做信访工作很累。
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某法庭庭长的评价。中原县法院一位庭长认为，这种不计成本的运动短期内当然有效。全民动员治理信访，早干什么去了？头疼医头脚疼医脚，如果全体关官员都忙着救火而不是从根本上建立防火机制，火能扑的完吗？另外，信访联席会议进一步弱化了司法地位，法院完全变成了附属物，领导让怎么判就怎么判，让干什么就干什么，老百姓又回到青天大老爷的年代了。
几点疑问。正如中原县信访局局长所说，信访局也可以协调各部门处理信访问题，在这个意义上，信访联席会议办公室和信访局职能是重叠的。实际上，信访联席会议制度与原来的信访局的区别在于行政级别的提升--信访局局长是一个被边沿化的行政职务，而信访联席会议表明信访事务重新得到重视，负责人由原来的信访局长变成了地方党委副书记。但是，这种暂时看起来还算有效的努力仍然面临很多疑问：第一，信访联席会议就像一个非专业人士组成的一个大法院，一切政府职能部门、司法系统不能解决的矛盾都在这里解决。问题在于，从长期来看，原有的政府职能部门和法院都不能解决好的问题，凭什么到了这个新的机构就能解决好？它在哪些方面优于原有的公共权力系统？第二，信访联席会议就像一个二级党委，它能够协调动员各个政府部门，那么，原有的党委系统也具备这个能力可为什么就不能及时化解矛盾？它能比党委更加有效吗？第三，信访联席会议看起来在短期内解决了很多历史遗留的问题，但这是一场运动的效果，还是一种新的制度的效果？这个制度能维持下去吗？信访联席会议的效果可能是持久的吗？第四，信访联席会议的调查取证、公民与政府的协议、保证书等有何法律根据和法律效力？第五，谁来约束信访联席会议？如果信访联席会议不尽职尽责，谁来监督它？仅靠上面的行政约束能解决问吗？第六，2005年新颁布的《国务院信访条例》第15条明确规定"信访人对各级人民代表大会以及县级以上各级人民代表大会常务委员会、人民法院、人民检察院职权范围内的信访事项，应当分别向有关的人民代表大会及其常务委员会、人民法院、人民检察院提出"，确立了分权和法制化的原则，那么，如何解决信访联席会议这种大一统的行政主导处理模式和信访法制化之间的冲突？
五信访局长访谈--治访运动背后的故事
中原县这位出身政法委的信访局长有很多抱怨。
（1）做信访工作很累。局长说为了社会稳定他们尽了最大努力。信访问题很复杂，包括企业改制问题、农村土地问题、干部作风问题、涉法问题等等。有些涉法案件很难处理，司法程序走完了，当事人不服，他们很多人认为法没有人大，不走司法途径而要去上访。无论多么复杂的问题，信访部门要想办法解决，不能解决的变通着解决，确实不能解决的放弃原则给经济上的弥补满足以上访人的要求，这都是为了稳定。
"但上面对我们的工作不很理解。上面对下面有了解，也有不了解，他们提了四个80%，80%在基层，
80%有道理和部分有道理，80%基层可以解决的，80%通过努力是可以解决的。第一个80%没错，群众在下面，问题主要出在在下面。但后面三个80%把基层为党争稳定所作的工作一笔划掉80%，板子几乎都打到基层干部身上。其实中央决策有失误，没有针对无理上访者的制裁措施。上面认为一有上访，都是基层的问题，这导致我们没有办法约束群众。
再一个失误是责任追究制，如果基层干部有失误查实应当追究，但干部没错也追究就不合适了。你怕上访我就上访，一上访县委书记就头疼，晋升提拔都受影响，形成一个怪圈，干部在里头，群众在外面，打击基层干部的积极性。再说，即使四个80%都对，那20%无道理的上访怎么办？"
（2）信访产业化。中原县2004用于治理信访的费用超过200万元，这其中一大半用在"接访"上，接访费用不仅是地方信访官员在北京的住宿、吃饭、旅游以及上访人的吃饭、路费问题，还包括给国家信访局经办人的"好处费"。中原县信访局一个骄傲的业绩是到过北京的146人次没有一个人被国家信访局记录在案，省里考核纪录为零。信访局长坦言，信访已经形成一种产业了，国家信访局登记在案的，找人疏通疏通，花个三两千块钱送点礼物，登记也就撤销了。有时协调一个案件要花好几万，对于这么一个穷县来说确实是一笔很大的财政负担。
