución, aun parcial, a estas demandas (necesidades) sociales, resulta preciso que las Administraciones Públicas intervengan en el mercado de la vivienda. Los instrumentos jurídicos a través de los cuales se desarrolla esta intervención son variados a la vista de las múltiples dimensiones desde las que es posible analizar el concepto de vivienda y su problemática. El art. 47 de la Constitución Española de 1978 establece que «todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada», disponiendo que «los poderes públicos promoverán las condiciones necesarias y establecerán las normas pertinentes para hacer efectivo este derecho.»

4. La operatividad del derecho constitucional a la vivienda: como título legitimador de la intervención y como deber de realización

El derecho constitucional a la vivienda opera —como afirma F. Iglesias González— en un doble ámbito: como título legitimador de la intervención de los poderes públicos y como deber de realización de los poderes públicos (10) .

A la vista del tenor literal del primer párrafo del art. 47 CE resulta claro que este precepto constitucional ordena la los poderes públicos que promuevan las condiciones necesarias y las normas pertinentes para hacer efectivo el derecho de todos los españoles a una vivienda digna y adecuada, configurándose como una norma programática. El primer destinatario de esta norma programática es el legislador, ya sea estatal o autonómico, que, de esta manera, podrá y deberá adoptar las medidas de intervención que estime necesarias para lograr los objetivos definidos en el citado artículo. Por lo tanto, el primer apartado del art. 47 CE se configura como una norma que posibilita (y ordena) la intervención de las distintas Administraciones Públicas en el ámbito de la vivienda, constituyendo, pues, un verdadero título de intervención de los poderes públicos. Sin embargo, esta intervención administrativa está sujeta a límites. Dos son las limitaciones que, con carácter general, se suelen predicar del ejercicio de la iniciativa pública en la actividad económica; la necesidad de justificar la concurrencia de un interés general en el ejercicio de la iniciativa pública y la relativa a la igualdad que debe regir esta actividad con respecto a la iniciativa privada. Ambas restricciones se encuentran íntimamente relacionadas con el derecho a la libertad de empresa reconocido en el art. 38 CE (11) .

El segundo ámbito en el que opera el derecho constitucional a la vivienda es como deber de realización de los poderes públicos. A pesar de la reiterada utilización del vocablo derecho a lo largo del Capítulo III del Título Primero de nuestra Constitución (v.g: todos los españoles tienen derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada), estamos ante principios rectores, derechos sociales o derechos humanos de segunda generación con caracteres jurídicos bien diferentes de los propios de los derechos civiles y políticos. Desde esta perspectiva, se afirma que tanto el carácter social del Estado configurado por el art. 1.1 CE, de claro valor normativo y con un alcance hermenéutico evidente que obliga a la evolución del modelo económico adoptado, como la cláusula transformadora recogida en el art. 9.2 CE, de la que el Tribunal Constitucional ha afirmado que impone a los poderes públicos «actuaciones positivas», exigen la preservación de un contenido mínimo de cada una de las normas programáticas, de cada uno de los principios rectores de la política social y económica reconocidos en la Constitución, contenido mínimo que debe quedar preservado, incluso, frente al propio legislador (12) .

II. LA RESERVA DE VIVIENDA DE PROTECCIÓN PÚBLICA COMO INSTRUMENTO DE INTERVENCIÓN MUNICIPAL (13)

1. El articulo 10.1 b) del TRLS 08

La reserva de suelo residencial para la vivienda protegida vincula la ordenación de los usos del suelo con la efectividad del derecho a la vivienda. La nueva legislación estatal, a la vista de la senda extraordinariamente prolongada e intensa de expansión de nuestros mercados inmobiliarios, y en particular del residencial, encaja en el concepto material de las bases de la ordenación de la economía la garantía de una oferta mínima de suelo para vivienda asequible, por su incidencia directa sobre dichos mercados y su relevancia para las políticas de suelo y vivienda, sin que ello obste para que pueda ser adaptada por la legislación de las Comunidades Autónomas a su modelo urbanístico y sus diversas necesidades. Así, el art. 10.1 b) TRLS 08 (Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio) establece:

«Art. 10. Criterios básicos de utilización del suelo.

1. Para hacer efectivos los principios y los derechos y deberes enunciados en el Título I, las Administraciones públicas, y en particular las competentes en materia de ordenación territorial y urbanística, deberán:

b) Destinar suelo adecuado y suficiente para usos productivos y para uso residencial, con reserva en todo caso de una parte proporcionada a vivienda sujeta a un régimen de protección pública que, al menos, permita establecer su precio máximo en venta, alquiler u otras formas de acceso a la vivienda, como el derecho de superficie o la concesión administrativa.

Esta reserva será determinada por la legislación sobre ordenación territorial y urbanística o, de conformidad con ella, por los instrumentos de ordenación y, como mínimo, comprenderá los terrenos necesarios para realizar el 30 por ciento de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización.

No obstante, dicha legislación podrá también fijar o permitir excepcionalmente una reserva inferior para determinados Municipios o actuaciones, siempre que, cuando se trate de actuaciones de nueva urbanización, se garantice en el instrumento de ordenación el cumplimiento íntegro de la reserva dentro de su ámbito territorial de aplicación y una distribución de su localización respetuosa con el principio de cohesión social.

Hagamos —siguiendo a E. Porto Rey (14) — algunas consideraciones.

2. El 30% de la edificabilidad residencial en suelo rural ha de dedicarse a vivienda de protección pública

Las leyes urbanísticas han de exigir el planeamiento al menos del 30 por 100 de la edificabilidad residencial dedicada a vivienda protegida, no tan solo en suelo urbanizable sino también en suelo urbano no consolidado que esté en la situación básica de rural (art. 10.b) en el período transitorio de 1 año de plazo para adaptar las Normas y pasado éste sin que las Comunidades Autónomas lo hagan se aplica directamente (Disposición Transitoria primera).

3. Primer párrafo de la letra b) del art. 10.1 del TRLS 08

El primer párrafo dice que se ha de destinar el suelo «adecuado y suficiente» para usos productivo y residencial y esto ya no es clasificación del suelo, sino calificación, técnica urbanística utilizada por el planeamiento. Del suelo «adecuado y suficiente» para uso residencial, el precepto exige que se reserve una «parte proporcional» a vivienda de protección pública, lo que también supone calificación del suelo.

4. Segundo párrafo de la letra b) del art. 10.1 del TRLS 08

El segundo párrafo va dirigido a la legislación sobre ordenación del territorio y urbanismo y ésta es la que ha de completar y concretar el precepto para su aplicación en los planes y concretar así que se ha de proporcionar la reserva. La Ley le impone un mínimo «el 30 por 100 de la edificabilidad residencial prevista por la ordenación urbanística en el suelo que vaya a ser incluido en actuaciones de urbanización». Las actuaciones de urbanización, según el art. 14 pueden ser de «nueva urbanización» o «de reforma o renovación de la urbanización». No incluye las «actuaciones de dotación que no requieran la reforma o renovación urbana.»

Por tanto el 30 por 100 se refiere tanto al suelo urbanizable como al urbano no consolidado en situación básica de rural pero no al suelo urbano consolidado o urbanizado siempre que no se reforme o renueve. Actualmente las leyes autonómicas siguen diferentes técnicas para establecer el porcentaje de la reserva, unas lo hacen sobre el número de viviendas, otras sobre la superficie de suelo, o sobre la edificabilidad residencial, o sobre la edificabilidad global sea del uso que sea. Casi todas las leyes urbanísticas, en general (excepto las Islas Baleares), disponen de una norma que lo exige en el suelo urbanizable (con diversas excepciones en municipios pequeños), sin embargo gran parte de las leyes urbanísticas no exigen el 30 por 100 en suelo urbano. Consecuencia práctica: las Comunidades Autónomas que no cumplan el precepto legal básico del Estado han de adaptar sus leyes urbanísticas.

5. Tercer párrafo de la letra b) del art. 10.1 del TRLS 08

El tercer párrafo de la letra b) del art. 10 supone que la legislación urbanística, después de fijar como norma general el porcentaje de reserva igual o superior al 30 por 100 puede excepcionalmente permitir reservas inferiores en:

— Determinados Municipios.
— Determinadas actuaciones de nueva urbanización (suelo rural) si el planeamiento general el porcentaje que disminuye en un sector lo aumenta en otros, de forma que la concentración en otros sectores no incumpla con el principio de cohesión social y no cree guetos (15) .

III. EL PROYECTO DE LEY DE REHABILITACIÓN, REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANAS

1. Contenido y sistemática

El Proyecto de Ley de Rehabilitación, Renovación y Renovación Urbanas se compone de 19 artículos sistematizados en un Título Preliminar, dos Títulos, tres Disposiciones Adicionales, una Disposición Transitoria, una Disposición Derogatoria y seis Disposiciones Finales.

TÍTULO PRELIMINAR. DISPOSICIONES GENERALES.

Art. 1. Objeto de la Ley.

Art. 2. Definiciones.

Art. 3. Fines comunes de las políticas públicas para un medio urbano más sostenible, eficiente y competitivo.

TÍTULO I. EL INFORME DE EVALUACIÓN DE EDIFICIOS.

Art. 4. El Informe de Evaluación de los Edificios.

Art. 5. Coordinación administrativa.

Art. 6. Capacitación para el Informe de Evaluación de los Edificios.

TÍTULO II. LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO URBANO

Capítulo I: Actuaciones y sujetos obligados.

Art. 7. Objeto de las actuaciones.

Art. 8. Sujetos obligados.

Capítulo II. Ordenación y gestión.

Art. 9. La iniciativa en la ordenación de las actuaciones.

Art. 10. Reglas básicas para la ordenación y viabilidad de las actuaciones.

Art. 11. Reglas básicas para la ejecución de las actuaciones.

Art. 12. Efectos de la delimitación de los ámbitos de gestión y ejecución de las actuaciones.

Art. 13. La formas de ejecución.

Art. 14. Los derechos de realojamiento y de retorno.

Capítulo III. Fórmulas de cooperación y coordinación para participar en la gestión.

Art. 15. Facultades de los sujetos legitimados.

Art. 16. Asociaciones administrativas.

Art. 17. Convenios para la financiación de las actuaciones.

Art. 18. Cooperación interadministrativa.

Art. 19. Organización de la cooperación.

DISPOSICIONES ADICIONALES

Disposición Adicional primera. Información al servicio de las políticas públicas para un medio urbano sostenible.

