托克维尔论民主、自治与共和的制度均衡

[吴天准]

《论美国的民主》第五章"在叙述联邦政府之前必须先研究各州的过去"导读
毛寿龙


《论美国的民主》第五章探讨了美国根据人民主权原则建立的政府形式、行动手段、障碍、好处和危险。从分析方法角度来说，托克维尔的分析框架值得IAPP
学者借鉴。他的价值是一个国家的整体的稳定发展，他所关心的是不同的制度安排与发展之间的关系，然后在逻辑上和比较案例研究的基础上，判断什么样的制度
有利于发展，什么样的制度不利于发展，分析有利于发展的制度特征是什么，实践中的制度对民情有什么影响，可能会出现什么问题等。除了方法论的价值之外，
本章的核心价值在于探索了美国民主的地方自治基础以及相应的共和制度框架，说明稳健的民主需要与地方自治和以此为基础的共和制度相适应。

许多美国学者认为，托克维尔《论美国的民主》最重要的一章是上卷第十七章"有助于美国维护民主共和制度的主要原因"，因为该章认为自然条件、民情和法制
是美国民主共和制度得以维持的重要原因，而三个因素之中，民情是最重要的。而我则认为，本章是最有价值的，原因很简单，作为中国学者，觉得托克维尔有关
民主之自治基础和共和制度框架的探索，非常有助于中国民主制度的建设实践，中国是一个缺乏民主制度之民情的国家，中国的民主革命只有从建设地方自治共和
制度以及宪政法治等制度安排入手，进而缓慢积累民情，在适应中国特有的自然条件的基础上，发展中国的民主制度。

本导读将概要地重述(restate)托克维尔制度分析的精华，然后以托克维尔的方法为基础，从IAPP的角度，简要地也是尝试性地探讨中国民主发展的
重要话题。

一、民主与自治

托克维尔首先研究了美国的乡镇自治。他认为，乡镇是人类社会的自然的联合体，乡镇自由很少存在，乡镇独立的困难与民族开化和人民文化水平的提高呈负相关
关系。乡镇自由是最难实现的，最容易受到国家政权的侵犯。乡镇自由的形成虽然比较困难，但并非没有希望："只要乡镇自由还未成为民情，它就易于被摧毁；
但只要它被长期写入法律之后，就能成为民情的一部分。"

　　托克维尔十分看重乡镇自由的重要性： "乡镇......是自由人民的力量所在。乡镇组织之于自由，犹如小学之于授课。乡镇组织将自由带给人民，教导人民安
享自由和学会让自由为他们服务。在没有乡镇组织的条件下，一个国家虽然可以建立一个自由的政府，但它没有自由的精神。片刻的激情、暂时的利益或偶然的机
会可以创造出独立的外表，但潜伏于社会机体内部的专制也迟早会重新冒出于表面。"

　　为了更进一步考察美国的乡镇自由，托克维尔选择新英格兰作为实证研究的案例。新英格兰乡镇的人口规模为两三千人，人口规模在政治制度上有两个效
应："乡镇的面积并未大得使全体居民无法实现其共同利益的地步；另一方面，它的居民人数也足以使居民确实能从乡亲中选出良好的行政管理人员。"

　　新英格兰的乡镇民主与国家民主不同，没有采用代议制，没有乡镇议会。在任命行政官员之后，选举团便在一切方面领导他们，工作程序简便。乡镇的公务活
动是极其繁多而又分得很细的。大部分行政权掌握在几个每年一选的名为"行政委员"的手里。

乡镇行政委员的职责并不是自我规定的，而是由州的法律规定。根据托克维尔的描述，可以看到州的法律规定和州的权威非常明确，如州的法律责成他们报送本乡
镇的选民名单。如他们不报，就犯有渎职罪。

行政委员会的运作是民主的：对于交付乡镇政权处理的一切事务，行政委员是人民意志的执行者，处理公务都是自行负责，只是在工作中要按本乡镇居民早先通过
的原则办事。他们如想对既定的事项做任何更改，或拟办一项新的事业，必须请示他们的权力的给与者。比如说，打算创办一所学校。这时，几位行政委员就要找
一个日子，在事先指定的场所召集全体选民开会。会上，他们提出自己的要求，向大家说明满足此项要求的办法，需要多少款项，拟建于何处。大会就这一切问题
进行讨论之后，便定出原则，选定地点，表决筹措费用的办法，然后责成行政委员执行大会的决议。

在这个意义上，美国的州可以算是十足的"有限政府"，而这种有限性，恰恰是以乡镇的独立与自由为基础的。而美国的乡镇民主则是以州的法治为基础的，是法
治与民主均衡的结果。

