TIEMPO DE CAMBIOS

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NOTA INTRODUCTORIA

Con la publicación de Tiempo de Cambios, pretendemos plantear una
amplia discusión sobre la necesidad de transformar el sistema político
y de partidos, así como las prácticas de negocios que imperan en la
nación.
La combinación del clientelismo populismo y el rentismo empresarial ha
debilitado gravemente la institucionalidad del Estado, y generado unos
costos tan onerosos que no pueden ser resistidos por la economía y la
sociedad.
El Estado Nacional Dominicano no es un estado fallido, pero seriamos
ingenuos sino reconocemos que esta amenazado por un entorno exterior
incierto y difícil, a la vez que por sus propias debilidades y
deformidades.
Esa contradicción resulta cada vez más evidente, en el contexto de la
discusión sobre los cambios necesarios para enfrentar los procesos de
apertura y la integración: Esa prueba decisiva para la nación, sólo la
podemos superar con una política más auténtica, una economía más
productiva, una sociedad más austera y una nación más dispuesta a
defender sus propios intereses.


Tiempo de Cambios recoge cuatro documentos que consignan muchos de los
planteamientos que hemos venido formulando al respecto en los últimos
tiempos:
1) Creación en la República Dominicana de una Organización
Institucional-Jurídica eficiente y estable
2) Carta Abierta a los Legisladores.
3) Propuesta de control de gastos y depuración de la deuda pública.
4) Declaración Pública Desafíos de la Nación
Esos documentos expresan una posición crítica y un programa de
transformaciones, que a muchos les parecerá iluso, imposible y
antipolítico.
A los que así piensan, les advertimos que siempre hemos creído que si
la política es el arte de lo posible, sólo es legítima cuando acepta
lo posible, después de haber intentado alcanzar tenazmente lo que
parece imposible.

CREACION EN LA REPUBLICA DOMINICANA DE UNA ORGANIZACIÓN INSTITUCIONAL-
JURIDICA EFICIENTE Y ESTABLE
Deseamos agradecer profundamente al Centro Especializado de Comercio
Exterior, la distinción de escogernos como expositor en este
importante evento dedicado a analizar “El Nuevo Orden del Comercio
Exterior Dominicano frente al ALCA”. El tema que nos corresponde
desarrollar no puede tener mas actualidad e importancia: “Creación en
la Republica Dominicana de una Organización Institucional-Jurídica
Eficiente y Estable”.
Nos proponemos demostrar en nuestra intervención, que la nación
dominicana tiene pocas posibilidades de salir airosa ante el gran
desafío planteado por una mayor apertura e integración en la economía
internacional, si no acomete en forma decidida y perentoria, un
esfuerzo de transformación del sistema político partidario que permita
que el marco institucional y jurídico del Estado dominicano funcione
cabal-mente. Más aún, nos atrevemos a sostener que la existencia misma
del Estado nacional –su identidad y potencial de desarrollo– está
gravemente amenazada por la ineficacia e ineficiencia con que opera el
sistema político y de partido.
La Realidad del Sistema Político Partidario
En términos jurídicos formales, la nación dominicana esta regida por
un sistema constitucional republicano, civil, democrático y
representativo. Existe un régimen presidencialista

con relativa separación de poderes, en el que puede verificarse una
vigencia apreciable de libertades públicas. Vienen efectuándose
elecciones generales con altos niveles de participación y pluralidad
de partidos, y aunque las transiciones políticas han sido difíciles,
el principio de la alternabilidad en el gobierno ha pasado la prueba
en varias ocasiones.
Sin embargo, estas innegables conquistas alcanzadas durante el ciclo
democrático que presidieran tres grades líderes ilustrados de la
historia nacional, están expuestas a sufrir grave menoscabo, o peor
aún, a perderse irremisiblemente por las profundas distorsiones e
inestabilidad provocadas por la realidad profunda del sistema político
partidario.
