陈炯明论政体
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陈炯明论政体
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───『然为国努力，无论在位在野，务达此制（自治省联邦制）而后已』。 〔陈
炯明 1922〕
中国在二十世纪里追求现代化的过程中，其在思想上和行动上重大的转变，简概分
析，可分为六个主要阶段：（1）戊戌维新运动1898─1911，（2）辛亥共和革命
1911，（3）五四新文化运动1919，（4）联省自治运动1920─1926，（5）国民革命
1926─1949，（6）共产革命1949。
戊戌维新运动冀求建立以明治日本和英国为模型的「君主立宪」政体；联省自治运
动的目的是要建立以美国和瑞士等国为模型的「共和联邦」政制。1920年湖南制定
省宪为联省自治运动开了先锋。七年后（1926）国民党的北伐军进入湖南，给「联
省自治」一个最后致命的打击。所以，中国在二十年代的联省自治运动，可以说是
开始于湖南，也是终止于湖南。
陈炯明（1878─1933）的政治生涯，跨越上述的前四个阶段。他于清末的广东法政
学堂第一届毕业后，当选为广东谘议局的议员，是戊戌维新运动所培植出来实行立
宪的人才。他暗中献身于共和革命，是辛亥革命中冒险犯难的领袖人物之一。在闽
南漳州主政时期，他大力支持五四新文化运动。二十年代他在广东实行「地方自
治」，民选县长县议员，改革教育，发展经济，建设「模范省」，以「模范起信」
来号召国人的注意，贯彻其「联省自治」的主张。
(1). 「联省自治」的意义
究竟什么是「联邦制」呢？根据英文字典里的定义，「联邦制」是中央与地方政府
「分权」的制度。(Power is shared between the central government and the
local governments)而其特色是具有一个「强有力」的中央政府(A federal
government with strong centralized powers)。所以，「联邦制」的定义是相当
广泛的。欧美国家现行的「联邦」制 (如美国，加拿大，澳大利亚，瑞士等国)，
是在具有一个较强有力的中央政府，尤其是在外交，军事(国防)，和维护本国公民
基本民权三方面，其中央政府是负有完全的权责。
为了觅求和平统一，避免分裂，针对着当年军人割据各省的局面，二十年代北京大
学丁燮林，王世杰，李四光 (仲揆)，李煜瀛 (石曾)，李麟玉，谭熙鸿等六教授曾
建议中国应当暂时实行「邦联」制，以为奠下建立永久「联邦」的基础。。近年
来，亦时有所闻。什么是「邦联」制呢？其特质是中央政府的权责，大为减少。它
可以对个人及地方无直接的权威，中央政府可以不必由全国人民选出，而由各地方
政府选出代表组成。它可以没有行政首长，而只有协调作用的委员会之类的机构。
所以「联邦」(federation) 与「邦联」(Confederation; Community or
Commonwealth of Nations) 的区别，在于「分权」程度的大差异。以美国建国的
历史为例，是从十三州独立战争，脱离英国后，经过十一年（1777─1788）的「邦
联」，进而建立「联邦」，才大大的增强中央政府的权力。
怎样割分政权于「中央」与「地方」呢？ 通常在欧美联邦国家的「联邦宪法」
里，大概是根据两种不同的原则：(一) 中央权限采取「列举主义」。地方权限采
取「概括主义」。换言之，凡属于联邦政府的，均明文规定于「联邦宪法」之上，
其余未载明的，一概归之各邦(省)政府。在这原则下，地方的权限较为宽大。
(二) 中央权限采取「概括主义」，地方权限采取「列举主义」。换言之，凡属于
联邦政府的，或属于各邦(省)政府的，均明文规定于宪法之上，其余未载明的，则
由中央保有。在这原则下，中央权限较为宽大。
以上两种分权原则，除了加拿大的联邦制，是根据「中央概括，地方列举」的原则
外，其他联邦国家，如美国，瑞士，澳大利亚等，都是采取「中央列举，地方概
括」的原则，其间细节虽有繁简之别，但原则却是一致。
总括言之，『联邦制』的主要含义是「地方分权」，中央政府与地方政府的权力和
责任，要在宪法上，划分清楚。中央政府依据国宪，地方政府依据省宪，各治其
事。（这与「中央集权」，恰恰相反，在「中央集权」里，地方政府是中央政府的
行政代表。）以美国的联邦制为例，地方（州）官吏由地方人民选出，向地方人民
负责。中央（联邦）政府由全国人民选出，向全国人民负责。州政府和联邦政府是
两个独立机关，两者间的关系是依据国宪行事。如果国宪与州宪有抵触之处，则以