探讨了美国乡镇民主和法治的关系之后，托克维尔进一步详细介绍了美国乡镇的运作细节，他认为，这些细节无疑有助于人们理解美国的基层民主，有助于人们在
技术上发展基层民主。在我看来，关心民主理论的人可能会略过这些细节，但关心实践的人们，无疑会非常关心这些细节，并希望从中找出可资借鉴的东西。在托
克维尔技术性的描述中，我们可以找到如下问题的具体答案：

基层民主需要多少选任官员呢？19个选任官员。基层民选官员如何支付报酬？付酬没有固定的标准，与工作量挂钩。基层民选官员需要多长时间选一次？每年选
一次。有多少选民可以启动全体居民大会的民主程序？10名。

这些问题可能太简单了，但却是真实的民主所必须解决的问题。在很多情况下，恰恰是这些技术性的细节，决定了基层民主是否运作正常，是否真正实现了民主。
建设民主，注重细节规则，这是新世纪中国民主发展最关键的问题。

不过托克维尔并没有沉迷于这些技术细节，在技术描述的基础上，托克维尔还详细地总结了美国乡镇民主制度中"人民主权原则"的具体内容：

　　"每一个人都有一份同等的权力，平等地参与国家的管理。每一个人的文化程度、道德修养和能力，也被认为是与其他任何同胞相等的。

　　个人之服从社会，并不是因为他比管理社会的那些人低劣，也不是因为他管理自己的能力不如别人。个人之服从社会，是因为他明白与同胞联合起来对自己有
利，知道没有一种发生制约作用的权力，就不可能实现这种联合。

　　因此，在同公民相互应负的义务有关的一切事务上，他必须服从；而在仅与他本身有关的一切事务上，他却是自主的。也就是说，他是自由的，其行为只对上
帝负责。因此产生了如下的名言：个人是本身利益的最好的和唯一的裁判者。

　　除非社会感到自己被个人的行为侵害或必须要求个人协助，社会无权干涉个人的行动。"

概括起来，就是：人与人之间是平等的，个人是自由的，在公共利益上个人才与社会相关，承担社会义务。

这些原则的逻辑适用于乡镇与州之间的关系，乡镇只在各乡镇共享的利益上服从于州，其本身的一切事务上都是独立的，州无权干涉纯属于乡镇的利益。对于全州
性的公共义务，乡镇非尽不可。这种义务是必须尽的。但州政府只规定原则，在原则的执行上，乡镇是独立的和自由的。

　　新英格兰，乡镇自由不仅有制度，而且有与制度相关的精神。乡镇的独立和有权，使得人有独立进取的精神，有关心和爱护乡镇的精神，美国的乡镇居民具有
公民的精神。对此，托克维尔的名言是："不让乡镇强大和独立，你从那里只会得到顺民，而决不会得到公民。"县、州和联邦的官员权力有限，当县和州的官员
很少发迹，因此"很少有人离开自己的事业中心，打乱自己的生活节奏，到州里去做官。"当联邦官员之前，人们一般已经在事业上很有成就了。"事业上的雄心
壮志，不会使他们把终生当官做为目的。乡镇，即日常生活关系的中心，才是人们的求名思想、获致实利的需要、掌权和求荣的爱好之所向。"

二、美国的县和州：权力的垂直配置

乡镇的独立和自由是美国民主的基础。在一个共和国里，美国的民主还需要通过特定的制度框架把乡镇独立和自由与美国各层次的民主联系起来，从而处理不同层
次、不同范围的公共事务。县和州就是其中非常关键的制度框架。县州框架是美国共和制度的垂直方向的安排。

托克维尔认为，美国的县建制纯粹出于行政考虑，组成部分没有必然的联系。县没有政治生活，它的存在是补充乡镇司法和行政方面的不足：

县是司法体系的第一中心。因为乡镇规模小，在司法事务上不存在规模经济。每县都有一个法院、一名司法官和一座关押犯人的监狱。这些官员由州长根据州长咨
议会的提议任命。

县有行政官员，只有有限的和非正规的权力，只能在为数极少的预定的事项中行使。日常事务均由州和乡镇办理。县的行政官员编制本县预算，然后交立法机关通
过。县没有直接或间接代表本县的议会。

因此，县是虚的，乡镇和州才是实在的。州政府才能代表全体乡镇。而州政府所集中的也只有立法权，而行政权则是非常分散的。行政方面，除了乡镇活动和全州
活动以外，可以说只有个人活动，没有县的活动。

这使得美国的政府与政治很有特色：美国没有通常所说的政府衙门（行政），只有立法以及法律的执行（立法和司法）。托克维尔这样描述美国："一切都在你的
周围按部就班进行，但你到处看不到指挥者。操纵社会机器的那只手是隐而不见的。"