（3）治理信访的前景。目前中央政府一味强调属地管理，各自看好自己的人，强调地方政府的责任。各地政府为了政绩都要在北京接访，都要想办法减少登记信访量，"本来是老百姓来求咱们，可现在不一样，你去了他要吃着吃那，给他说好话，否则去天安门闹点事你就麻烦。他现在可以趾高气扬地批评你，你要忍辱负重。这样形成一个恶性循环，你越接他越爱上访。"表面上看信访登记量减少了，实际上上访人数并没有减少。以后赴京上访人数肯定会越来越多。国家一味把矛盾往下推，这是不负责任的表现。
中央有责任想出一套办法来，为国家的长治久安负责。个人以为，要疏通渠道，疏通其他各职能部门的渠道，信访局本身不能解决问题，问题的最终解决要靠职能部门，上访问题要纳入法治的轨道解决。
六几点建议
信访问题的根源。中原县大量上访有很多原因引起，但这些因素可以归纳为权力私有化和官僚主义以及由此产生的公共权力机关公信力缺失。权力私有化指的是个权力机关的执法者不能做到公正，而是出于人情关系、权力关系以及其他各种利益关系而徇私枉法。权力私有化带来社会不公正，它一方面制造不公正，同时也在消解公共权力机关的公信力，使得人们只得求助更高级别的权力。官僚主义是指各权力机关对于本职工作推诿、拖延、不负责任等不仅责任的行为。官僚主义虽然不是执法者有意制造不公正，但由于他们的不负责任，使得公正不能实现。官僚主义可以分为两个层次，一是行使权力的人未能及时解决实体正义的问题，比如法院不予立案等；另一个是指行使权力的人没有能力也没有意愿作解释工作，使得本来不应有的矛盾因为缺少沟通而产生，比如民众对某项政策的误解等。
权力私有化和官僚主义导致的一个严重后果是公共权力机关公信力缺失。以法院为例，公信力的缺失使得很少有人对自己输官司感到心服口服，即使法院判决非常合理合法，输的一方也往往会怀疑法院的公正性，他们要想方设法规避执行，或者没完没了地申诉，以期待着某个"青天"给自己做主。这不是因为输的一方精神有问题，不是因为中国人"好缠讼"，而是因为司法不公成了一种"常识"。公共权力公信力的缺失导致很多是非不是很分明的诉讼一方没完没了地缠讼，导致政府的行为常常受到消极抵抗，导致一些令地方政府左右为难的上访事件。
权力私有化和官僚主义在任何一个国家都不可能完全避免，但问题是，为什么权力私有化和官僚主义在中原县如此严重？说到底，根源在于权力来源于上级于是那些掌握权力的人只对上负责不对下负责。
总之，中原县面临的上访困境的根源在于大量存在的权力私有化和官僚主义以及由此产生的公共权力机关公信力缺失，而这些原因的背后的根本原因又是权力来源于上级只对上级负责不对人民负责。无论是归口管理还是联席会议制度，这些依靠上级监督的体制都不能改变权力私有化以及官僚主义的现实，都不能改变解决纠纷的体制本身存在严重问题的现实，都不能改变不断涌现出上访群体的现实。2004年的信访联席会议制度作为一场从最高层压下来的运动在短期内能够迅速消除积累的上访问题，但只要不能从根本上疏通解决矛盾的机制不能有效减少上访，再好的解决上访问题的机制最终也将融入原有的官僚主义体制中，也不可能根本解决上访问题，上访现象作为一个严重的社会问题最终将死灰复燃甚至从来不会减弱。
从根本上说，解决上访问题的思路不在于如何化解已经出现的上访，而在于如何减少上访的出现。这是一个深层次的体制改革问题。就中原县而言，改革已经成为必需。如果中原县各个权力机关都能尽量做到尽职尽责，那就不可能有那么多上访，问题是，什么样的制度才能保证各个权力机关对人民尽职尽责？
一种思路是加强自上而下的监督。上级权力部门通过纪律检查、行政赏罚、晋升考核、一票否决等手段监督下级，我国每年的反腐败工作大体就是这个思路，信访联席会议制度也是这样的安排，要求上级党政权力机关监督下级，同级党的领导监督各权力机关。
从中原县来看，这样的监督前景并不乐观。当权力机关普遍存在权力私有化和官僚主义的时候，上级监督的力量不可能到达下级的每一个人，监督的表现形式只能是某种结果意义上的考核标准，比如每年到北京上访的登记人数等，而这样的考核也将很快失去意义，因为地方权力机关总能想办法减少考核的数字，但却未必能真正减少上访量。权力从来都是金字塔型结构，民众总是比官员多，从中国历史来看，除了短暂的强人政治时期以外，自上而下的监督效果从来都不理想。