Este sistema puede calificarse sin ninguna dificultad como
clientelista-populista. Cuando hablamos de clientelismo, nos referimos
a la práctica o tendencia política que coloca como objeto de la
competición partidaria, la conquista y el usufructo de las funciones y
empleos públicos, con un sentido patrimonialista o prebendario. El
populismo es un discurso o ideología difusa, que invocando al pueblo
como fundamento legitimador de la acción política partidaria, no
repara en la relación racional de fines-medios que debe prevalecer en
toda política responsable.
En ese esquema clientelista-populista, los partidos tienden a
convertirse en agencias de empleos gubernamentales, y los cargos
públicos forman parte del botín que se reparte en cada elección. Esto
tiene profundas implicaciones: el funcionario público designado o
electo, que no se siente comprometido con una ética de servicio, sino
como el beneficiario de un premio, o en el mejor de los casos, el
receptor de una justa compensación por sus sacrificios y afanes en los
tiempos de abajísmo. Los partidos se convierten en maquinarias
cerradas, controladas por una oligarquía cuya fuerza depende, más de
la capacidad de comprometer al mayor número de personas con la oferta
de posiciones públicas, que con las propuestas programáticas de
reformas o políticas públicas.
La falta de estabilidad en las funciones públicas, provocada por la
dinámica del sistema político partidario clientelista-populista, se
refleja en forma dramática sobre los patrimonios y presupuestos
públicos. De acuerdo a las normas que rigen efectivamente dicho
sistema –que con gran frecuencia coliden con las normas legales del
sistema formal– el acceso a la función pública otorga derechos a su
expoliación a través de múltiples mecanismos que van desde el sutil
tráfico de influencia, hasta las formas más descarnadas de
sustracción.
Otras consecuencias adversas de la falta de estabilidad inherente “al
sistema de despojo” en las funciones públicas, son sin duda, tanto la
falta de continuidad o dispersión de las políticas públicas, como la
pérdida de la capacidad del Estado de gestionar con sentido
estratégico, intereses colectivos o nacionales que demanden un
esfuerzo sostenido a lo largo de varios gobiernos. En ese contexto, a
nadie debe extrañar que la burocracia pública crezca en forma
sostenida, al tiempo que se torna crecientemente ineficaz en la
realización de los fines esenciales del Estado.
La conquista o la pérdida del gobierno por parte de los partidos
políticos dentro del esquema clientelista-populista, representa
demasiado para cientos de miles de dominicanos, que directa o
indirectamente están asociados a los mismos, lo que a su vez
desencadena grandes presiones sobre el sistema político electoral,
provocando fraudes, distorsiones, manipulaciones, de la voluntad del
electorado, por todos conocidos.
Nos sentimos en el deber de hacer la salvedad de que cuando hacemos la
descripción de los rasgos dominantes del sistema político y de partido
clientelista-populista, y de sus deletéreos efectos, en modo alguno
queremos desconocer que en todas las organizaciones políticas –en unas
mucho más que en otras– existen hombres y mujeres con acendrada
vocación de servicio, que han desempeñado funciones públicas en forma
honorable y competente, y que constituyen un valioso recurso a emplear
en el necesario programa de cambios que debemos emprender cuanto
antes.
El Rentismo en los Negocios y el Sistema Político
La conquista o la conservación del poder político es por tanto una
empresa de muchos riesgos y altos costos. En cada proceso electoral,
el encuadramiento y la movilización de un número tan elevado de
personas, impone el gasto de cuantiosos recursos que se consumen en un
ambiente vertiginoso con poca transparencia. ¿Quiénes aportan el
grueso de estos recursos, y con qué propósitos?
En este punto debemos detenernos a analizar cómo el sistema político
clientelista-populista establece una fuerte articulación con las
prácticas de negocios rentistas. En realidad estamos hablando del
anverso y el reverso de la misma moneda: el rentismo constituye una
práctica o tendencia de grupos de interés, de obtener y concentrar
ganancias, no a través del incremento de la producción, la
productividad y la competitividad de las empresas, sino a la sombra
del poder político, y a expensas de intereses públicos o sociales.