但美国也有其权威，就如托克维尔所说，"一切社会为了求得生存也不得不服从于某种权威，而没有这种权威，社会就会陷于无政府状态。这种权威可能有不同的
表现形式，但它必定始终存在于某处。"那么美国的公共权威是怎样的呢？

它表现为社会义务的权威：自由的人不能为所欲为，其社会义务很多，人们"从来不想从根本上打击当局的权力和否定它的权限，而只是把权限的行使分给许多
人。他们想以此加强权威而削弱官吏，以使社会永远秩序井然而又保持自由。"

它表现为法律的权威："世界上没有一个国家的法律像美国那样铁面无私，也没有一个地方的公权像美国那样分掌在如此众多的人们之手。"

它表现为独特的行政权威："美国的行政权结构既不是中央集权的，又不是逐级分权的。它在行使时所以不为人察觉，其原因就在于此。行政权虽然存在，但不知
道它的代表在何处。"

它表现为乡镇的执法权威："乡镇的行政委员们，也往往监督执行或亲自执行全州性的法律。"

它表现为乡镇几乎全权处理治安："除了全州性的法律以外，州有时也颁布一些全州性的治安条例。但在一般情况下，是由乡镇当局或乡镇官员会同治安法官，根
据当地的需要，规定本地的社会生活细则，公布有关公共卫生、正常秩序和公民道德的守则。"

表现为乡镇事务自主治理："乡镇的行政委员们也可以不受任何外来的指示，而自行处理乡镇经常发生的但又无法预见的一些紧急事项。"

乡镇内部的民选官员只服从法律的权威："新英格兰的乡镇至少有十九种官员，彼此之间并无隶属关系。法律为这些官员中的每个人规定了职权范围。在这个范围
内，他们是完成本职工作的全权主人，只承认乡镇的权威。"

县和乡不是上下级的关系，乡镇官员不是县行政官员的下级："有时，县的官员也修改乡镇或其行政委员做出的决定，但总的说来，县的行政官员无权指挥乡镇官
员的行动，前者只能在与全县有关的事务方面领导后者。"

乡镇与州的关系，也不是上下级的关系。"乡镇的行政官员和县的行政官员，在极少数的预定事项上要同时向州政府的官员报告他们的处理结果。但是，州政府并
不派专人去制定全州性的治安条例，去颁布执行法律的命令，去同县和乡镇的行政官员经常保持联系，去视察他们的政绩，去指导他们的行为和谴责他们的错
误。"

因此，美国社会的特色是立法集中，执法和行政分散，乡镇、县和州没有上下等级关系。对此，人们很容易提出这样的问题：这样的社会，怎样实现统一行动呢？
如何保证县和乡镇服从州的法律呢？

集中统一行动主要体现在集中的立法权上。在新英格兰各州，立法权范围非常广泛，"立法者几乎管到了行政当局的内部。法律规定到事情的细微末节；同一法律
既规定原则，又规定原则的应用方法；上级单位的法律，还给下属单位及其官员加上了一大堆严格而细密的义务。"这样，只要"一切下属单位和全体官员依法行
事，社会的各个部分便会步调一致地行动。"

如何使县和乡镇服从州的法律，有两种办法： "可以赋予这些官员中的一个官员以指导其他官员并在不服从时就罢免他们的独断权力；或者，可以责成法院惩治
违法的官员。"

　　这两种办法，哪一个都不总是可以任意使用的。托克维尔说：

　　"指导一个官员的权力，必须以有权在他未尽职守时予以免职，在他勤勤恳恳履行全部职责时予以提升为前提。但是，对于一个民选的行政委员，行政当局既
不能罢免，又不能提升，因为经选举产生的所有官员，在他们的任期届满以前，都不能撤换。实际上，当所有的公职都是经选举产生的时候，民选的行政委员只有
求于和有惧于选民。在这种条件下，官员之间就不会存在真正的等级差别，因为发号施令权和镇压反抗权不会集中于一人之手，指挥权也不会与奖惩权合并于一人
之身。"

　　所以，司法是非常重要的："通过选举任用政府的下层官员的国家，必然要广泛使用司法惩治作为行政措施。"

　　托克维尔分析了民主和司法与行政官员的关系："统治者们把实行选举制度视为第一次让步，把允许法官惩治选举产生的行政官员视为第二次让步。他们对这
两种新办法都害怕，但在他们不得不采用时，他们还是愿意采用前者，所以他们同意选举官员，而让选举出来的官员独立于法官之外。但是，只有同时采用两种办
法，才能使它们彼此抵消，保持平衡，因为情况十分清楚，不受司法权监督的被选举权迟早会失去控制或被取消。在中央政权和经选举产生的行政单位之间，只有
法院可以充当调停人。而且，能够迫使民选的官员服顺和使他们不侵犯选民权利的，也只有法院。"

