內外交迫的花東前景 -- 戴興盛
丘延亮
- 2010-10-15
- 中國時報
- 【戴興盛】
在悄然中，兩個政治議程將大幅衝擊花東地區永續發展的前景。蘇花公路改善計畫的環評作業已經於近日開始，《東部發展條例》則已經在立法院上會期完成二讀。這兩個建設方案從提出到加速進行，均與政治版圖角力有密切關係。蘇花改在地方政治人物的壓力下，總統與行政院長分別宣示環評作業應於年底前完成，明年初動工；《東發條例》則緣起於為爭奪花蓮地方政治版圖，國民兩黨競相加碼法案內容，並宣示於本會期內三讀通過。
目前兩案均仍有重大爭議之處，若因選舉因素而急就章地限期推動，則蘇花改將有如利刃般地由外切入花東，而《東發條例》則由內從根腐蝕花東永續發展的基礎工作，兩者加乘的破壞力量，將是花東前所有的超級風暴。
蘇花改標榜的主目標為「安全」，並以開挖一連串長隧道作為改善措施。然而安全的達成，絕非僅依靠工程技術即可。以蘇花公路而言，最大的安全威脅並非來自於落石坍方，而是來自於砂礦石重車，根據統計，此類車輛占了蘇花交通流量近六○％，換言之，若這個問題能從產業政策面與運輸政策面提出對策，則現行蘇花公路的服務品質就可以大幅提昇。事實上，基於國家整體發展考量，經濟部已於日前宣示限制水泥外銷比率，另一方面交通部門近日也已評估，鐵路與海運確實可以替代相當部分之蘇花礦石運輸，顯然蘇花改計畫的運輸量與安全性評估假設都應根據最新狀況而重新定位。
更根本的，根據上位計畫「東部永續發展綱要計畫」之精神，蘇花段本應優先改善鐵路運輸，然而鐵路局最新的評估指出，在目前計畫新購四三二節車廂且供全國使用的投資金額下，北迴鐵路僅能提升北花間假日一二％的客運運能，相較於蘇花改耗資四百餘億，且各長隧道還預留日後「道路升級」的空間，最安全且環保的鐵路運輸所得到的支持實在是不成比例。如此重公路、輕鐵路的失衡政策，在蘇花改完工後勢必將雪山隧道的龐大車流繼續導引至花東地區，屆時雪隧每逢周末必塞車的惡夢在蘇花重演。真正的重點在於，花東地區將複製西部的發展經驗，這絕非永續發展之路。
關於《東發條例》，目前最大的爭議在於，國民兩黨草案中，皆明訂「公有土地者，目的事業主管機關得辦理撥用後，訂定期限以出租、設定地上權、信託或以使用土地之權利金或租金出資方式，提供民間機構使用」，國民黨版更排除了相關土地法令規範之限制，明訂重大建設「不受《土地法》第二十五條、《國有財產法》第二十八條或地方政府公產管理法令之限制」，且「重大建設投資計畫其土地使用變更由縣（市）政府核定之，不受相關土地使用法令規定之限制」。這些條文除了將大幅破壞《國土計畫法》制度，更由於花東地區公有土地占八○％以上，其中有高比例屬於環境敏感區域，此方便門一開，將使花東的土地開發大為鬆綁，走向和西部相同的發展模式。
土地開發鬆綁亦牽涉到正義議題。花東有眾多居民居住於公有土地上，多年來政府由於考量公共利益，始終對公地之利用與放領問題審慎以對，如今又以發展之名對重大開發案特別通融，此點如何對多數仰賴土地為生的東部百姓自圓其說？更遑論所謂的公有土地與原住民族傳統領域、漢人先民開發地間存有複雜難分之關係。可以預見的是，大幅對開發案鬆綁之後，加以各級政府愈來愈刻意規避環評制度，類似台東杉原海岸美麗灣飯店違法搶建、侵占原住民傳統領域的案例勢將層出不窮，而類似苗栗大埔之圈地爭議也將在東部一再重演。（作者為東華大學自然資源與環境學系副教授）