La inversión de grandes sumas en la política y los políticos por parte
de grupos o personajes rentistas, empieza a incubar desde las campañas
electorales una serie de asociaciones más o menos subrepticias, que
luego se reflejan en las decisiones y políticas públicas con unos
altos costos sociales: des-de grandes obras de dudosa utilidad, hasta
la concertación de préstamos leoninos, siempre “para atender las
perentorias necesidades populares”. Pero mucho más grave aún resulta
el financiamiento aportado, muchas veces en forma disimulada u
oblicua, por grupos que se dedican al tráfico de toda suerte de
objetos ilícitos.
Las prácticas rentistas las podemos verificar en muchos ámbitos de la
actividad empresarial, en especial, si están regidos por controles
estatales. El afán de asegurar rentas –monopólicas, jugosas, ocultas,
muchas veces ilícitas– es fácil comprobarlo en las empresas de
electricidad y en el transporte aéreo, en el servicio telefónico y en
la distribución de combustible; pero resulta más notorio en las
compras públicas y en la adjudicación de obras o concesiones
estatales, en los contratos mineros y en los empréstitos
internacionales. Incluso, en los servicios públicos más elementales –
recogida de basura, cementerios, mercados municipales, consulados– se
siente con fuerza la exigencia de rentas indebidas.
Por las mismas razones, la evasión fiscal asume formas deportivas, el
control de las actividades ilícitas –juego, prostitución, armas,
drogas, contrabando– es fuente de cuantiosos beneficios, y es poco o
nada lo que hacen las autoridades cuando con frecuencia creciente los
agentes económicos abusan de su poder de mercado en perjuicio de sus
consumidores, o surgen monopolios u oligopolios naturales por las
dimensiones de los mercados.
Estas realidades que describimos tienen raíces profundas en la
historia y la cultura nacional, que pueden rastrearse hasta los
tiempos coloniales. Todos los grandes pensadores nuestros las han
descrito y cuestionado con las tonalidades más desoladoras y
fatalistas, llevando a algunos a dudar incluso acerca de la
autenticidad, consistencia o viabilidad del proyecto nacional. Lo
cierto es que tras la caída de la dictadura de Trujillo, en el ámbito
de una sociedad rural en transición hacia la urbanización e
industrialización, era poco probable que pudiera arraigar un sistema
político distinto o mejor del que tenemos.
¿Se podrá mantener?
Sin embargo, resulta legítimo preguntarse si este orden de cosas –que
propiamente ha terminado por convertirse en un gran desorden– puede
sostenerse de cara al futuro. Estamos completamente persuadidos de que
no es posible, y la explicación es muy sencilla: el funcionamiento del
sistema político clientelista-populista y su vinculación con las
prácticas de negocios rentistas vienen generado unos costos tan
elevados –muchos de ellos ocultos– que traban o impiden el
funcionamiento adecuado de la nación en el orden institucional,
económico y social, desencadenando crisis que implican importantes
pérdidas y retrocesos, y que nos impiden abordar exitosamente la
agenda de nuestros desafíos externos.
La prueba mayor de esta afirmación la encontramos en la crisis que en
el presente abate la nación. Si buscáramos una explicación exhaustiva
en ese sentido, tendremos que convenir que la misma constituye una
expresión de las fuertes contradicciones que sacuden el orden
clientelista-populista-rentista, que entró en una fase de
concentración de poder y riqueza sin precedentes.
En la actualidad, los agentes económicos no pueden plantearse –aunque
muchos quisieran– competir y ganar incrementando su producción,
productividad y competitividad –o conquistar nuevos mercados– cuando
su competencia no juega limpio, se incrementa el costo-país, o la
propia autoridad los abruma de impuestos y de trabas para satisfacer
la nómina supernumeraria de las “bases del partido”, o cede con
frecuencia a la tentación de “mejorar la competitividad de los
sectores dinámicos” con volátiles medidas devaluatorias.