　　托克维尔的结论就是，民主的发展，要协调司法权扩张与被选举权扩张协调起来，"司法权向政界的扩张，应当与被选举权的扩张协调起来，如果两者不携手
前进，国家终必陷于无政府状态或一部分人压迫另一部分人的状态。"

　　托克维尔分析了美国的治安法官的制度，"治安法官在处理民众与乡镇行政官员之间和行政机关与法院之间的纠纷时采取不偏不倚的立场。治安法官应是一位
见识广博的公民，但不必精通法律。他只负责维持社会治安，其工作之需要良知和公正甚于需要法律知识。在治安法官参加国家的管理工作时，可为管理工作带来
照章办事和凡事向群众公布的作风，而这种作风是防止专横的最强大武器。但是，他们不应成为迷信法律的奴隶，因为过于迷信法律会使行政官员惰于行政管
理。"

　　地方法院既是纯粹的行政组织，又是政治法庭，这好像是一个行政和司法合一的体制。不过不要紧，因为县的职责是有限的，而乡镇则是独立的。它只处理全
县性的事务。而处理工作的程序又是司法程序。"地方法院在处理工作的过程所以要经常采取司法程序，那只是为了便于自己处理工作，和让被审理的官员明白处
理的法律根据。但在需要审理乡镇的行政官员时，它几乎总是作为司法机关而工作，只是在极少数情况下才以行政机关的身分出现。"

　　州如何使乡镇服从州的法律呢？具体地说，它是通过地方法院的司法惩罚来保证法律的执行的。如乡镇每年要任命一定人数的财产估价员来计征税收。但乡镇
可能以不任命财产估价员的办法来逃避纳税的义务。这时，地方法院可对这样的乡镇罚以巨款。罚款按法院的判决分派给全体居民。县的司法官是执法人员，由他
执行判决。因此，在美国，行政当局好象喜欢躲在幕后进行仔细观察，让行政命令带上司法判决的面纱。这样，行政当局由于拥有被人们视为合法的这种几乎不可
抗拒的权力，而使权限更大了。

托克维尔认为，"这样的做法是不难推行而且容易被人接受的。一般说来，要求于乡镇的事情，都是清清楚楚和以明文规定的。这种规定很简单，并不复杂，只写
出原则，而不列出细节。"

州的法律需要通过司法途径确保得到乡镇的执行，那么如何确保公职人员执法呢？在行政等级制的国家，这是通过命令性的惩罚制度实现的，但在美国，则是通过
选举和司法两种途径实现的。司法途径解决公职人员不履行法定义务和违法活动的问题，而选举途径则解决履行法定义务不热心和不卖力气的问题。

就如托克维尔所分析的，这一套制度有其很大的好处，但其缺陷是执行起来有实际的困难。尤其是其司法程序的运作，需要公民个人采取行动。这时，为了鼓励公
民启动法律程序，法律不得不增加相应的条款，使检举公职人员不法行为的公民能够得到一部分罚款。对此，托克维尔的评论道："这是一种以败坏风尚为代价来
保证法律执行的有害办法。"

但是，在现实生活中，什么制度只有好处而没有任何运作的困难呢？没有。幸运的是，美国民主的实践表明，美国尊重法律权威而不重视行政等级权威的民情在很
大程度上弥补了美国民主制度可能引起的问题。当然，如果没有类似民情的国家简单地搬用美国的制度，其优势很可能得不到发挥，而其消极的后果则很可能被极
大化。在具有强大行政传统的国家里，建设司法制度的初期总会经历严重的司法腐败问题，最后不得不借助强有力的行政权力来遏制司法腐败，可以说是一个比较
典型的。

三、民主制公共行政、两院制与行政首脑制度的结合

美国是一个很大的国家。在托克维尔的时代，美国只有24个州，但即便如此，其制度在各个州也有一定的差异。

就乡镇自治来说，每个州都有乡镇并实行乡镇自治，但每个州的乡镇并不与新英格兰的乡镇完全一样。"越往南方，乡镇的自治程度越低，乡镇的官员权限和职责
越少，居民对乡镇事务的影响也不象其他地方那样直接，召开乡镇居民大会的时候越少，而大会讨论的问题的范围也越小。因此，民选官员的权力较大，选民的权
力较小，乡镇的自治精神也较差和不强。"在缺乏乡镇自治的州里，县就变成了主要的行政中心，形成为介于州政府和普通公民之间的权力机关。县也有代议制性
质的议会，它可以征税，还可以行使行政权。

但是托克维尔认为，美国公共行政的精神到处都是一样的。"法律的内容在变化，法律的外貌也在变化，但给予法律以活力的仍是同一精神。......乡镇和县，并非
到处都是以同样的方式建立起来的；但可以说，在美国，乡镇和县的组织都以同一思想为基础，即认为每个人都是仅与本身利益有关的事情的最好裁判者，都完全
能够以自力满足本身的需要。因此，乡镇和县只负责照顾人们的公共利益。州只是统治，而不管行政。在应用这一原则时也有例外，但不能反对这一原则。"