Disposición Adicional segunda. Catastro inmobiliario.

Disposición Adicional tercera. Cualificaciones requeridas para suscribir los Informes de Evaluación de Edificios

DISPOSICIONES TRANSITORIAS.

Disposición Transitoria única. Calendario para la realización del Informe de Evaluación de los Edificios.

DISPOSICIÓN DEROGATORIA.

DISPOSICIONES FINALES

Disposición Final primera. Modificación del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

Disposición Final segunda. Modificación de la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.

Disposición Final tercera. Modificación del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

Disposición Final cuarta. Modificación de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal.

Disposición Final quinta. Título competencial.

Disposición Final sexta. Entrada en vigor.

2. Objetivos

Son objetivos del Proyecto de Ley de Rehabilitación, Renovación y Renovación Urbanas los siguientes:

— En primer lugar, potenciar la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas, eliminando trabas actualmente existentes y creando mecanismos específicos que la hagan viable y posible.
— En segundo lugar, ofrecer un marco normativo idóneo para permitir la reconversión y reactivación del sector de la construcción, encontrando nuevos ámbitos de actuación, en concreto, en la rehabilitación edificatoria y en la regeneración y renovación urbanas.
— En tercer lugar, fomentar la calidad, la sostenibilidad y la competitividad, tanto en la edificación, como en el suelo, acercando nuestro marco normativo al marco europeo, sobre todo en relación con los objetivos de eficiencia, ahorro energético y lucha contra la pobreza energética.

La Exposición de Motivos del Proyecto de Ley de Rehabilitación, Renovación y Renovación Urbanas parte de las siguientes ideas-fuerza sobre las que estructura su propuesta legislativa:

2.1. El carácter estructural de la mayoría de problemas económicos y sociales existentes en torno al mercado del suelo y la vivienda

Los problemas económicos y sociales existentes en torno al mercado del suelo y la vivienda en España son de muy diversa índole y, en buena medida, anteriores a la crisis económico-financiera. La mayoría tienen, de hecho, un carácter estructural y no solo coyuntural, si bien algunos de ellos se han visto agravados por el cambio de ciclo económico, al tiempo que han contribuido también a agudizar la crisis.

2.2. La tradición urbanística española se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad

La tradición urbanística española se ha volcado fundamentalmente en la producción de nueva ciudad, descompensando el necesario equilibrio entre dichas actuaciones y aquellas otras que, orientadas hacia los tejidos urbanos existentes, permiten intervenir de manera inteligente en las ciudades, tratando de generar bienestar económico y social y garantizando calidad de vida a sus habitantes.

Estas otras intervenciones son mucho más complejas, tanto desde el punto de vista social como económico; complejidad que se agrava en el momento presente a consecuencia de un contexto desfavorable para la financiación pública, debido a los procesos de estabilización presupuestaria, y también para la financiación privada, por las restricciones en el acceso a los créditos, derivadas de la crisis del sector financiero y del empobrecimiento de muchas familias a consecuencia de los altos niveles de desempleo.

2.3. Las actuaciones de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas pueden contribuir a la recuperación económica

El camino de la recuperación económica, mediante la reconversión del sector inmobiliario y de la construcción y también la garantía de un modelo sostenible e integrador, tanto ambiental, como social y económico, requieren volcar todos los esfuerzos en aquellas actuaciones, es decir, las de rehabilitación y de regeneración y renovación urbanas.

Tal y como se deduce del Sistema de Información Urbana y el Estudio de Sectores Residenciales en España 2011, ambos elaborados por el Ministerio de Fomento, España posee actualmente, si no se reactiva la demanda, suelo capaz de acoger nuevos crecimientos urbanísticos para los próximos cuarenta y cinco años. Esta situación se agrava cuando se observa que gran parte de estos suelos se encuentran situados en entornos donde no es previsible ningún incremento de demanda en los próximos años. A ello se une el dato significativo de vivienda acabada, nueva y sin vender (en torno a 680.000 viviendas).

Tanto a corto, como a medio plazo, será muy difícil que los sectores inmobiliario y de la construcción puedan contribuir al crecimiento de la economía española y a la generación de empleo si continúan basándose, principalmente y con carácter general, en la transformación urbanística de suelos vírgenes y en la construcción de vivienda nueva.

Pero aún en el caso de que así fuera, la legislación vigente ya da cumplida respuesta a estos procesos, mientras que no existe un desarrollo en igual medida que permita sustentar las operaciones de rehabilitación y las de regeneración y renovación urbanas, en las que, además, todavía persisten obstáculos legales que impiden su puesta en práctica o, incluso, su propia viabilidad técnica y económica.

2.4. La rehabilitación, la regeneración y la renovación urbanas pueden contribuir a la reconversión de otros sectores, entre ellos, fundamentalmente el turístico

La actividad turística es clave para la economía de nuestro país y supone más de un 10,2% del PIB, aportando un 11,39% del empleo. Numerosos destinos turísticos «maduros» se enfrentan a un problema sistémico en el que tiene mucho que ver el deterioro físico de sus dotaciones y respecto de los cuales, la aplicación de estrategias de rehabilitación, regeneración y renovación urbana podrían generar impactos positivos que, a su vez, servirían de palanca imprescindible para el desarrollo económico de España.

2.5. El parque edificado español necesita intervenciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas que permitan hacer efectivo para todos, el derecho constitucional a una vivienda digna y adecuada, así como la exigencia del deber de sus propietarios de mantener los inmuebles en adecuadas condiciones de conservación

Más del 58% de dicho parque edificado es anterior al año 1980 y existen, aproximadamente, 25 millones de viviendas, de las que la mitad tienen más de 30 años y cerca de 6 millones cuentan con más de 50 años. El único instrumento que actualmente permite determinar el grado de conservación de los inmuebles, la Inspección Técnica de Edificios, no solo es insuficiente para garantizar dicho objetivo, y así se pone de manifiesto desde los más diversos sectores relacionados con la edificación, sino que ni siquiera está establecido en todas las Comunidades Autónomas, ni se exige en todos los municipios españoles.

2.6. El parque edificado español se separa a gran distancia de las exigencias europeas relativas a la eficiencia energética de los edificios y, a través de ellos, de las ciudades

Casi el 58% de nuestros edificios se construyó con anterioridad a la primera normativa que introdujo en España unos criterios mínimos de eficiencia energética: la Norma Básica de la Edificación NBE-CT-79 (sobre Condiciones Térmicas en los Edificios) del año 1979.

La Unión Europea ha establecido una serie de objetivos en el Paquete 20-20-20 «Energía y Cambio Climático», que establece, para los 27 países miembros, dos objetivos obligatorios: la reducción del 20% de las emisiones de gases de efecto invernadero y un 20% de energías renovables, junto a un objetivo indicativo, de mejorar la eficiencia energética en un 20%.

Estos objetivos europeos se traducen en objetivos nacionales y el PL3R pretende contribuir al cumplimiento de los mismos, a través de las medidas de rehabilitación que permitirán reducir los consumos de energía, que promoverán energías limpias y que, por efecto de las medidas anteriores, reducirán las emisiones de gases de efecto invernadero del sector. España debe reducir en el año 2020, un 10% de las emisiones de los sectores difusos, con respecto al año 2005. Dentro de estos sectores, definidos como aquellos no incluidos en el comercio de derechos de emisión, se encuentra el residencial, el cual, conjuntamente con el sector comercial e institucional representa un 22% de las emisiones difusas, siendo asimismo responsable de emisiones indirectas, por consumo eléctrico. Las emisiones de los sectores difusos representan el 2/3 de las totales, por lo que el objetivo de avanzar en una «economía baja en carbono», mediante actuaciones en las viviendas de baja calidad, que en España se sitúan entre las construidas en las décadas de los 50,60 y 70, y mejorando la eficiencia del conjunto del parque residencial, es clave.

Precisamente, la reciente Directiva 2012/27/UE, relativa a la eficiencia energética, tras reconocer que los edificios representan el 40 % del consumo de energía final de la Unión Europea, obliga no solo a renovar anualmente un porcentaje significativo de los edificios de las Administraciones centrales para mejorar su rendimiento energético, sino a que los Estados Miembros establezcan, también, una estrategia a largo plazo, hasta el año 2020, destinada a movilizar inversiones en la renovación de edificios residenciales y comerciales, para mejorar el rendimiento energético del conjunto del parque inmobiliario. A través de esta estrategia de renovaciones exhaustivas y rentables que reduzcan el consumo de energía de los edificios, en porcentajes significativos con respecto a los niveles anteriores a la renovación, se crearán además oportunidades de crecimiento y de empleo en el sector de la construcción.

2.7. La futura normativa viene impuesta por las exigencias de la Unión Europea y de compromisos internacionales asumidos por España

Sin perjuicio de las competencias de las Comunidades Autónomas en materia de vivienda y urbanismo (16) , el Estado no puede mantenerse al margen de la realidad del sector inmobiliario español, y con él, de nuestra economía, ni tampoco de los retos sociales y ambientales planteados, no solo porque parte de las respuestas corresponden a su ámbito competencial, sino también porque muchas de las exigencias que se demandan en relación con un medio urbano sostenible y competitivo, proceden en la actualidad de la Unión Europea, o de compromisos internacionales asumidos por España. Entre ellos, la Directiva 2002/91/UE, refundida posteriormente en la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo de 2010, relativa a la eficiencia energética de los edificios y la Directiva 2012/27/UE, de 25 de octubre de 2012, relativa a la eficiencia energética, a las que pueden añadirse la Estrategia Temática para el Medio Ambiente Urbano, el Marco Europeo de Referencia para la Ciudad Sostenible, o la Declaración de Toledo —aprobada por los Ministros responsables del desarrollo urbano de los 27 Estados miembros de la Unión Europea el 22 de junio de 2010—, de acuerdo con la cual «la batalla principal de la sostenibilidad urbana se ha de jugar precisamente en la consecución de la máxima ecoeficiencia posible en los tejidos urbanos de la ciudad ya consolidada», y en la que se destaca la importancia de la regeneración urbana integrada y su potencial estratégico para un desarrollo urbano más inteligente, sostenible y socialmente inclusivo en Europa.