No puede existir un mayor desincentivo al trabajo productivo y al
estudio, al genuino espíritu de empresa y a la investigación
científica, que el lucro fácil del rentismo empresarial que estimula
patrones de alto consumo y modelos de conducta insostenibles en
nuestras latitudes de pobreza y atraso. ¿Por cuánto tiempo más puede
seguirse incitando a los dominicanos a emigrar, a convertirse en
ciudadanos de otros Estados, mientras se auspicia o tolera que sean
discriminados en su propio país, al ser desplazados de sus puestos de
trabajo por extranjeros muchas veces ilegales? En toda sociedad
democrática y capitalista es necesaria una adecuada articulación de la
política y los negocios. Aunque ningún político responsable puede
desdeñar el poder del dinero, tampoco debe desconocer los problemas
que surgen cuando esta articulación se realiza a expensas de intereses
públicos, sociales o nacionales. Si el clientelismo político y el
rentismo empresarial siguen reforzándose recíprocamente, rebasando
determinados límites, muy pronto terminarán socavando la
institucionalidad democrática y el potencial de las fuerzas
productivas.
Toda crisis genera tensiones y conflictos, impone elevados costos
humanos, institucionales y sociales, pero por abrumadora que parezca,
puede ser también una buena ocasión para cambiar y mejorar muchas
cosas. En situaciones de normalidad o de crecimiento, realidades como
las antes descritas apenas son percibidas y denunciadas, y muy pocos
se proponen cambiarlas. En cambio, las crisis permiten que un número
mayor de personas en todos los estratos sociales y en toda la
extensión del espectro político e ideológico ajusten sus perspectivas
y caigan en cuenta, que no es posible sin comprometer la viabilidad de
la nación, seguir sosteniendo un orden clientelista y rentista que
genera muchos más problemas de los que resuelve, que tiene unos costos
más elevados que los beneficios que provee.
La Hora de las Reformas
Conforme a la célebre definición de Easton, todo sistema político es
un sistema de reparto de valores –materiales, simbólicos– realizados
por una autoridad. Ese reparto puede hacerse con mayor o menor
eficacia y eficiencia, con mayor o menor equidad. La prueba de la
funcionalidad de un sistema político nacional será su capacidad de
arbitrar y reducir los conflictos, que naturalmente surgen en
cualquier sociedad, asegurando un orden estable e integrador, que
preserve y potencie los intereses de la nación en la que rige.
Está llegando la hora de cambiar el sistema político y de partido que
ha imperado en nuestro país por décadas, junto con las prácticas
rentistas en los negocios, con el propósito de que no sigan minando,
debilitando o distorsionando el marco institucional y jurídico del
Estado, que además de encarar el desafío de una adecuada inserción en
la economía internacional, tendrá que dar respuesta a peligrosas
situaciones externas, como la violencia y la inestabilidad crecientes
en el Caribe, en especial, el complejo fenómeno de la desintegración
del Estado haitiano.