托克维尔总结了这些共同的原则：由居民自己选择乡镇和县的全体行政官员，或至少由自己人当中选择这些掌权的官员；行政官员到处都是选举的，或至少是不能
随便罢免的，从而各处都不会产生等级制度。因此，几乎是有多少官职就有多少独立的官员。行政权被分散到许多人之手。既然各处均不存在行政等级制度，行政
官员都是选举的并在任期终了以前不得罢免，所以必须建立某种制裁行政官员的制度。于是便产生了罚款制度，以将下属机构及其代表纳入法律的约束。在所有的
州，惩治行政犯罪或采取紧急行政措施的权力，并不集中于同一个法官之手。各地的治安法官均参与乡镇和县的行政工作：有时亲自办理行政工作，有时审理行政
犯罪行为。但在大多数州，重大的行政犯罪案件由普通法院审理。

总起来说，美国公共行政的特色就是实行行政官员的选举和在任期未满之前不能罢免的制度，不存在行政等级制度，将司法手段用于下属的行政部门。当然，托克
维尔在纽约州发现了上级行政官员监督和控制下属县和乡镇管理的倾向。但他认为，美国总体上还是极其分权的行政制度。在19世纪末开始，美国官僚制公共行
政逐渐得到发展，在20世纪许多学者宣传美国已经进入了行政国家时代。而美国行政学家威尔逊则更认为，美国的政治体制已经由三权分立的政体走向国会制的
政体，在20世纪则已经变成总统制政体了。美国政治学家文森特·奥斯特罗姆写作《美国公共行政的思想危机》，认为美国的行政制度是民主制公共行政，而后
来发展起来的官僚制公共行政在思想上是倒退，在实践上也导致了水门事件等宪政危机，是美国公共行政的倒退。当然，这都是在托克维尔时代之后发生的事情
了。

讨论完美国的非等级制的公共行政制度，托克维尔开始着手探讨美国各州的立法和司法制度。在州一级，几乎所有的州都有两个院：参议院和众议院。

参议院通常是立法机关，但有时也变为行政和司法机关。参议院以各种不同的方式参与行政工作，但它一般是在官员竞选的时候进入行政权的领域。在审理某些政
治案件时，有时在审理某些民事案件时，它也分享司法权。参议员的人数总是不多的。众议院不享有任何行政权，只在向参议院控告公职人员时享有司法权。

两院议员的当选条件，在各州几乎都是一样的，按照同样的方式，由同样的公民选举出来。两者之间的唯一差别，是参议员的任期一般长于众议员。后者的任期很
少超过一年，前者通常任期二年或三年。法律所以授予参议员以任期长和连选连任的特权，是因为要在立法机关内保存一些已经熟悉公务和能够对新当选参议员发
生有利影响的核心人物。

托克维尔认为，立法权力由两院分享，有其巨大的好处。宾夕法尼亚州开始时尝试建立单一的议会，以充分体现人民主权的原则，但后来还是修改法律，成立了两
个议院。对此，托克维尔的评论是："必须使立法权分属数个立法机构，乃是一个已被证明的真理。这个几乎为古代的共和国一无所知的理论，如同许许多多的伟
大真理一样，在刚一出世的时候曾被许多现代国家所误解，但终于作为今日政治科学的一项公理而被传播开来。"

美国各州的行政首脑制度也很有特色。州长一般只被选任一年或二年，以此把他置于经常受到选他的大多数选民的严密监视之下。州长代表行政权，不拥有全权，
但权力也不小：在立法方面，是立法机构的主宰者和顾问。他以否决权为武器，可以随意停止或至少推迟司法机构的活动。他向立法机构说明本州的需要，提出他
认为可以满足这些需要的有效方法。在执法方面，是立法机构对于与全州有关的一切活动所做的决定的当然执行人。在立法机构休会期间，他必须采取各种适当的
措施，以防止出现动乱和意外危险。在军事方面，州长掌握全州的军事大权。他既是国民军的司令，又是武装力量的首长。当人们依法同意的州的权威被人否认
时，州长可以统帅州的武装部队镇压反抗和恢复正常的秩序。在公共行政方面，除因任命治安法官而极其间接地参与地方的行政工作以外，州长并不参与乡镇和县
的行政工作；而治安法官经他任命以后，他却无权罢免。