3. Conceptos generales

El Título Preliminar dedica los arts. 1,2 y 3 a describir, respectivamente:

— Su objeto, que consiste en regular las condiciones básicas que garanticen un desarrollo sostenible y competitivo del medio urbano, así como el impulso y el fomento de las actuaciones que conduzcan a la rehabilitación de los edificios y a la regeneración y renovación de los tejidos urbanos existentes, cuando sean necesarias para asegurar a los ciudadanos calidad de vida y la efectividad de su derecho a disfrutar de una vivienda digna y adecuada.
— Las definiciones y significados de los principales conceptos empleados como residencia habitual, infravivienda, coste de reposición de una construcción o edificación, ajustes razonables, complejos inmobiliarios y edificio de tipología residencial de vivienda colectiva.
— Los principios y objetivos de las políticas públicas para lograr la sostenibilidad económica, social y medioambiental, para perseguir la cohesión territorial, la eficiencia energética y la complejidad funcional, en función de los respectivos ámbitos competenciales.

4. Leyes que deroga expresamente

Deroga expresamente las siguientes normas:

— El art. 13, la Disposición adicional undécima y las Disposiciones Transitorias 2.ª y 5.ª del Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio y el art. 2 del Reglamento de Valoraciones aprobado por Real Decreto 1492/2011, de 24 de octubre.
— Los arts. 107, 108, 109, 110 y 111 de la Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
— Los arts. 17, 18, 19, 20, 21, 22, 23, 24 y 25, la Disposición Adicional tercera, las Disposiciones Transitorias 1.ª y 2.ª y la Disposición final segunda del Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
— Los arts. 8, 11 y 12 de la Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal.
— Los apartados 5 y 6 del art. 2 del Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.

5. Leyes que modifica

Las Disposiciones Finales modifican las siguientes leyes:

— El Texto Refundido de la Ley de Suelo, aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.
— La Ley 2/2011, de 4 de marzo, de Economía Sostenible.
— El Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa.
— La Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación.
— El Real Decreto 314/2006, de 17 de marzo, por el que se aprueba el Código Técnico de la Edificación.
— La Ley 49/1960, de 21 de julio, sobre Propiedad Horizontal. En algunos casos puntuales, la modificación incluye la derogación de determinados preceptos.

IV. EL INFORME DE EVALUACIÓN DE LOS EDIFICIOS

1. Finalidad

El Título I contiene la regulación básica del Informe de Evaluación de los Edificios:

— partiendo de la establecida por el Real Decreto-ley 8/2011, de 1 de julio, de medidas de apoyo a los deudores hipotecarios, de control del gasto público y cancelación de deudas con empresas y autónomos contraídas por las entidades locales, de fomento de la actividad empresarial e impulso de la rehabilitación y de simplificación administrativa,
— pero superando algunas de sus insuficiencias como la que lo identificaba plenamente con la Inspección Técnica de Edificios regulada por las Comunidades Autónomas y por algunos Ayuntamientos y, precisamente, a sus únicos efectos.

El legislador estatal, al regular este Informe de Evaluación, trata de asegurar la calidad y sostenibilidad del parque edificado, así como obtener información que le permita orientar el ejercicio de sus propias políticas. Para ello, se dota de un instrumento que otorga la necesaria uniformidad a los contenidos que se entienden necesarios para asegurar el cumplimiento de dichos objetivos, todo ello sin prejuzgar las concretas medidas de intervención administrativa que deban poner en marcha las Administraciones competentes, para ir adaptando —de manera gradual en el tiempo—, el parque edificado español, a unos criterios mínimos de calidad y sostenibilidad.

Su exigencia también se limita a aquellos edificios que tienen verdadera transcendencia en relación con los mencionados objetivos, así como con una determinada política económica y de vivienda a escala estatal, que son los de tipología colectiva y siempre que su uso sea el residencial o asimilado.

Se busca también facilitar a las Administraciones competentes un instrumento que les permita disponer de la información precisa para evaluar el cumplimiento de las condiciones básicas legalmente exigibles, tanto en materia de conservación, como de accesibilidad. Así, las primeras se regulan en el Texto Refundido de la Ley de Suelo estatal y las segundas se derivan de la Ley 26/2011, de 1 de agosto, de adaptación normativa a la Convención Internacional sobre los Derechos de las Personas con Discapacidad, que exige la realización de los ajustes razonables en materia de accesibilidad universal (con sus obras correspondientes), estableciendo incluso un plazo, que finaliza en el año 2015, momento a partir del cual pueden ser legalmente exigidos, tanto para los edificios, como para los espacios públicos urbanizados existentes y, por tanto, también controlados por la Administración Pública competente.

Por último, el informe contiene un apartado de carácter orientativo sobre un aspecto clave para mejorar la calidad de vida de los ciudadanos, la eficiencia energética y el cumplimiento de los compromisos de España con Europa en el horizonte 2020: la Certificación de la Eficiencia Energética de los Edificios, exigida por la Directiva 2002/91/CE, de 16 de diciembre, relativa a la eficiencia energética, y por la Directiva 2010/31/UE, de 19 de mayo de 2010, que la refunde y completa. La certificación contendrá no solo una calificación del edificio a tales efectos (mediante letras, de la A a la G), sino también unas recomendaciones sobre las mejoras energéticas que podrían realizarse, analizadas en términos de coste/beneficio y clasificadas en función de su viabilidad técnica, económica y funcional y de su repercusión energética. Dado que la Directiva exige que esta certificación se adjunte cuando una vivienda se ponga en venta o en alquiler, en aras de una mayor transparencia del mercado, una mayor información para los propietarios y un menor coste en su emisión, se busca la doble racionalidad y sinergia que supone incluirla en el informe de evaluación del edificio.

2. Contenido normativo

Los arts. 4, 5 y 6 regulan el Informe de Evaluación de los Edificios en los siguientes términos:

— Los propietarios de inmuebles ubicados en edificaciones con tipología residencial de vivienda colectiva podrán ser requeridos por la Administración competente para que acrediten la situación en la que se encuentran aquéllos, al menos en relación con el estado de conservación del edificio y con el cumplimiento de la normativa vigente sobre accesibilidad universal, así como sobre el grado de eficiencia energética de los mismos.
— El Informe de Evaluación identificará el bien inmueble con expresión de su referencia catastral y contendrá, de manera detallada: La evaluación del estado de conservación del edificio; la evaluación las condiciones básicas de accesibilidad universal y no discriminación de las personas con discapacidad para el acceso y utilización del edificio, de acuerdo con la normativa vigente, estableciendo si el edificio es susceptible o no de realizar ajustes razonables para satisfacerlas y la certificación de la eficiencia energética del edificio, con el contenido y mediante el procedimiento establecido para la misma por la normativa vigente y con independencia de su venta o alquiler, en todo o en parte.
— El Informe de Evaluación realizado por encargo de la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios que se refieran a la totalidad de un edificio o complejo inmobiliario extenderá su eficacia a todos y cada uno de los locales y viviendas existentes.
— El Informe de Evaluación tendrá una periodicidad mínima de diez años, pudiendo establecer las Comunidades Autónomas y los Ayuntamientos una periodicidad menor.
— El incumplimiento del deber de cumplimentar en tiempo y forma el Informe de Evaluación tendrá la consideración de infracción urbanística, con el carácter y las consecuencias que atribuya la normativa urbanística aplicable al incumplimiento del deber de dotarse del informe de inspección técnica de edificios o equivalente, en el plazo expresamente establecido.
— Para asegurar los principios de información, coordinación y eficacia en la actuación de las Administraciones Públicas, y facilitar el conocimiento ciudadano en relación con la sostenibilidad y calidad del medio urbano y el parque edificado, los Informes de Evaluación de los Edificios servirán para nutrir los censos de construcciones, edificios, viviendas y locales precisados de rehabilitación.
— El Informe de la Evaluación de los Edificios podrá ser suscrito tanto por los técnicos facultativos competentes como, en su caso, por las entidades de inspección registradas que pudieran existir en las Comunidades Autónomas, siempre que cuenten con dichos técnicos. A tales efectos se considera técnico facultativo competente el que esté en posesión de cualquiera de las titulaciones académicas y profesionales habilitantes para la redacción de proyectos o dirección de obras y dirección de ejecución de obras de edificación, según lo establecido en la Ley 38/1999, de 5 de noviembre, de Ordenación de la Edificación o haya acreditado la cualificación necesaria para la realización del Informe.
— Cuando se trate de edificios pertenecientes a las Administraciones Públicas podrán suscribir los Informes de Evaluación, en su caso, los responsables de los correspondientes servicios técnicos.

3. Cualificaciones requeridas para suscribir los Informes de Evaluación de Edificios

La Disposición Adicional Tercera establece que mediante Orden del Ministerio de Industria, Energía y Turismo y del Ministerio de Fomento, se determinarán las cualificaciones requeridas para suscribir los Informes de Evaluación de Edificos, así como los medios de acreditación. A estos efectos, se tendrá en cuenta la titulación, la formación, la experiencia y la complejidad del proceso de evaluación.

4. Calendario para la realización del Informe de Evaluación de los Edificios

La Disposición Transitoria Única tiene como objeto establecer el calendario para que los propietarios de las edificaciones se doten del Informe de Evaluación estableciendo el siguiente esquema gradual:

— Los edificios de tipología residencial de vivienda colectiva con una antigüedad superior a 50 años, en el plazo máximo de cinco años, a contar desde la fecha en que alcancen dicha antigüedad, salvo que ya cuenten con una inspección técnica vigente, realizada de conformidad con su normativa aplicable y con anterioridad a la entrada en vigor de esta Ley. En este último caso, se exigirá el Informe de Evaluación cuando corresponda su primera revisión de acuerdo con aquélla normativa, siempre que la misma no supere el plazo de diez años, a contar desde la entrada en vigor de esta Ley. Si así fuere, el Informe de Evaluación del Edificio deberá cumplimentarse con aquellos aspectos que estén ausentes de la inspección técnica realizada.
— Los edificios que pretendan acogerse a ayudas públicas estatales con el objetivo de acometer obras de conservación, accesibilidad o eficiencia energética, con anterioridad a la formalización de la petición de la correspondiente ayuda.
— El resto de los edificios, cuando así lo determine la normativa autonómica o municipal, que podrá establecer especialidades de aplicación del citado informe, en función de su ubicación, antigüedad, tipología o uso predominante.

5. Programa de apoyo a la implantación del Informe de evaluación de los edificios

El Real Decreto 233/2013, de 5 de abril que aprueba el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas (2013-2016) contiene un «Programa de apoyo a la implantación del Informe de evaluación de los edificios» que tiene por objeto el impulso a la implantación y generalización del Informe de evaluación de los edificios que incluya el análisis de las condiciones de accesibilidad, eficiencia energética y estado de conservación de los mismos, mediante una subvención que cubra parte de los gastos de honorarios profesionales por su emisión pudiendo ser beneficiarios las comunidades de vecinos, agrupaciones de comunidades o propietarios únicos de edificios de carácter predominantemente residencial que cuenten con el informe de evaluación antes de que finalice el año 2016.