Entre las reformas que a esos fines deberán impulsarse en forma
profunda y consecuente, debemos consignar las siguientes: a)
establecer progresivamente el servicio civil y la carrera
administrativa. En la medida en que el Estado sea servido por una
burocracia profesional y estable, reclutada y promovida conforme a
mérito, quedarán atrás las prácticas de clientelas, habrá más
continuidad y racionalidad en las políticas públicas, se reducirán los
niveles de corrupción, los políticos y los partidos tendrán que
ensayar nuevas formas de hacer política, y el Estado adquirirá más
capacidad de gestionar intereses públicos nacionales; b) modificar el
sistema de financiamiento de las campañas políticas, con el objetivo
de reducir la articulación de los negocios rentistas con la actividad
político-partidario. En este sentido es importante limitar el tiempo
de las campañas electorales, reducir y transparentar los aportes
privados, incrementar y controlar mejor los aportes públicos,
garantizar acceso equitativo a los medios de comunicación, limitar el
monto de la inversión por partido y candidato en las campañas; c)
modificar los sistemas de adquisición de bienes y servicios y
adjudicación de obras públicas, garantizando tanto mecanismos de
licitación a partir de determinados montos, como pago puntual de los
mismos a través de una adecuada ejecución presupuestaria; d)
eliminación y/o simplificación de procedimientos y trámites
administrativos que reduzcan la discrecionalidad del funcionariado. En
este sentido, a guisa de ejemplo, abogamos por la eliminación de ese
anacronismo de la factura consular y la consagración de la figura del
silencio afirmativo; e) entre las transformaciones que procede hacer a
las atribuciones del Congreso, debe consignarse mayores poderes de
control del endeudamiento externo y de las negociaciones comerciales,
así como más capacidad de controlar la ejecución del presupuesto; f)
consideramos prioritario darle base constitucional a una mayor
autonomía de las autoridades monetarias del país para sustraerla a la
influencia del Poder Ejecutivo y a los grandes grupos de interés; g)
instituir la escuela de altos estudios de administración y gestión
pública, destinada a formar una elite de servidores públicos y
políticos, altamente motivados y comprometidos con los intereses de la
nación, el Estado y pueblo dominicanos.; h) el servicio exterior debe
ser convertido en un instrumento eficaz de promoción de los intereses
nacionales, fijando criterios claros de metas a conseguir, en ámbitos
tan diversos como cooperación internacional, promoción de
exportaciones, flujos turísticos.
Una transformación tan ambiciosa sólo será exitosa y duradera si opera
sobre todo en el ámbito decisivo de los valores, creencias y
actitudes, razón por la cual tiene que concebirse como una parte
fundamental de un esfuerzo de preafirmación e integración nacional,
que impulse transformaciones en otros ámbitos decisivos, como el
funcionamiento de los mercados. La política tradicional ha sido una
vía de promoción social y económica, en la medida en que los mercados
han estado fuertemente controlados. Si va a ser restringida y
reformulada, es preciso garantizar mediante eficaces políticas de
equidad, en el campo de la educación, la salud, y los servicios
básicos, el mejoramiento sustancial de las condiciones de vida de
amplios sectores de la población dominicana. Asimismo, será preciso
garantizar mediante medidas efectivas, un mejor funcionamiento de los
mercados que induzca a los agentes económicos a una actitud pro-
competitiva, indispensable para triunfar en los mercados exteriores.
Sabemos que muchos de ustedes se preguntarán si seremos capaces de
proponernos estas metas y luchar por alcanzarlas. Particularmente
estamos convencidos de que no tenemos opción, si queremos preservar y
potenciar nuestra nación ante un escenario tan complejo y difícil que
se nos impone en forma apremiante.
Nos consta que en muchos centros de dirección de la sociedad existen
hombres y mujeres que comparten éstas o similares preocupaciones,
incluidos dirigentes políticos de la mayoría de los partidos. No
obstante, creemos que un proceso de esta naturaleza se concretará, en
la medida en que las clases medias que están pagando duramente el
precio de la crisis en términos fiscales, y los sectores productivos
que están convencidos de que su futuro se encuentra en los mercados
exteriores en esta hora de crisis nacional profunda, asuman una
actitud de cuestionamiento y rechazo al orden clientelista-populista-
rentista establecido, demandando firmemente de los actores políticos
un cambio que no han sido capaces de percibir y realizar por ellos
mismos.
El próximo gobierno –y no quiero ni remotamente hacer propaganda
electoral– tiene la obligación de acometer, una vez haya logrado
ciertos niveles de estabilidad, un esfuerzo sostenido por desmontar en
forma sistemática, el clientelismo y el populismo que están presentes
en todo el ámbito político nacional, así como contener y reducir con
energía, la voracidad rentista de aquellos que llevaron a Pedro
Henríquez Ureña proclamar que “en Santo Domingo no se trabaja, se
negocia”. De no hacerlo, es más que probable que sufriría muy pronto
los efectos disolventes de un orden político en descomposición.

Pelegrín H. Castillo Semán
Diputado al Congreso de la República
Febrero 2004