托克维尔没有进一步分析这一制度可能导致的弊端，不过我们可以以他的分析为基础，进一步分析这一制度实际上没有产生可能产生的消极效应的原因：美国的州
长几乎拥有帝王般的权力，这样巨大的权力，在理论上很可能使美国的州长变成独裁的魔王。但是，各州州长的行政权力极其有限，没有什么下级，即使治安官，
也只能任命权，没有罢免权，并且还得接收频繁的选举考验。再加上美国的战争主要是联邦政府的事情，各州州长似乎也没有机会充分利用巨大的军事权力，并进
而像联邦政府的总统那样，通过战争不断扩大自己的权力，像使联邦政府成为总统制政府那样，使各州也成为州长制的政府。

四、政府集权与行政集权的均衡分析

解剖完美国地方政府与政治的制度安排以及相关的民情精神，托克维尔开始运用政府集权和行政集权的框架来分析美国公共权力的制度安排。

托克维尔把公共事务分成两类，全局性的和地方性的。全局性事务的领导权集中于一个地方或者同一个人叫做政府集权，而以同样方式集中地方性事务领导权的做
法叫做行政集权。

托克维尔分析了两种集权集中在一起时的可能后果："如果政府集权与行政集权结合起来，那它就要获得无限的权力。这样，它便会使人习惯于长期和完全不敢表
示自己的意志，习惯于不是在一个问题上或只是暂时地表示服从，而是在所有问题上和天天表示服从。因此，它不仅能用自己的权力制服人民，而且能利用人民的
习惯驾驭人民。它先把人民彼此孤立起来，然后再个个击破，使他们成为顺民。"

因此，托克维尔认为，一个国家没有强大的政府集权难以生存，更不会繁荣富强。但行政集权也同样会扼杀一个国家的活力："行政集权只能使它治下的人民萎靡
不振，因为它在不断消磨人民的公民精神。不错，在一定的时代和一定的地区，行政集权可能把国家的一切可以使用的力量集结起来，但将损害这些力量的再生。
它可能迎来战争的凯旋，但会缩短政权的寿命。"所以行政集权是坏的，它"可能对一个人的转瞬即逝的伟大颇有帮助，但却无补于一个民族的持久繁荣。"

运用这一框架，托克维尔认为，德意志帝国得不到发展，就是因为缺乏政府集权："全国的力量从来没有集中，因为国家从来未能使全国人民服从通行于全国的法
律，因为这个大机体内的几个各自为政的部分总是有权利或机会去拒绝同全国最高当局的代表合作，甚至在事关全体公民的利益时也是如此；换句话说，是因为它
没有政府集权。"中世纪的封建社会出现了种种苦难，其原因是"不仅行政权，而且统治权，都被分掌在许多人之手和被分割成许多部分。由于完全没有政府集
权，结果妨害了当时的欧洲各国生气勃勃地奔向任何一个目标。"

有政府集权而无行政集权的国家是英国。他认为，英国政府集权达到了它可能达到的最高点：国家就象一个单独的人在行动，它可以随意把广大的群众鼓动起来，
将自己的全部权力集结和投放在它想指向的任何地方。但是，英国虽然实行政府集权，却没有实行行政集权。

法国是政府集权和行政集权都得到了发展。说法国路易十四时期的政府集权是最强大的，以致使人们可以认为只有他一个人能够制定国家的法律，有权解释这些法
律，对外代表法国和为所欲为。他说"朕即国家"，而且他总是有理。在托克维尔的时代，托克维尔认为，法国的行政集权比路易十四时期大大扩大了。

那么美国的情况如何呢？托克维尔的分析是这样的：不存在行政集权，很难见到等级制度。地方分权已经达到任何一个欧洲国家不是觉得不愉快而是感到无法容忍
的地步；这种分权在国内产生了一些不良后果。政府集权达到了很高水平，高于欧洲以往任何一个君主国家。每个州不仅只有一个立法机构，而且只有一个可以创
造本州的政治生活的政权机关；一般不准数个县的议会联合行动，以防止它们图谋超越自己的行政职权而干涉政府的工作。没有任何力量可以反对每州的立法机
关。不管是特权，还是地方豁免权和个人影响，甚至是理性的权威，都阻止不了它的前进，因为它代表着多数，而多数又自认为是理性的唯一代言人。因此，它可
以为所欲为，除了它的意志，再没有什么东西可以限制它的行动。站在它一方并受它控制的，是负责以强力迫使不满分子就范的行政权的代表。

托克维尔批判了集权主义的观点："由中央政府管理地方行政，总比由不会管理地方行政的地方当局自己管理为好。"托克维尔的看法是，"当人民能象美国人那
样是有知的，关心自身的利益的，并惯于思考自身的利益的时候，......公民的集体力量永远会比政府的权力创造出更大的社会福利。......当中央的行政部门一心要
完全取代下级机构的自由竞赛时，它不是在自误，也是在误人。"