V. LAS ACTUACIONES SOBRE EL MEDIO URBANO

El Título II regula las actuaciones sobre el medio urbano disciplinando los siguientes aspectos:

— el objeto de las actuaciones (art. 7),
— los sujetos obligados (art. 8),
— la ordenación de las actuaciones (arts. 9 a 12),
— y la gestión de las actuaciones (arts. 13 a 19).

1. Objeto de las actuaciones

Las actuaciones sobre el medio urbano son aquéllas que tienen por objeto realizar obras:

— de rehabilitación edificatoria, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones,
— y de regeneración y renovación urbanas, cuando afecten, tanto a edificios, como a tejidos urbanos en los que existan problemas de obsolescencia, vulnerabilidad, degradación o deterioro, así como situaciones graves de pobreza energética, pudiendo llegar a incluir obras de nueva edificación en sustitución de edificios previamente demolidos.

2. Sujetos obligados

La realización de las obras comprendidas en las actuaciones corresponde a:

— Los propietarios y los titulares de derechos de uso otorgados por ellos, en la proporción acordada en el correspondiente contrato o negocio jurídico que legitime la ocupación. En ausencia de éste, o cuando el contrato no contenga cláusula alguna relativa a la citada proporción, corresponderá a unos u otros, en función de si las obras tienen o no el carácter de reparaciones menores motivadas por el uso diario de la vivienda, sus instalaciones y servicios. La determinación se realizará de acuerdo con la normativa reguladora de la relación contractual y, en su caso, con las proporciones que figuren en el Registro de la Propiedad, relativas al bien y a sus elementos anexos de uso privativo.
— Las comunidades de propietarios y, en su caso, las agrupaciones de comunidades de propietarios, así como las cooperativas de viviendas, con respecto a los elementos comunes de la construcción, el edificio o complejo inmobiliario en régimen de propiedad horizontal y de los condominios, sin perjuicio del deber de los propietarios de las fincas o elementos separados de uso privativo de contribuir, en los términos de los estatutos de la comunidad o agrupación de comunidades o de la cooperativa, a los gastos en que incurran estas últimas.
— Las Administraciones Públicas, cuando afecten a elementos propios de la urbanización y no exista el deber legal para los propietarios de asumir su coste, o cuando éstas financien parte de la operación con fondos públicos, en los supuestos de ejecución subsidiaria, a costa de los obligados.

3. Ordenación de las actuaciones

3.1. Iniciativa en la ordenación de las actuaciones

Sujetos legitimados

La iniciativa para proponer la ordenación de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas, podrá partir de:

— las Administraciones Públicas,
— las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas,
los propietarios,
— las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios,
— las cooperativas de vivienda constituidas al efecto,
— los propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas urbanas,
— los titulares de derechos reales o de aprovechamiento,
— y las empresas, entidades o sociedades que intervengan en nombre de cualesquiera de los sujetos anteriores.

Potestades de las Administraciones Públicas

Las Administraciones Públicas:

— adoptarán medidas que aseguren la realización de las obras de conservación, y la ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria, de regeneración y renovación urbanas que sean precisas,
— y, en su caso, formularán y ejecutarán los instrumentos que las establezcan, cuando existan situaciones de insuficiencia o degradación graves de los requisitos básicos de funcionalidad, seguridad y habitabilidad de las edificaciones; obsolescencia o vulnerabilidad de barrios, de ámbitos, o de conjuntos urbanos homogéneos; o situaciones graves de pobreza energética.

Serán prioritarias las medidas que procedan:

— para eliminar situaciones de infravivienda,
— para garantizar la accesibilidad universal y un uso racional de la energía,
— así como aquellas que, con tales objetivos, partan de la iniciativa de los propios particulares incluidos en el ámbito.

3.2. Ordenación urbanística vigente

Supuesto en que sea necesario alterar la ordenación urbanística vigente

Se establecen las siguientes reglas básicas:

— Las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas que impliquen la necesidad de alterar la ordenación urbanística vigente, observarán los trámites procedimentales requeridos por la legislación aplicable para realizar la correspondiente modificación.
— No obstante, tal legislación podrá prever que, determinados programas u otros instrumentos de ordenación se aprueben de forma simultánea a aquélla modificación, o independientemente de ella, por los procedimientos de aprobación de las normas reglamentarias, con los mismos efectos que tendrían los propios planes de ordenación urbanística.
— En cualquier caso incorporarán el informe o memoria de sostenibilidad económica que regula el art. 15.4 del Texto Refundido de la Ley de Suelo aprobado por Real Decreto Legislativo 2/2008, de 20 de junio.

Supuesto en que sea no sea necesario alterar la ordenación urbanística vigente

Las actuaciones que no requieran la alteración de la ordenación urbanística vigente, precisarán la delimitación y aprobación de un ámbito de actuación conjunta, o la identificación de la actuación aislada que corresponda, a propuesta de los sujetos interesados y a elección del Ayuntamiento.

3.3. Ocupación de superficies de espacios libres o de dominio público

La ocupación de superficies de espacios libres o de dominio público se permite en los siguientes supuestos:

— Los que resulten indispensables para la instalación de ascensores u otros elementos, así como las superficies comunes de uso privativo, tales como vestíbulos, descansillos, sobrecubiertas, voladizos y soportales, tanto si se ubican en el suelo, como en el subsuelo o en el vuelo, cuando no resulte viable, técnica o económicamente, ninguna otra solución para garantizar la accesibilidad universal y siempre que se asegure la funcionalidad de los espacios libres, dotaciones públicas y demás elementos del dominio público.
— Los que se requieran para la realización de obras que consigan reducir al menos un 30 por ciento la demanda energética anual de calefacción o refrigeración del edificio y que consistan en:
- • La instalación de aislamiento térmico o fachadas ventiladas por el exterior del edificio, o el cerramiento o acristalamiento de las terrazas ya techadas.
- • La instalación de dispositivos bioclimáticos adosados a las fachadas o cubiertas
- • La realización de las obras y la implantación de las instalaciones necesarias para la centralización o dotación de instalaciones energéticas comunes y de captadores solares u otras fuentes de energía renovables, en las fachadas o cubiertas cuando consigan reducir el consumo anual de energía primaria no renovable del edificio, al menos, en un 30%.

Los instrumentos de ordenación urbanística garantizarán la aplicación de dicha regla, bien permitiendo que aquéllas superficies no computen a efectos del volumen edificable, ni de distancias mínimas a linderos, otras edificaciones o a la vía pública o alineaciones, bien aplicando cualquier otra técnica que, de conformidad con la legislación aplicable, consiga la misma finalidad.

3.4. Actuaciones que afecten a bienes sujetos a regímenes de protección cultural

Cuando las actuaciones afecten a inmuebles declarados de interés cultural o sujetos a cualquier otro régimen de protección, deberán ser informadas favorablemente, o autorizadas, en su caso, por el órgano competente para la gestión del régimen de protección aplicable, de acuerdo con su propia normativa.

4. Gestión de las actuaciones

4.1. Actuaciones integradas y actuaciones aisladas

Las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas podrán ejecutarse, a elección de la Administración actuante:

— de manera integrada, mediante la delimitación de un ámbito de actuación conjunta, que podrá tener carácter continuo o discontinuo,
— o de forma aislada.

En ambos casos, de conformidad con las reglas procedimentales establecidas por la legislación de ordenación territorial y urbanística.

4.2. Delimitación de los ámbitos de actuación conjunta e identificación de las actuaciones aisladas

A. Acuerdo administrativo de delimitación o identificación: requisitos y contenido

El acuerdo administrativo mediante el cual se delimiten los ámbitos de actuación conjunta o se identifiquen las actuaciones que deban ejecutarse de manera aislada, garantizará, en todo caso, el trámite de información «al público» (sic) y la realización de las notificaciones requeridas por la legislación aplicable, conteniendo, además y como mínimo, los extremos siguientes:

— Avance de la equidistribución que sea precisa, entendiendo por tal la distribución, entre todos los afectados, de los costes derivados de la ejecución de la correspondiente actuación y de los beneficios imputables a la misma, incluyendo entre ellos las ayudas públicas y todos los que permitan generar algún tipo de ingreso vinculado a la operación. La equidistribución tomará como base las cuotas de participación que correspondan a cada uno de los propietarios en la Comunidad de Propietarios o en la Agrupación de Comunidades de Propietarios, en las cooperativas de viviendas que pudieran constituirse al efecto, así como la participación que, en su caso, corresponda, de conformidad con el acuerdo al que se haya llegado, a las empresas, entidades o sociedades que vayan a intervenir en la operación, para retribuir su actuación.
— El plan de realojo temporal y definitivo y de retorno a que dé lugar, en su caso.

B. Efectos de la delimitación de los ámbitos de gestión y ejecución de las actuaciones

La delimitación espacial del ámbito de actuación de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, sea conjunta o aislada, una vez firme en vía administrativa, provoca los siguientes efectos:

— Comporta la declaración de la utilidad pública o, en su caso, el interés social, a los efectos de la aplicación de los regímenes de expropiación, venta y sustitución forzosas de los bienes y derechos necesarios para su ejecución, y su sujeción a los derechos de tanteo y retracto a favor de la Administración actuante, además de aquellos otros que expresamente se deriven de lo dispuesto en la legislación aplicable.
— Legitima la ocupación de las superficies de espacios libres o de dominio público de titularidad municipal que sean indispensables para la instalación de ascensores u otros elementos para garantizar la accesibilidad universal, siendo la aprobación definitiva causa suficiente para que se establezca una cesión de uso del vuelo por el tiempo en que se mantenga la edificación o, en su caso, su recalificación y desafectación, con enajenación posterior a la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios correspondiente, siempre que resulte inviable técnica o económicamente cualquier otra solución y quede garantizada la funcionalidad del dominio público correspondiente. Cuando, con las finalidades y con los requisitos previstos en el párrafo anterior, fuere preciso ocupar bienes de dominio público pertenecientes a otras Administraciones, los Ayuntamientos podrán solicitar a su titular la cesión de uso o desafectación de los mismos, la cual procederá, en su caso, de conformidad con lo previsto en la legislación reguladora del bien correspondiente.
— Marca el inicio de las actuaciones a realizar, de conformidad con la forma de gestión por la que haya optado la Administración actuante.

