血淚都更系列七：韓國悲劇能讓台灣反思嗎？ -- 鐘聖雄
丘延亮
文 / 陳虹穎
「我常在想，一個人住的家、環境，與人格形成有很大的關係。想要家裡坪數大一點的人，內心也是很暴力的吧…」首爾市龍山區上道四洞的拆遷戶，在一本集結首爾各地迫遷戶經驗的書《這裡還有人》裡這麼說。
透過都市再開發，將樓層拔高的過程中，所提粹出來的「公共利益」，可能比我們想像得還不「公共」許多。從日本、韓國、香港、中國到台灣，這些東亞一線城市區域，因都市更新引發的火苗方興未艾。大火背後，燒毀的不只是某些人的家園，也融化了都市更新美好想像的糖衣。從韓國首爾近年來都市再開發經驗引發的各地烽火紛爭來看，或許能帶給我們一些反思。
截至2010年，首爾市已啟動的再開發計畫共計299個區域（約1,187公頃）、再建築計畫319個區域（約1,131公頃），另外，自2006年以來為了推動民間部門從事加速再開發事業所設置的New Town再開發計畫計有316個計畫案（約2,406公頃）。預定再開發區域共77個區域。密集的都市再開發，換來了「大廈共和國（APT Republic）」的怪名。
自首爾道峰山上所攝得的大廈共和國景象(圖片來源：HBStudio)
2009年1月20日清晨，在韓國首爾龍山區一處都市再開發現場發生了一場大火，一場烈火吞噬了5個居民、1名特攻隊員警的性命、並造成23人輕重傷。
當地居民在長達1年以來與政府、建設公司之間斡旋未果，首次發動一場規模約50人的小型靜坐抗議，抗議進行還發生不到第2天，首爾市警方就出動了1,500名警力，其中包含1,400多名一般警察、49名反恐特勤警力來對付、撲滅這場小抗議。
奇怪的是，上自7、80歲的老爺爺，下至孫子輩，原先大多是作小生意、開餐廳、小酒館、撞球間等的尋常百姓，是什麼樣的危機與生存壓力，使他們選擇投入這場保衛家園的「戰役」？這是首爾New Town再開發政策下尖銳劃開地主、建商與無地居民之間的差距，也是再開發計畫四處啟動後，隨之引起的爭點。
歷經1年以來居民們與各界支持群眾的辛苦抗爭，經過屢次協商，政府要求建設公司支付5名死者躺在冰櫃長達1年的醫院費用、休業期間補償、合理的拆遷補償與安置計畫；5個死者的遺體終於得以在2010年1月9日下葬。不過總統李明博與當時出動反恐特攻隊鎮壓居民的首爾市警察廳廳長金碩基除了「表示遺憾」以外，嘴裡再也吐不出任何誠懇道歉的象牙了。
韓國：程序保障住民團體主導再開發，但仍弊端不斷
回溯龍山事件的背景起因，是來自李明博政府自2006年以來大力推動的New Town再開發事業。韓國的都市再開發制度與台灣相當近似，基本上可區分為「再開發」、「再建築」、「New Town再開發」三種類目；新浮現的「New Town再開發」是特別為了獎勵民間業者積極投入大範圍的都市再生規劃項目。
撇開執行績效不談，單就程序設計來看，韓國的都市再開發執行程序，比起台灣現行操作方式，更強調住民團體在都市再開發過程中主導的角色與決策權力，並且避免一些由建商擔任都更實施者易產生的弊端。
換句話說，韓國現行制度中，一旦劃定、啟動都市再開發，由居民們（或地主、屋主）所共同組成的「再開發組合」、「促進委員會」，會成為推動過程的靈魂角色。
「再開發組合」住民團體形成之後，將共同遴選建築師與施工單位。另外，建築設計與施工單位係個別遴選，而非由建商一手包攬。相較於台灣，自辦都市更新往往淪為建商主導、居民作為接頭中間人，引發社區居民間分派內鬨的情況。然而，就算韓國的住民團體能夠主導遴選事宜、避免簽了同意書深受單一建商控制的狀況，也難脫「促進委員會」圖利特定廠商的弊病。因而，只要有再開發地區，都免不了訴訟與紛爭滿天飛的狀況。
涉及敏感人民權利的「公開展覽」，在台灣向來被詬病為徒具形式的民眾參與，但在韓國則細心地多了幾道公告程序。例如，最初劃設大範圍更新計畫、劃定範圍，皆須14日住民公開展覽（見下圖步驟1、2）。而事業計畫與權利變換計畫核定公告之前，也各需30日的公開展覽程序（見下圖步驟6、8）。
在台灣，居民們通常不清楚都市更新怎麼進行、權利義務只能「後知後覺」甚至「不知不覺」聽任擺布。就算繳具同意書了，也被規定必須自行蒐證欺騙、脅迫事實，並在僅此一次的事業計畫公展期滿前撤銷，才得算數。
韓國都市再開發事業推進程序
都市再開發=流離失所計畫？「龍山事件」的教訓與反省
這不是在危言聳聽哦。
我想說的是，或許引領這股風潮的政府，不應僅僅滿足於完成更新件數這種空泛的數字遊戲，應該更認真調查都市更新後對於我們社會產生的實質影響。