托克维尔认为，"一个中央政府，不管它如何精明强干，也不能明察秋毫，不能依靠自己去了解一个大国生活的一切细节。它办不到这一点，因为这样的工作超过
了人力之所及。当它要独力创造那么多发条并使它们发动的时候，其结果不是很不完美，就是徒劳无益地消耗自己的精力。"

托克维尔反证说："不错，中央集权容易促使人们的行动在表面上保持一定的一致。这种一致虽然出于爱戴中央集权，但人们却不知这种集权的目的何在，犹如信
神的人膜拜神像而忘记了神像所代表的神是谁一样。结果，中央集权可以不费吹灰之力就赋予国家的日常事务以秩序严明的外貌，详尽地订出全国公安条例的细
则，及时镇压小规模的叛乱和惩治轻微的犯罪行为，使社会保持既无真正的进步又无实质的落后的现状，让整个社会永远处于被官员们惯于称之为良好秩序和社会
安宁的那种昏昏欲睡的循规蹈矩的状态。一句话，中央集权长于保守，而短于创新。当它激起社会发生巨大动荡，或加速社会的前进步伐时，它便会失去控制的力
量。只要它的各项措施有求于公民的协助，这架庞大机器的弱点马上就会暴露出来，立即处于无能为力的状态。"

托克维尔进一步分析了美国政府集权但行政分权制度的积极效应："世界上没有一个国家能够使它的人民最终对社会福利做出如此大的贡献。我还不知道哪个民族
设立的学校有如此之多和如此生效，其建筑的教堂有如此适合于居民的需要，其修筑的乡间公路有保养得如此完好。因此，不必到美国去找外观上的一致性和持久
性，去找对细节的详尽安排以及行政手续的完善规定；我们在那里看到的，是一个确实有点粗犷，但却充满强大力量的权力机构，一幅时常发生意外，但却充满活
力和进取精神的生活图景。"

托克维尔说，他最钦佩美国的，虽然实行分权，却到处感到美国的存在："在美国，到处都使人感到有祖国的存在。从每个乡村到整个美国，祖国是人人关心的对
象。居民关心国家的每一项利益就象自己的利益一样。他们以国家的光荣而自豪，夸耀国家获得的成就，相信自己对国家的成就有所贡献，感到自己随国家的兴旺
而兴旺，并为从全国的繁荣中获得好处而自慰。他们对国家的感情与对自己家庭的感情类似，而且有一种自私心理促使他们去关心州。"在此，我们可以补充说，
在中国，集权产生了严重的消极效应：虽然实行高度集权，却到处存在违法行为，到处存在严重的地方保护主义，地方壁垒有时候比某些国家之间的壁垒还要森
严，爱国主义往往需要到了国外或者被他国欺负了时才能让人感到的确是存在的。

总之，在托克维尔看来，地方自由是英国和美国的最大的优势。地方自由是英国和美国强大和繁荣的最重要的原因。"只有地方自治制度不发达或根本不实行这种
制度的国家，才否认这种制度的好处。换句话说，只有不懂得这个制度的人，才谴责这个制度。"中文世界新左派们鼓吹地方自由邪恶、中央集权良言论，真需要
好好阅读托克维尔160多年前的论述。

五、从美国到中国

托克维尔研究美国的民主，脑海里忘不掉的是自己的祖国：法国。中国人阅读托克维尔的著作，脑海里时时联想到的是发生于中国的民主革命。阅读此章时，我的
脑海里浮现了各种各样的问题，下面是其中比较重要的问题：

民主与乡村自治的关系。在国内，笔者读过很多有关美国政府与政治的中文著作，上大学时也上过西方政府与政治类的课程，几乎所有的著作和课程，只涉及美国
联邦政府的政府与政治，而很少涉及美国的地方自治问题。这或许是中国学人难以真正理解美国民主政治奥秘的原因。从美国的地方政治入手，来研究美国的政府
与政治，或许就可以找到美国民主之所以成功的原因，也可以找到美国成为超级大国的重要原因。这或许就是《论美国的民主》一书独特的贡献之一。

中国乡村民主发展的道路和意义。考虑到人口规模，美国的乡镇相当于中国的村。在历史上，中国乡村一直处于山高皇帝远的状态，皇帝的权力一般只能达到县的
层次。中国是否因此而自古拥有乡村的独立和自由呢？我的答案是，中国乡村的独立是可能的，但是自由却未必，并且在强大的皇权面前，乡镇的自由未必一定成
为民情的一部分。1982年中国的《宪法》把村看作是自治单位，村治组织不是政府，与乡镇政府之间不是直接的上下级关系。在中国虽然没有乡村自由的传
统，但有了宪法的规定，村自治已经开始逐步成为中国民情的一个组成部分。1987年《村民委员会组织法》试行，村治逐步开始直接选举，1999年《村民
委员会组织法》正式颁布实施，实施村民自治。中国没有乡村自由和独立的民情传统，但民情是可以通过法律的颁布和实施而逐步发展的。根据托克维尔的思考，
中国宪法有关村民自治的规定、村民委员会组织法很可能成为中国民主政治的起始点。托克维尔说："使它(乡镇自由)日益巩固的，是法律和民情的不断作用，
是环境，尤其是时间。"托克维尔的判断是以美国的经验为基础的，在中国，应该也是适用的。10多年中国乡村自治法律实施已经开始逐步培养中国乡村自治的
民情，当前的结果虽然并不见得都令人满意，但短短10多年的成就可能已经超过长期武装斗争的成就。