4.3. Las formas de ejecución

A. Gestión directa e indirecta

Las Administraciones Públicas podrán utilizar, para el desarrollo de la actividad de ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas todas las modalidades de gestión directa e indirecta admitidas por la legislación de régimen jurídico, de contratación de las Administraciones Públicas, de régimen local y de ordenación territorial y urbanística.

B. Reglas procedimentales comunes

Resultarán de aplicación en todo caso en función de la forma de gestión que se adopte, las siguientes reglas procedimentales comunes:

— En la expropiación, no será preciso el consentimiento del propietario para pagar el correspondiente justiprecio expropiatorio en especie, cuando el mismo se efectúe dentro del propio ámbito de gestión y dentro del plazo temporal establecido para la terminación de las obras correspondientes. Asimismo, la liberación de la expropiación no tendrá carácter excepcional, y podrá ser acordada discrecionalmente por la Administración actuante, cuando se aporten garantías suficientes, por parte del propietario liberado, en relación con el cumplimiento de las obligaciones que le correspondan.
— En la ejecución subsidiaria a cargo de la Administración Pública, ésta sustituirá al titular o titulares del inmueble o inmuebles, asumiendo la facultad de edificar o de rehabilitarlos con cargo a aquéllos.

C. Ejecución de obras por concurso público

En los supuestos que deriven de una actuación de iniciativa pública, la Administración resolverá si ejecuta las obras directamente o si procede a su adjudicación por medio de la convocatoria de un concurso público, en cuyo caso, se aplicarán las siguientes reglas:

— Las bases determinarán los criterios aplicables para su adjudicación y el porcentaje mínimo de techo edificado que se atribuirá a los propietarios del inmueble objeto de la sustitución forzosa, en régimen de propiedad horizontal.
— En dichos concursos podrán presentar ofertas cualesquiera personas físicas o jurídicas, interesadas en asumir la gestión de la actuación, incluyendo los propietarios que formen parte del correspondiente ámbito. A tales efectos, éstos deberán constituir previamente una asociación administrativa que se regirá por lo dispuesto en la legislación de ordenación territorial y urbanística, en relación con las Entidades Urbanísticas de Conservación.
— La adjudicación del concurso tendrá en cuenta, con carácter preferente, aquellas alternativas u ofertas que propongan términos adecuadamente ventajosos para los propietarios afectados, estableciendo incentivos, atrayendo inversión y ofreciendo garantías o posibilidades de colaboración con los mismos; y aquellas que produzcan un mayor beneficio para la colectividad en su conjunto y propongan obras de eliminación de las situaciones de infravivienda, de garantía de la accesibilidad universal, o de mejora de la eficiencia energética.

D. Ejecución de obras por consorcio público o sociedad de capital mixto

Podrán suscribirse convenios de colaboración entre las Administraciones Públicas y las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas, que tengan como objeto, entre otros, conceder la ejecución a un Consorcio previamente creado, o a una sociedad de capital mixto de duración limitada, o por tiempo indefinido, en la que las Administraciones Públicas ostentarán la participación mayoritaria y ejercerán, en todo caso, el control efectivo, o la posición decisiva en su funcionamiento.

4.4. Fórmulas de cooperación y coordinación para participar en la ejecución

A. Sujetos legitimados para participar en la ejecución de las actuaciones

Podrán participar en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación edificatoria y las de regeneración y renovación urbanas:

— las Administraciones Públicas competentes,
— las entidades públicas adscritas o dependientes de las mismas,
— las comunidades y agrupaciones de comunidades de propietarios,
— las cooperativas de viviendas y las asociaciones administrativas constituidas al efecto,
— los propietarios de terrenos, construcciones, edificaciones y fincas urbanas,
— los titulares de derechos reales o de aprovechamiento,
— las empresas, entidades o sociedades que intervengan por cualquier título en dichas operaciones,
— y las asociaciones administrativas.

B. Participación en un régimen de equidistribución de cargas y beneficios

La participación en la ejecución de las actuaciones se producirá siempre que sea posible en un régimen de equidistribución de cargas y beneficios.

C. Facultades de los sujetos legitimados

Los sujetos participantes en las actuaciones de acuerdo con su propia naturaleza podrán:

— Actuar en el mercado inmobiliario con plena capacidad jurídica para todas las operaciones, incluidas las crediticias, relacionadas con el cumplimiento del deber de conservación, así como con la participación en la ejecución de actuaciones de rehabilitación y en las de regeneración y renovación urbanas que correspondan. A tal efecto podrán elaborar, por propia iniciativa o por encargo del responsable de la gestión de la actuación de que se trate, los correspondientes planes o proyectos de gestión correspondientes a la actuación.
— Constituirse en asociaciones administrativas para participar en los concursos públicos que la Administración convoque a los efectos de adjudicar la ejecución de las obras correspondientes, como fiduciarias con pleno poder dispositivo sobre los elementos comunes del correspondiente edificio o complejo inmobiliario y las fincas pertenecientes a los propietarios miembros de aquéllas, sin más limitaciones que las establecidas en sus correspondientes estatutos.
— Asumir, por sí mismos o en asociación con otros sujetos, públicos o privados, intervinientes, la gestión de las obras.
— Constituir un fondo de conservación y de rehabilitación, que se nutrirá con aportaciones específicas de los propietarios a tal fin y con el que podrán cubrirse impagos de las cuotas de contribución a las obras correspondientes.
— Ser beneficiarios directos de cualesquiera medidas de fomento establecidas por los poderes públicos, así como perceptoras y gestoras de las ayudas otorgadas a los propietarios de fincas.
— Otorgar escrituras públicas de modificación del régimen de propiedad horizontal, tanto en lo relativo a los elementos comunes como a las fincas de uso privativo, a fin de acomodar este régimen a los resultados de las obras de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas en cuya gestión participen o que directamente lleven a cabo.
— Ser beneficiarios de la expropiación de aquellas partes de pisos o locales de edificios, destinados predominantemente a uso de vivienda y constituidos en régimen de propiedad horizontal, que sean indispensables para instalar los servicios comunes que haya previsto la Administración en planes, delimitación de ámbitos y órdenes de ejecución, por resultar inviable, técnica o económicamente cualquier otra solución y siempre que quede garantizado el respeto de la superficie mínima y los estándares exigidos para locales, viviendas y espacios comunes de los edificios.
— Solicitar créditos con el objeto de obtener financiación para las obras de conservación y las actuaciones.

D. Asociaciones administrativas

Las asociaciones administrativas tendrán personalidad jurídica propia y naturaleza administrativa y se regirán por sus estatutos con independencia de las demás reglas procedimentales específicas que provengan de la legislación de ordenación territorial y urbanística. Dependerán de la Administración urbanística actuante, a quién competerá la aprobación de sus estatutos, a partir de cuyo momento adquirirán la personalidad jurídica.

E. Convenios para la financiación de las actuaciones

Las Administraciones Públicas actuantes, los agentes responsables de la gestión y ejecución de actuaciones de rehabilitación edificatoria y de regeneración y renovación urbanas, así como los demás sujetos participantes podrán celebrar entre sí, a los efectos de facilitar la gestión y ejecución de las mismas, entre otros, los siguientes contratos:

— Contrato de cesión, con facultad de arrendamiento u otorgamiento de derecho de explotación a terceros, de fincas urbanas o de elementos de éstas por tiempo determinado a cambio del pago aplazado de la parte del coste que corresponda abonar a los propietarios de las fincas.
— Contrato de permuta o cesión de terrenos y/o parte de la edificación sujeta a rehabilitación por determinada edificación futura.
— Contrato de arrendamiento o cesión de uso de local, vivienda o cualquier otro elemento de un edificio por plazo determinado a cambio de pago por el arrendatario o cesionario del pago de todos o de alguno de los siguientes conceptos: impuestos, tasas, cuotas a la comunidad o agrupación de comunidades de propietarios o de la cooperativa, gastos de conservación y obras de rehabilitación y regeneración y renovación urbanas.
— Convenio de explotación conjunta del inmueble o partes del mismo.

F. Cooperación interadministrativa

Podrán beneficiarse de la colaboración y la cooperación económica de la Administración General del Estado, en cualquiera de las formas previstas legalmente y teniendo prioridad en las ayudas estatales vigentes, las actuaciones con cobertura en los correspondientes planes estatales que tengan por objeto:

— La conservación, la rehabilitación edificatoria, y la regeneración y renovación urbanas.
— La elaboración y aprobación de los instrumentos necesarios para la ordenación y la gestión de las actuaciones y, en especial, de aquellos que tengan por finalidad actuar sobre ámbitos urbanos degradados, desfavorecidos y vulnerables o que padezcan problemas de naturaleza análoga que combinen variables económicas, ambientales y sociales.
— Aquellas otras actuaciones que tengan como objeto actuar en ámbitos de gestión aislada o conjunta, con la finalidad de eliminar la infravivienda, garantizar la accesibilidad universal o mejorar la eficiencia energética de los edificios.

4.5. Fomento de la colaboración público-privada en el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas (2013-2016)

En primer lugar, mediante la posibilidad de que el órgano competente de la Comunidad Autónoma o Ciudad de Ceuta y de Melilla actúe a través de entidades colaboradoras, previa la suscripción del correspondiente convenio de encomienda de gestión, en el que se detallarán las funciones encomendadas.

En segundo, para canalizar su intervención en la ejecución de las actuaciones de rehabilitación, regeneración y renovación urbanas, por cualquier título y, en particular, mediante los contratos de cesión, permuta o arrendamiento y los convenios de explotación que a tal efecto se suscriban, atribuyéndose a los sujetos privados que intervengan en estas actuaciones amplias facultades y la condición de entidades urbanísticas colaboradoras.

4.6. Los derechos de realojamiento y de retorno

En la ejecución de las actuaciones que requieran el desalojo de los ocupantes legales de inmuebles que constituyan su residencia habitual, deberán garantizar el derecho de aquéllos al realojamiento:

— La Administración expropiante o, en su caso, el beneficiario de la expropiación, cuando se actúe por expropiación. A tales efectos, deberán poner a disposición de aquéllos, viviendas en las condiciones de venta o alquiler vigentes para las viviendas sometidas a algún régimen de protección pública y superficie adecuada a sus necesidades, dentro de los límites establecidos por la legislación protectora. La entrega de la vivienda de reemplazo, en el régimen en que se viniera ocupando la expropiada, equivaldrá al abono del justiprecio expropiatorio, salvo que el expropiado opte por percibirlo en metálico, en cuyo caso no tendrá derecho de realojo.
— El promotor de la actuación, cuando se actúe mediante ámbitos de gestión conjunta, mediante procedimientos no expropiatorios. En estos casos, el promotor deberá garantizar el realojamiento, en las condiciones que establezca la legislación aplicable.