以下幾個針對韓國都市再開發經驗影響的統計數據給諸位參考。根據《韓民族21（Hankyoreh21）》截至2010年1月份的抽樣統計，在韓國，歷經都市更新後的地區，原屋主仍留居於原區域的比例只有20％。而成功繼續搬回原地續住的租戶只有12.3％。
首爾市住居環境改善政策諮詢委員會針對更新前後的居住情況調查顯示，就算1坪可換得的不只1坪，但住在裡面的人似乎也換了 – 因為更新後的平均家戶所得也上翻了不只1倍！這是怎麼回事？另外，更新前，原先以5億韓幣（約1,500萬台幣）以下即可購得房屋的人有86%，更新後的房價過於高漲，能夠以1,500萬台幣以下購屋的人，跌落至30％。
政策制訂者必須嚴正負起的責任是：居住環境改善了，但原居民也由於負擔不起而跟著離開了，這是都市更新/都市再開發的原意嗎？
在2011年1月20日龍山事件發生2周年之際，由「龍山意外2周年全國國民追悼委員會」發起，包括真相調查委員會、再開發制度改善委員會、在野4黨（民主黨、民主勞動黨、進步新黨與國民參與黨）共同對策委員會等團體，在國會議院的追悼討論會上，提出所謂「龍山事件教訓後，十大未解決的課題」之一，並就都市再開發中，挾「公共利益」之名，合理化政府協同建商驅趕原住戶的國家暴力，進一步提出《強制拆遷禁止法》草案。
火苗、子彈與黑道；大火燒掉的，何只是房子？
無論在韓國或台灣都市更新經驗裡，促成「同意都更」或「同意搬離」不可忽略的重要因素，是住戶們在協商過程中，須各自面臨的恐懼與潛在威脅 – 小至黑道混混的現身威脅、合法拆屋，大至火災甚至子彈要人命。在韓國，建設公司雇用「用役（小混混）」來搗亂社區、進行威嚇並非鮮事。這使得一般弱勢居民被逼到忍無可忍、又無路可退時，走上武裝自衛的路。
回到韓國龍山意外現場狀況，當時一個全國性拆遷戶自組團體「全國拆遷戶聯合」的幹部，與在地居民聯合準備了120公升自制汽油彈原先用以自保。另外，在該更新區域一棟名為「南一堂」的三角窗建物頂樓，搭蓋了都更抗爭現場常見堡壘式瞭望台，那是住民們作為看守防衛哨，目的是為了巡守防衛建設公司派遣的用役與警察騷擾在地居民。
一場大火，6人喪生，3,000頁調查報告，以及其中500頁無法公開的神祕內容，也燒出都市更新下隱藏的國家暴力與都市再開發背後的幾個問題。
這些問題焦點，主要圍繞在「無產者在都市再開發過程中的權利（如居住、就業權等）」。政府動用公權力協助建商進行強制拆遷，甚至，不惜鎮壓和平抗議的國家暴力也受到猛烈質疑。就龍山事件來看，在計畫書審議過程中，被簡單帶過的「拆遷補償」、「安置計畫」等問題，也進一步藉事件後的全面性調查，揭露原來補償金發放完成比率低、實際安置計畫淪為書面審查功夫、未全面落實等問題。
資料來源：再開發、再建築與New Town事業區域內居住實況調查（2008）。首爾市住居環境改善政策諮詢委員會公聽會資料（2009.1.20）
把場景拉回台灣。
「一坪換一坪」口號漫天價響，換新房不用從您口袋掏錢，投資自用兩相好，是現下都市更新政策令人趨之若鶩、甚而成為全民運動的主要誘因。然而，「社區」這個原先擁有最大可能發展草根民主機制的美好尺度，現在鄰里關係卻因訴訟而拉扯得肝腸寸斷。在這個不當政策設計延燒各社區的過程中，縱使來不及澆滅各地已灑下的火種、也無法期待軟弱的政府除了「產業化」都更外，能在居住權上進一步有所作為。
就目前因都市更新點燃的遍地訴訟，從財產權益紛爭、居住與就業權益受損，到國家暴力問題，還有那些有冤無法可訟的，或許再一次幫我們看清楚，各社區作為「生命共同體」的連帶關係，以及那些「一坪換一坪」以外犧牲的、換不到的東西。【未完待續…】
（作者曾任職於Asian Regional Exchange for New Alternatives擔任研究員，並在首爾定居兩年，也曾是龍山反迫遷運動獨立媒體小組成員）
關於龍山事件過去的報導，可參考：
http://www.coolloud.org.tw/node/34583
http://www.coolloud.org.tw/node/34584
飽受建設公司所雇用役威脅的社區一景
拆遷現場的街頭壁畫，右下角的字樣寫著：這裡還有人
龍山意外140日的140人藝術行動
許多藝文人士也參與了龍山保存運動，期間也舉辦了抗正藝術展覽
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