中国民主的层级框架。与美国民主的层级框架相比，中国政治制度的层级要复杂得多。中国的村基本上是一种行政村的建制，并不一定是以天然的自然村为基础
的。村之上是乡镇，乡镇之上是县、县级市和自治县（县和乡镇之间可能有行政性的中间机构：区公所），县和县级市之上是省行政性的派出机关行署、自治州和
地级市，在此之上是省、自治区和直辖市。行政村、乡镇、县、地和省的结构，构成了中国地方政府与政治的基本结构。这一结构是长期来高度行政集权的结果，
而建国后计划经济的实践更使得行政性集权。在这样的框架之内，如何发展基层的民主和自由？并在基层民主和自由的基础上，进行适当的政府集权，实施行政分
权，建设民主制的公共行政，发展司法制度，并使其与其他制度联系在一起呢？这是一个巨大的问题，对于中国民主革命来说，也是一个非常关键的问题。

集权与分权的均衡。过度集权，是中国公共权力配置的重要问题。这已经严重地阻碍了中国的发展。但是，分权的结果虽然激发了地方发展的积极性，但往往导致
失控；为了解决失控，重新集权，结果就扼杀了地方发展的积极性。这是中国式的集权与分权的悖论。根据托克维尔的政府集权与行政集权分析框架，解决"一放
就乱，一收就死"悖论的方法就是分清政府集权与行政集权，全局性的事务集权，地方性的事务分权。阅读托克维尔，回想起90年代初开始的有关集权与分权的
争论，可以看到"中央集权良善、地方分权邪恶"的理论是多么的幼稚和不合时宜。当然，对中国公共权力配置的制度框架来说，托克维尔简单的政府集权与行政
集权分析框架是不够的。在中国，分权之所以存在许多消极效应，与分权时没有区分政府集权与行政分权有关系，但与市场经济不够发达、地方民主没有健全、司
法约束不够完善、政府职能没有转变、公共事务信息不够公开等也很有关系。用IAPP的语言来说，中国过分集权与传统治道的制度平台（计划经济、无限政
府、人治政府和封闭政府）相适应的，地方自由和自治，与现代治道的制度平台（市场经济、有限政府、宪政法治和开放政府）联系在一起的。在新的制度平台要
件未到位的时候，分权单兵突进，必然导致放肆的地方自由，地方自由的消极效应就会因缺乏制约而得到充分表现。如何发展市场经济、实现政府职能转变、发展
宪政法治、建设政务公开化，从而为地方自由和自治提供适当的制度基础，这可以说是具有长期传统治道传统的中国所面临的极其艰巨的挑战。

托克维尔在写作美国的民主的时候，念念不忘反思法国制度的缺陷，但他只是进行了诊断，并没有提供解决问题的建议。160多年过去了，法国的行政集权依
然，但法国至少还是发达国家之一。这是什么原因呢？从IAPP的制度平台理论来分析，或许是法国发达的市场经济、宪政法治、民主政治、开放政府和有限政
府等制度安排弥补是法国过于行政集权的弊端。或许是法国规模比较小，虽然集权，但是与美国、中国这样的大国相比，它毕竟只有一个省的规模，在欧洲诸强的
竞争环境之中，其集权的弊端多少也受到约束。但中国就没有那么幸运了，这些条件都不具备。可喜的是，在全球化的时代，中国也面临着强大的全球竞争的压
力。在这种全球化的压力和挑战之下，中国集权垄断的弊端或许也相应地受到了一定的制约，对内部的弊端也有了清醒的认识，从而开始了改革开放的进程。经过
20多年的努力，中国的治道变革已经全面启动，并且在缓缓的进程中逐步发展了初步的市场经济、宪政法治、政务公开、民主政治和有限政府的制度安排，地方
自由和自治也在这一进程中得到了逐步的发展。进一步理解这一进程，运用IAPP的框架，进行诊断性的分析，无疑有助于加快这一进程，至少是有助于避免一
些无谓的错误。

(2000年9月15日初稿，11月15日定稿于美国印第安纳州布卢明顿市)
来源：制度分析与公共政策 来源日期：2007-7-13 本站发布时间：2007-7-13