Para hacer efectivo el derecho de retorno, el propietario de la finca deberá proporcionar una nueva vivienda, cuya superficie no sea inferior al cincuenta por ciento de la anterior y siempre que tenga, al menos, noventa metros cuadrados, o no inferior a la que tuviere, si no alcanzaba dicha superficie, de características análogas a aquélla y que esté ubicada en el mismo solar o en el entorno del edificio demolido o rehabilitado.

Todo procedimiento de realojamiento respetará, al menos, las siguientes normas procedimentales comunes:

— La Administración actuante identificará a los ocupantes legales, mediante cualquier medio admitido en derecho y les notificará la inclusión del inmueble en la correspondiente actuación, otorgándoles un trámite de audiencia que, en el caso de que exista también un plazo de información pública, coincidirá con éste.
— Durante el trámite de audiencia o información al público, los interesados, además de acreditar que cumplen los requisitos legales necesarios para ser titulares del derecho de realojamiento podrán solicitar el reconocimiento de dicho derecho o renunciar a su ejercicio. La ausencia de contestación no impedirá a la Administración continuar el procedimiento.
— Una vez finalizado el trámite previsto en el párrafo anterior, la Administración aprobará el listado definitivo de las personas que tienen derecho a realojamiento, si no lo hubiera hecho ya con anterioridad y lo notificará a los afectados.
— No obstante lo dispuesto en los párrafos anteriores, podrá reconocerse el derecho de realojamiento de otras personas que, con posterioridad al momento correspondiente, acrediten que reúnen los requisitos legales para tener dicho derecho.

VI. EL PLAN ESTATAL DE FOMENTO DEL ALQUILER DE VIVIENDAS, LA REHABILITACIÓN EDIFICATORIA Y LA REGENERACIÓN Y RENOVACIÓN URBANAS 2013-2016

1. Los planes estatales de vivienda como instrumento para procurar el disfrute de una vivienda digna y adecuada

La garantía constitucional del disfrute de una vivienda digna y adecuada, como responsabilidad compartida de todos los poderes públicos, se ha venido procurando durante los últimos años, mediante distintas políticas, entre las cuales, las correspondientes al ámbito fiscal y de ayudas públicas para la adquisición de viviendas libres, o protegidas, han tenido una amplia repercusión.

Las ayudas públicas fueron reguladas en los sucesivos planes estatales de vivienda y, sin perjuicio de algunas singularidades menores, mantuvieron a lo largo del tiempo un carácter unitario y constante, tanto en su diseño, como en su contenido. Por su parte, las Comunidades Autónomas y Ciudades de Ceuta y Melilla, en su propio ámbito competencial, han establecido ayudas adicionales o de nuevo cuño, que completaban el amplio espectro de ayudas públicas en materia de vivienda.

La actuación estatal en esta materia se ha traducido en los sucesivos planes de vivienda de 1981-1983 (Real Decreto 2455/1980, de 7 de noviembre), 1984-1987 (Real Decreto 3280/1983, de 14 de diciembre), 1988-1992 (Real Decreto 1494/1987, de 4 de diciembre), 1992-1995 (Real Decreto 1932/1991, de 20 de diciembre), 1996-1999 (Real Decreto 2190/1995, de 28 de diciembre), 1998-2001 (Real Decreto 1186/1998, de 12 de junio), 2002-2005 (Real Decreto 1/2002, de 11 de enero) y 2005-2008 (Real Decreto 801/2005, de 1 de julio). El último de estos planes es el Plan Estatal de Vivienda y Rehabilitación 2009-2012, aprobado mediante Real Decreto 2066/2008, de 12 de diciembre.

Todos estos planes tienen elementos comunes: fomentan la producción de un volumen creciente de viviendas, se basan en la ocupación de nuevos suelos y en el crecimiento de las ciudades y apuestan, sobre todo, por la propiedad como forma esencial de acceso a la vivienda y establecen unas bases de referencia a muy largo plazo, para unos instrumentos de política de vivienda diseñados en momentos sensiblemente diferentes de los actuales.

2. La realidad económica, financiera y social aconseja un cambio de modelo

La crisis económico-financiera que afecta a nuestro país y que se manifiesta con especial gravedad en el sector de la vivienda, pone hoy de manifiesto la necesidad de reorientar las políticas en esta materia. En efecto, tras un largo período produciendo un elevado número de viviendas, se ha generado un significativo stock de vivienda acabada, nueva y sin vender (en torno a 680.000 viviendas) que contrasta con las dificultades de los ciudadanos, especialmente de los sectores más vulnerables, para acceder a una vivienda, por la precariedad y debilidad del mercado de trabajo, a lo que se une la restricción de la financiación proveniente de las entidades crediticias.

En paralelo, el mercado del alquiler de vivienda en España es muy débil, sobre todo si se compara con el de los países de nuestro entorno. Según los datos del último censo disponible, el alquiler significa en España, el 17%, frente al 83% del mercado de la vivienda principal en propiedad. En Europa, en porcentajes medios, el mercado de la vivienda principal en alquiler representa el 38%, frente al 62% de vivienda en propiedad.

La realidad económica, financiera y social hoy imperante en España, aconseja un cambio de modelo que equilibre ambas formas de acceso a la vivienda y que, a su vez, propicie la movilidad que reclama la necesaria reactivación del mercado laboral. Un cambio de modelo que busque el equilibrio entre la fuerte expansión promotora de los últimos años y el insuficiente mantenimiento y conservación del parque inmobiliario ya construido, no solo porque constituye un pilar fundamental para garantizar la calidad de vida y el disfrute de un medio urbano adecuado por parte de todos los ciudadanos, sino porque además, ofrece un amplio marco para la reactivación del sector de la construcción, la generación de empleo y el ahorro y la eficiencia energética, en consonancia con las exigencias derivadas de las directivas europeas en la materia. Todo ello en un marco de estabilización presupuestaria que obliga a rentabilizar al máximo los escasos recursos disponibles.

3. El éxito del nuevo Plan Estatal dependerá de su capacidad para generar actividad y empleo

El nuevo Plan asume que en los próximos ejercicios su éxito dependerá, en buena medida, de su capacidad para generar actividad y empleo, es decir, de su capacidad para multiplicar cada euro invertido en riqueza y bienestar para el país mediando, indudablemente, una significativa creación de puestos de trabajo. En este sentido, el Gobierno buscará activamente complementar las ayudas previstas en el Plan con medidas de otra naturaleza; en particular, de política fiscal y de búsqueda de vías de financiación adecuadas que puedan facilitar la efectiva realización de las actuaciones subvencionadas por el Plan.

4. Los objetivos del Plan se estructuran en Programas

Los objetivos del Plan son:

— Adaptar el sistema de ayudas a las necesidades sociales actuales y a la escasez de recursos disponibles, concentrándolas en dos ejes (fomento del alquiler y el fomento de la rehabilitación y regeneración y renovación urbanas).
— Contribuir a que los deudores hipotecarios para la adquisición de una vivienda protegida puedan hacer frente a las obligaciones de sus préstamos hipotecarios.
— Reforzar la cooperación y coordinación interadministrativa, así como fomentar la corresponsabilidad en la financiación y en la gestión.
— Mejorar la calidad de la edificación y, en particular, de su eficiencia energética, de su accesibilidad universal, de su adecuación para la recogida de residuos y de su debida conservación.
— Contribuir a la reactivación del sector inmobiliario, desde los dos elementos motores señalados: el fomento del alquiler y el apoyo a la rehabilitación de edificios y a la regeneración urbana.

Para la consecución de tales objetivos, el Plan se estructura en los siguientes Programas:

— Programa de subsidiación de préstamos convenidos.
— Programa de ayuda al alquiler de vivienda.
— Programa de fomento del parque público de vivienda de alquiler.
— Programa de fomento de la rehabilitación edificatoria.
— Programa de fomento de la regeneración y renovación urbanas.
— Programa de apoyo a la implantación del informe de evaluación de los edificios.
— Programa para el fomento de ciudades sostenibles y competitivas.
— Programa de apoyo a la implantación y gestión del Plan.

5. Actuaciones subvencionables en materia de rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas

El Real Decreto 233/2013, de 5 de abril que aprueba el Plan Estatal de fomento del alquiler de viviendas, la rehabilitación edificatoria y la regeneración y renovación urbanas (2013-2016) contempla entre sus programas la rehabilitación y la regeneración y renovación urbanas con el objetivo de permitir a las ayudas que incorpora salir de los estrictos límites de las viviendas, para entrar en el contexto de los edificios, de los barrios y de la propia ciudad considerada en su conjunto, lo que tiene repercusiones importantes en relación con los potenciales beneficiarios de aquéllas, que dejan de ser los propietarios, individualmente considerados en su condición de propietarios de las viviendas, para ceder ese papel a las comunidades de propietarios, las agrupaciones de comunidades de propietarios y otros agentes de similares características, algo que, sin duda, agilizará la gestión.

El Programa de fomento de la rehabilitación edificatoria considera actuaciones subvencionables para la conservación, las obras y trabajos que se acometan para subsanar las siguientes deficiencias:

— Las detectadas, con carácter desfavorable, por el «informe de evaluación del edificio» o informe de inspección técnica equivalente, relativas al estado de conservación de la cimentación, estructura e instalaciones.
— Las detectadas, con carácter desfavorable, por el «informe de evaluación del edificio» o informe de inspección técnica equivalente, relativas al estado de conservación de cubiertas, azoteas, fachadas y medianerías u otros elementos comunes, cuando se realicen en edificios declarados Bienes de Interés Cultural, catalogados o protegidos, o situados dentro de conjuntos histórico-artísticos, o cuando no concurriendo dichas circunstancias, se ejecuten simultáneamente con actuaciones para la mejora de la calidad y sostenibilidad que resulten subvencionables por este Programa.
— Las que se realicen en las instalaciones comunes de electricidad, fontanería, gas, saneamiento, recogida y separación de residuos y telecomunicaciones, con el fin de adaptarlas a la normativa vigente.