另一种思路是强化自下而上的监督以及公共权力机关之间的相互监督。掌握权力的人无论怎样标榜自己是全心全意为人民服务，他终究是人，不可避免地要谋求自己的私利。问题在于，如何设计一种制度让掌握权力的人谋取的私利不与公众利益相冲突，或者把以公谋私的机会降到最低。一种制度设计不能假定某个官员是好人而必须假定他是坏人，我们不能指望通过教育就能让所有的官员大公无私，权力只有真正来源于人民，受制约于人民，它才可能真正对人民负责。同样的道理，只有相互制衡权力才有可能约束自己。
目前，中原县自下而上的监督非常有限。公民的投票权局限在选举村委会主任和人大代表，而现实中本来权力十分有限的村委会还受制于村党支部，人大选举更是徒有虚名。公民缺乏言论表达的自由，所有关于政府官员的批评言论只能表现为四处传播的流言，中原县的报纸上从来都是新闻联播的模式，官员个个是公仆，形势一片大好。公民缺少能代表自己利益的组织。在这样一个内陆县城，曾经有些苗头的行业协会近几年也处于衰微的趋势，公民维护政治权利的组织更是闻所未闻。
同样，权力机关之间的监督制衡也非常有限。中原县的权力集中在县委常委中，尤其是集中在县委书记手中。作为法定最高权力机关的人大徒有虚名，根本不能发挥作用。作为法定的独立审判机关县法院经常受到权力干涉，尤其是人事、经费方面更是完全受控制，导致法官素质低，一些重大案件不是依法判案而是以人情判案以权力判案。在信访联席会议的制度中，表面上看各机关都被调动起来了，但实际上只是一个县委副书记负责，而且是在一场运动中对上负责。权力的高度集中最终导致人治，破坏法治。短期内看起来解决问题的效率很高，但从长期来看最终会导致权力的私有化和官僚主义。
就中原县的现实而言，改革吏治已经非常必要，而这场改革必须能够摆脱历史上的恶性循环，我们必须摆脱人治，摆脱运动治，必需寻找新的思路，必须完善下对上的监督和权力机关之间的相互监督。我们可能采取的监督制度主要是：
完善民主制度。根据我国宪法和法律，我国目前村委会由村民直接选举产生，县级以下人大代表由选民直接选举产生。村委会选举在很多地方已经推开，但村级民主的社会功能十分有限。人大代表名义上由直接选举产生，但实际上人大民主在很多地方并没有落到实处，中原县众多的上访者几乎没有人在意人大的存在。如果能够真正落实人大直选，人大将发挥监督职能，权力私有化和官僚主义应该会有所收敛。当然，在条件允许的地方，如果能够推行乡镇乃至县级政府直接选举，那就更进一步形成对权力的制度化监督。
确立基层分权。要想尽量避免权力私有化和官僚主义，仅有民主选举是不够的，我们需要加强基层权力机关之间的分权制衡。目前我国的现状是行政权力过于强大，司法和人大过于弱小，权力机关之间缺少必要的监督。以上访问题为例，集权式的管理模式已经有过很多年的实践，效果并不是很理想。我们不妨使用新的模式，即在县级实行分权制衡的法治原则。比如，让司法系统独立于同级政府，只接受上级司法机关的业务规范；认真对待法律，让人大真正依法行使职权；等等。
加强社会监督。社会监督是指除了公民的选举监督和权力之间的相互监督制衡之外的社会组织的监督，包括媒体监督和各种民间组织的监督。目前我国媒体对权力私有化和官僚主义的监督主要停留在事后监督，比如当一个腐败案件被有关机关公开以后媒体才敢进行报道，这实际上扼杀了媒体对腐败的真正监督。媒体对于权力私有化和官僚主义应该有更有力的监督，这需要给予媒体更为自由的空间。和媒体一样，我国民间组织需要更为自由的成长空间，这是一个现代国家的必然要求。
总之，从中原县的情况来看，信访问题主要不应当是"那么多人上访该怎么办"，而应当是"为什么那么多人上访"。治理信访的思路不应放在如何处理已经出现的信访上，因为信访的出现本身意味着解决问题的机制出了问题而问题竟在积累，无论怎样的治访体制只要仍然是这个原有的官僚体制的一部分，它就不可能真正对人民利益负责也就不可能从根本上治理信访问题。信访体制的定位应该是一个补充救济的位置，弃置庞大的权力系统而让替补队员承担解决社会矛盾主要责任，这本身就是不合理的，矛盾出现了老是拿替补队员说事也是不正常的，把改革的重点放在作为补充救济角色的信访制度上是本末倒置的现象。真正有效的治理信访的思路应该放在如何减少信访出现，即疏通解决问题的机制，真正确保权力机关各司其职对人民负责。切实解决权力来源和权利的有效监督，这是一个深层次的体制改革问题，一个我们不可回避的必须认真面对的问题。
许志永2005年2月14日