Como actuaciones subvencionables para la mejora de la calidad y sostenibilidad en los edificios enumera las siguientes:

— La mejora de la envolvente térmica del edificio para reducir su demanda energética de calefacción o refrigeración, mediante actuaciones de mejora de su aislamiento térmico, la sustitución de carpinterías y acristalamientos de los huecos, u otras, incluyendo la instalación de dispositivos bioclimáticos. En todo caso, deberá cumplirse como mínimo lo establecido en el Documento Básico del Código Técnico de la Edificación DB-HE1.
— La instalación de sistemas de calefacción, refrigeración, producción de agua caliente sanitaria y ventilación para el acondicionamiento térmico, o el incremento de la eficiencia energética de los ya existentes, mediante actuaciones como: la sustitución de equipos de producción de calor o frío, la instalación de sistemas de control, regulación y gestión energética, contadores y repartidores de costes energéticos para instalaciones centralizadas de calefacción; el aislamiento térmico de las redes de distribución y transporte o la sustitución de los equipos de movimiento de los fluidos caloportadores; la instalación de dispositivos de recuperación de energías residuales; la implantación de sistemas de enfriamiento gratuito por aire exterior y de recuperación de calor del aire de renovación, entre otros.
— La instalación de equipos de generación o que permitan la utilización de energías renovables como la energía solar, biomasa o geotermia que reduzcan el consumo de energía convencional térmica o eléctrica del edificio. Incluirá la instalación de cualquier tecnología, sistema, o equipo de energía renovable, como paneles solares térmicos, a fin de contribuir a la producción de agua caliente sanitaria demandada por las viviendas, o la producción de agua caliente para las instalaciones de climatización.
— La mejora de la eficiencia energética de las instalaciones comunes de ascensores e iluminación, del edificio o de la parcela, mediante actuaciones como la sustitución de lámparas y luminarias por otras de mayor rendimiento energético, generalizando por ejemplo la iluminación LED, instalaciones de sistemas de control de encendido y regulación del nivel de iluminación y aprovechamiento de la luz natural.
— La mejora de las instalaciones de suministro e instalación de mecanismos que favorezcan el ahorro de agua, así como la implantación de redes de saneamiento separativas en el edificio y de otros sistemas que favorezcan la reutilización de las aguas grises y pluviales en el propio edificio o en la parcela o que reduzcan el volumen de vertido al sistema público de alcantarillado.
— La mejora o acondicionamiento de instalaciones para la adecuada recogida y separación de los residuos domésticos en el interior de los domicilios y en los espacios comunes de las edificaciones.
— Las que mejoren el cumplimiento de los parámetros establecidos en el Documento Básico del Código Técnico de la Edificación DB-HR, protección contra el ruido.
— El acondicionamiento de los espacios privativos de la parcela para mejorar la permeabilidad del suelo, adaptar la jardinería a especies de bajo consumo hídrico, optimizar los sistemas de riego y otras actuaciones bioclimáticas.

Y, por último, considera actuaciones para realizar los ajustes razonables en materia de accesibilidad, las que adecuen los edificios y los accesos a las viviendas y locales, a la normativa vigente. En particular:

— La instalación de ascensores, salvaescaleras, rampas u otros dispositivos de accesibilidad, incluyendo los adaptados a las necesidades de personas con discapacidad sensorial, así como su adaptación, una vez instalados, a la normativa sectorial correspondiente.
— La instalación o dotación de productos de apoyo tales como grúas o artefactos análogos que permitan el acceso y uso por parte de las personas con discapacidad a elementos comunes del edificio, tales como jardines, zonas deportivas, piscinas y otros similares.
— La instalación de elementos de información o de aviso tales como señales luminosas o sonoras que permitan la orientación en el uso de escaleras y ascensores.
— La instalación de elementos o dispositivos electrónicos de comunicación entre las viviendas y el exterior, tales como videoporteros y análogos.

Para el Programa de fomento de la regeneración y renovación urbanas son actuaciones subvencionables:

— La ejecución de obras o trabajos de mantenimiento e intervención en edificios y viviendas, instalaciones fijas, equipamiento propio y elementos comunes, a fin de adecuarlos a la normativa vigente.
— La ejecución de las siguientes obras de mejora de la calidad y sostenibilidad del medio urbano:
- 1. Obras de urbanización y reurbanización material de los espacios públicos tales como pavimentación, jardinería, infraestructuras, instalaciones, servicios de abastecimiento de agua, saneamiento, suministro energético, alumbrado, recogida, separación y gestión de residuos, telecomunicaciones y utilización del subsuelo.
- 2. Obras de mejora de la accesibilidad de los espacios públicos.
- 3. Obras destinadas a mejorar la eficiencia ambiental en materia de agua, energía, uso de materiales, gestión de residuos y protección de la biodiversidad: En el ámbito del agua, las de reducción del uso de agua potable y de riego, las de gestión sostenible de las escorrentías urbanas, las aguas pluviales y residuales, y las de gestión de depuración y su retorno adecuado al medio; En el ámbito de la energía, las de mejora de la eficiencia energética en edificación y en servicios urbanos, las de implantación de energías renovables y sistemas de climatización centralizada o de distrito, las de fomento de la movilidad sostenible y, en general, todas aquéllas otras destinadas a reducir la demanda energética, reducir las emisiones de gases contaminantes y aumentar el uso de energías renovables; En el ámbito de la mejora en el uso de materiales y la gestión de residuos, las relacionadas con la mejora del reciclaje de los materiales, especialmente aquéllas dirigidas a cumplir con los planes nacionales o autonómicos de recogida de residuos, las relativas al uso de materiales reciclados o renovables en edificación o urbanización, y las relativas al uso de materiales locales ligados a estrategias de promoción de una gestión sostenible del territorio; En el ámbito de la protección y mejora de la biodiversidad, las propuestas de conectividad de espacios verdes, de promoción de cubiertas verdes, o de implantación de especies adecuadas al medio.
— Obras de demolición y edificación de viviendas de nueva construcción. Los nuevos edificios deberán tener una calificación energética mínima B, y cumplir en todo caso con las exigencias del Código Técnico de la Edificación.
— Los costes de los programas de realojo temporal de los ocupantes legales de inmuebles que deban ser desalojados de su vivienda habitual, a consecuencia de la correspondiente actuación.
— Los gastos de los equipos y oficinas de planeamiento, información, gestión y acompañamiento social de actuaciones subvencionables.

(1): La fórmula contenida en el art. 1.1 de la Constitución constituye el núcleo en el que queda anudada la coherencia última del sistema constitucional, determinando materialmente el carácter y finalidad del Estado y, por tanto, sus principios estructurales y funcionales. Puede ser calificada como «decisiones constitucionales fundamentales» (Schmitt), «normas fundamentales del Estado» (Maunz), forma política de la Constitución» (LUCAS VERDU), «la Constitución de la Constitución» (Garrorena Morales). Consecuentemente con esta significación su reforma es equiparable a la «revisión total» de la Constitución (art.168.1CE), alcanza el máximo nivel de rigidez constitucional. Determinar su alcance y significado requiere una interpretación totalizadora, sistemática y política. Una interpretación totalizadora en cuanto las tres cláusulas se integran en un mismo concepto. Son tres cualificaciones, condiciones o adjetivaciones que se refieren a una unidad, esto es, al Estado. Entre tales cualificaciones se produce lo que se ha denominado una interacción recíproca. El estudio del art. 1.1 no puede o, mejor dicho, no debe interpretarse exclusivamente ateniéndonos a la fórmula prescrita en tal precepto conforme a criterios doctrinales o elaboraciones históricas que son producto de su aplicación por determinados regímenes políticos en defensa de sus propios intereses, en muchos casos contrarios a tal fórmula. El análisis debe realizarse conforme a todo nuestro texto constitucional. Se hace necesario apreciar como se concretan las distintas cláusulas a lo largo del articulado. Por último, hablamos de interpretación política en la medida que estimamos conveniente seguir a aquellos autores que consideran necesario realizar una interpretación de la Constitución tanto jurídica como política. Tal interpretación adquiere plena virtualidad cuando el objeto de análisis son los llamados conceptos fundamentales como el que nos ocupa.; Ver Texto

(2): Sobre la importancia del Estado de Derecho: L. Legaz y Lacambra, «El Estado de Derecho», RAP, 6, 1951, págs. 13 y ss; L. Martín-Retortillo, «El genio expansivo del Estado de Derecho», RAP, 47, 1965, págs. 183 y ss; J.L. Cascajo Castro, «Consideraciones sobre el Estado de Derecho», REP, 1973, págs. 81 y ss; idem, «La lucha por el Estado de derecho», Sistema, 17-18, 1977, págs. 11 y ss; A. Baratta, «El Estado de Derecho. Historia del concepto y problemática actual», Sistema, 17-18, 1977, págs. 11 y ss; C. De Cabo, «Estado y Estado de Derecho en el capitalismo dominante: aspectos significativos del planteamiento constitucional español», REP, 1979, págs. 99 y ss. Además, son imprescindibles dos obras clásicas: P. Lucas Verdú, Estado liberal y Estado social de Derecho, Salamanca, 1955 y E. DIAZ, Estado de Derecho y sociedad democrática, Madrid, 1981.; Ver Texto

(3): W. Abendroth, Sociedad antagónica y democracia política, Barcelona, 1972; E. Alonso García, La interpretación de la Constitución, Madrid, 1984; M. Aragón Reyes, Constitución y Democracia, Madrid, 1989; R. ASIS, «Sobre la libertad en el Estado social y democrático», Sistema, 101, 1991; C. Cabo, Sobre la función histórica del constitucionalismo y sus posibles transformaciones, Salamanca, 1978; J.L. Cascajo, La tutela constitucional de los derechos sociales, Madrid, 1988; M. Farrel, «Sobre la justificación de la democracia», Sistema, 74, 1986; M. García Pelayo, Las transformaciones del Estado contemporáneo, Madrid, 1977; J. Linz, La quiebra de las democracias, Madrid, 1987; L. Parejo, Estado social y administración pública, Madrid, 1983; L. Pellicani «¿Existe alternativa al capitalismo?», Sistema, 106, 1992; J.A. Tomás Carpi, Poder, Mercado y Estado en el capitalismo maduro, Valencia, 1992.; Ver Texto

(4): Fundamental en esta materia, la aportación del ilustre profesor Elías Díaz. Especialmente, sus artículos «El Estado democrático de Derecho y sus críticos izquierdistas», Sistema, 17-18, 1977, págs. 51 y ss; «El Estado democrático de Derecho en la Constitución española de 1978», Sistema, 41, 1981, págs. 41 y ss; «Estado de Derecho. Exigencias internas, dimensiones sociales», Sistema, 125, 1995, págs. 5 y ss.; Ver Texto

(5): La paternidad de la fórmula Estado Social de Derecho (Socialer Rechtsstaat) corresponde, según opinión generalizada, a Hermann Heller que la habría formulado por primera vez en 1930. El gran mérito de Heller, aparte de la fortuna de la expresión que acuñó, se encuentra en haber explicitado los fundamentos teóricos del principio: el Estado Liberal se ha preocupado ante todo por la libertad y por el aspecto puramente formal de la igualdad jurídica; la única forma de evitar una revolución o de caer en la dictadura radica en la conversión del Estado en «social», esto es, que se preocupe activamente por la realización material del principio de igualdad, asumiendo la tarea de reformar las estructuras económicas y corregir las desigualdades (L. Parejo Alfonso, Estado Social y Administración Pública, Madrid, 1983; A. Garrorena Morales, España como Estado social y democrático de Derecho, Madrid, 1984; J.A. Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo, I, Madrid, 1988).; Ver Texto

(6): La Ley Fundamental de Bonn califica a la República Federal como «un Estado Federal, democrático y social» (art. 20.1), prescribiendo que la estructura constitucional de los Länder» debe responder a los principios de Estado de Derecho republicano, democrático y social» (art. 28.1). La definición de la cláusula Estado social ha dado lugar en Alemania a una viva polémica, en la que tras los argumentos jurídicos se han manifestado notoriamente los posicionamientos políticos de los contendientes. En una primera fase predominan las interpretaciones descriptivas: Estado Social sería, así, una fórmula que se limitará a constatar globalmente la existencia de una situación social de bienestar, o aludir al conjunto de actividades estatales de intervención social, y, en concreto, a las instituciones laborales y de la seguridad social: no es, pues, un concepto jurídico (Forsthoff), sino un concepto en blanco o carente de sustancia (Grewe) o, a lo sumo, a un postulado puramente programático (Mangoldt). La polémica se inicia con la aparición de las interpretaciones prescritivas o normativas, que enuncia por primera vez H.P. IPSEN en 1950: la Ley Fundamental ha tomado una decisión a favor del Estado social, lo que supone que es responsabilidad y competencia del Estado la conformación del orden social mismo; o, lo que es lo mismo, el deber jurídico de todos los poderes públicos de actuar positivamente sobre la sociedad, en una línea de igualación progresiva de todas las clases sociales. Con diversos matices, esta línea interpretativa ha terminado por ser aceptada de forma prácticamente unánime en la doctrina y jurisprudencia germana.; Ver Texto

(7): De obligada referencia, J.L. Cascajo Castro, La tutela constitucional de los derechos sociales, Madrid, 1988.; Ver Texto

(8): J.A. Santamaría Pastor, Fundamentos de Derecho Administrativo, I, Madrid, 1988, págs. 229 y ss.; Ver Texto

(9): M. J. García García, El régimen jurídico de la rehabilitación urbana, Valencia, 1999, págs. 52 y ss.; Ver Texto

(10): F. Iglesias González, Administración Pública y Vivienda, Madrid, 2000, págs. 35 y ss.; Ver Texto

(11): F. Iglesias González, Administración Pública y Vivienda, Madrid, 2000, págs.42-44.; Ver Texto

(12): F. Iglesias González, Administración Pública y Vivienda, Madrid, 2000, pág. 51.; Ver Texto

(13): Especialmente interesante al respecto la importante aportación de Ángel Marinero Peral, «La reserva de viviendas protegidas en la legislación urbanística reciente», Revista Práctica Urbanística, n^o 12, 2003, página 12 y siguientes.; Ver Texto

(14): E. Porto Rey, «Afección práctica de la nueva Ley del Suelo a los instrumentos urbanísticos», Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, n^o 16, 2007, páginas 44-45.; Ver Texto

(15): Enumera E. Porto Rey («Afección práctica de la nueva Ley del Suelo a los instrumentos urbanísticos», Revista Aranzadi de Urbanismo y Edificación, n^o 16, 2007, páginas 45 a 51) algunos problemas técnicos que pueden surgir por la obligación legal de calificar suelo para viviendas de protección pública derivados de la concurrencia de competencias administrativas: 1) La total autonomía de la política urbanística municipal respecto de la política de protección pública de la vivienda del Estado y Comunidad Autónoma puede dar lugar a situaciones contradictorias no deseadas en cuanto a la cuantía de la calificación urbanística de suelo para viviendas protegidas, respecto de las necesidades y posibilidades reales de protección pública contenidas en los Planes de vivienda, puesto que ni las Leyes urbanísticas ni el Planeamiento urbanístico (instrumento que lleva a efecto la política urbanística municipal) garantizan la existencia de fondos (autonómicos y estatales) para la financiación de viviendas protegidas que por imperativo legal se califique, urbanísticamente, como tales; 2) Puede entrar en colisión el obligatorio régimen urbanístico aplicable (y en su desarrollo las concretas determinaciones del planeamiento) con las peculiaridades del régimen jurídico de la promoción y construcción de las viviendas protegidas en cuanto que el régimen de la protección oficial comporta: el sometimiento de la edificación a determinadas condiciones jurídicas, técnicas, económicas y financieras, ajenas al planeamiento urbanístico y la necesidad de promover actos administrativos autorizatorios (en particular la necesaria calificación de las viviendas) cuya no consecución implicaría, en términos objetivos, la imposibilidad sobrevenida de la ejecución del planeamiento urbanístico y en términos subjetivos y siempre que no fuera imputable al peticionario, el vaciamiento, de hecho del «ius aedificandi» derivado del mismo; 3) El calificar específicamente el planeamiento una zona con el uso de vivienda sometida a un régimen concreto de protección pública (VPO, VPT, VPP u otras) supone que el propietario de suelo al que se le asignen terrenos en el ámbito territorial así calificado, ha de promover el tipo de vivienda protegida establecida en el planeamiento urbanístico y éste tiene vigencia indefinida mientras que las ventajas financieras y fiscales, así como ayudas subvenciones…, establecidas en el régimen de la protección pública se contienen en un Plan cuatrienal de vivienda y las cuantías de los fondos se negocian periódicamente por el Estado o por la Comunidad Autónoma con las entidades de crédito. Por eso puede ocurrir que al propietario al que en la equidistribución urbanística de cargas y beneficios se le asigne suelo para vivienda protegida, no pueda hacer efectivo su derecho a edificar por no disponer de las necesarias partidas económicas las entidades crediticias o estar agotadas u otras causas derivadas del régimen de la protección, sin que en esos supuestos el afectado pueda cambiar la calificación urbanística del suelo establecida en el planeamiento; 4) El régimen de la protección oficial en muchas Comunidades Autónomas establece el derecho (individual o no) a que una vez calificada una vivienda se pueda descalificar, reintegrando a las Administraciones intervinientes el importe de las subvenciones, ayudas, intereses, exenciones, etc., disfrutados durante la promoción hasta el momento de la solicitud de descalificación. Y una vez concedida la descalificación cesa el régimen de la protección pública y es de aplicación el régimen de vivienda libre. En este supuesto, la vivienda descalificada por el régimen de protección pública quedaría en la situación urbanística de fuera de ordenación, a efectos urbanísticos, y 5) La posible transformación de la calificación urbanística del suelo con uso de vivienda protegida en uso de vivienda libre durante la vigencia del planeamiento urbanístico no es posible, puesto que la clasificación del suelo por el Plan ha sido resultado de una exigencia de la Ley urbanística, salvo que mediante una modificación del Plan General se califiquen otras áreas o zonas equivalentes a las que se pretenden cambiar la calificación. Esta posible modificación se ve dificultada con la utilización de la técnica de las áreas de reparto, puesto que al haber asignado al uso de vivienda protegida un coeficiente de homogeneización o ponderación propio, la modificación del uso conlleva el cambio de coeficiente, y ello supone la generación de nuevos aprovechamiento tipo y nuevo reparto de aprovechamientos que afectan a derechos de propiedad que pueden estar consolidados.; Ver Texto

(16): El legislador estatal dispone de fundamento competencial constitucional, al amparo de lo dispuesto en el art. 149.1,1.ª, 8.ª, 13.ª, 16.ª, 18.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución Española. Así, la Disposición Final Quinta regula el Título competencial en los siguientes términos: «1. La presente Ley constituye legislación básica dictada al amparo del art. 149.1.13.ª de la Constitución, que atribuye al Estado las bases y coordinación de la planificación general de la actividad económica y, en consecuencia, son de aplicación general a todas las Administraciones Públicas y organismos y entidades dependientes de ellas. 2. Además, tienen el carácter de condiciones básicas de la igualdad en el ejercicio de los derechos y el cumplimiento de los correspondientes deberes constitucionales y, en su caso, de bases y coordinación general de la sanidad, bases del régimen de las Administraciones Públicas, de protección del medio ambiente y del régimen energético, dictadas en ejercicio de las competencias reservadas al legislador general en el art. 149.1.1.ª, 16.ª, 18.ª, 23.ª y 25.ª de la Constitución, los arts. 1, 2, 3, 4, 8, 15, la Disposición adicional primera, la Disposición final primera, apartados 1, 2, 3, 4, 5, 6, 7, 8, 9, 10 y 13, la Disposición Final tercera y la Disposición Transitoria. 3. Tienen el carácter de disposiciones establecidas en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el art. 149.1.8.ª y 18.ª sobre legislación civil, procedimiento administrativo común, expropiación forzosa y sistema de responsabilidad de las Administraciones Públicas, los arts. 5, 11, 12, 14, la Disposición final primera, apartados 11, 12; 14, 15 y 16 y las Disposiciones Finales segunda y cuarta. 4. Tiene el carácter de disposición establecida en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el art. 149.1.14.ª sobre hacienda general y deuda del Estado la disposición adicional segunda. 5. Tienen el carácter de disposición establecida en ejercicio de la competencia reservada al legislador estatal por el art. 149.1.30, en relación con las atribuciones derivadas del ejercicio de las profesiones el art. 6 y la Disposición adicional tercera. 6. Lo dispuesto en esta Ley se aplicará sin perjuicio de los regímenes civiles, forales o especiales, allí donde existen.»

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