国宪为依归。负责解释国宪之运用是司法独立的最高法院。所以，所谓『联邦
制』，在定义上很广泛，而实际上，也就是在欧美国家里，施行了有数百年经验，
「三权分立」的民主法治政制。
(2). 自治是『分权』，不是『独立』
「联省自治」常被指斥为军阀割据地方，拥兵自保，破坏国家统一的藉口。其实，
倡导联省自治者认为「中央集权」与「国家统一」，全是两回事；而「地方分权」
是会巩固，而不会破坏国家统一的。他们相信在军阀割据各省的情形下，只有「废
督裁兵」，走「联省自治」的路，建立一个有实权的中央（联邦）政府，真正的统
一才能实现；若果诉诸武力来统一中国，以新军阀或拥有军权的党派来代替旧军
阀，结果还是弄成集权专横的局面。
1921年6月4日，浙江都督卢永祥通电主张：『先以省宪定自治之基础，继以国宪保
统一之旧观』。炯明首先通电赞成：
盲论之士，往往以主张「分治」，即为破坏「统一」，曾不知「分治」与「集
权」，本为对称之名词，于「统一」何与？北美合众国成例俱在，岂容指鹿为马！
民国以来，正坐盲论者误解「集权」为「统一」，于是野心者遂假「统一」以夺权。
换句话说，「联省自治」不是要把中国分裂为几十个独立省。「统一」不能误解为
「集权」，「分权」不能误解为「分裂」，「自治」不能误解为「独立」。实行
「联邦制」的国家，如美国，加拿大，瑞士等国，他们是「统一」，「地方分
权」，「地方自治」的国家，而不是「分裂」，「中央集权」，「地方独立」的国家。
(3). 怎样实行联省自治
联省自治的最终目的，是在建立与欧美民主国家相仿的联邦制。建设联邦制，不是
一朝一夕的事，有人怀疑仿效欧美国家的联邦制，是否适宜于中国的国情？也有人
怀疑中国人民的政治程度，是否已达到足以实行联邦制的水平？ 二十年代陈炯明
对这些疑惑有下评语：
然有因中国由统一而分裂，遂致疑国民程度，不足建设共和，此实不然。世界任何
政治，都由领袖所创造，群众的理解及习惯，均可随领导为转移。况中国社会，原
来富于自治的组织，以之建筑民主政治，尤为适当。盖现状纠纷，非为共和不适应
而然，乃由共和不确立而致。故有疑及国民程度不能建设共和的统一国家者，未免
诬罔之见。〔陈炯明1927，2〕
1920年11月陈炯明率领粤军回粤，推倒盘踞广东四年多的桂系军政府后，马上进行
「联省自治」的第一步工作。这工作分两方面并进而行：（1）制定省宪；（2）实
施地方自治，建设广东模范省，以「模范起信」来号召国人的注意。
当年政治学者周鲠生认为无论何省，想遵奉宪法，实行自治，能圆满进行的，首先
必须具有五个条件。第一个条件，是省内不可有外力之盘踞；第二是省内政治须能
统一；第三是本省无迫近之外患可虞；第四是省内政治已具民主的基础，而有容民
意充分活动之余地；第五是本省财力足以自给，能为宪政实行上种种必要之设施。
周氏又指出当年倡言制宪自治的省分，如湖南，浙江，四川，陕西等省，对于这五
个必要条件，尚有所缺，而唯有广东一省『能完全具备这五个条件』。〔周鲠生
1922，7－8〕
著名美国教授杜威于1919─1921年在中国讲学两年，曾到各地考察。他对炯明在广
东建设模范省的工作，特加赞许〔杜威（1）1921，213〕，并且说中国地广人众，
各地风俗习惯，差异很大，但富有地方自治的传统，正适宜于建设与美国相仿的联
邦政制〔杜威（2）1921，177〕。
1921年2月，美国记者乔柏氏(Rodney Gilbert) 到广州访问。炯明解释他怎样在广
东推进「联省自治」的工作：
中国人民从来没有组织团体，以表达其「集体意志」(Collective will)的经验，
但是他们很习惯于乡村的自治。中国觅求民主，必须从乡村的自治传统演进而成。
我们必须采用「由下而上」的办法，再不能采用「由上而下」的办法，因为许多年
来，中国已曾试用多次「由上而下」的办法，而每次终于遭到失败。
现在广东在乡村上实行分区，自治村中，警察和税收由人民自办，将来各县县长与
省议员亦由人民自举，再由省议员共举省长。广东邻近各省人民将见范要求实行同
样的制度，进而遍及全国各省。。。。假如我们先联合几省组织「联省政府」，他
省将可逐日加入，最后便可达到「联省自治」的目的。
八个月后（1921年9月）广东民选县议会议员完成；11月，民选县长完成；12月省
议会通过广东省宪。在炯明的领导下，广东经过两年多（1920－ 1923）模范省的
建设，在改革教育，设立现代化市政府，发展经济，振兴实业，建筑公路，整理财
政，司法独立，禁烟禁赌，革新警政各方面，都有显著的成就。
至于民选省长，则尚未办到，这是因为到了1923年初，孙中山贿买滇桂军，入侵广
东，迫走陈炯明，广东建设模范省的工作，也就完全盘崩溃了。
(4). 陈炯明的《建设方略》
1921年初，当广东的省议会在起草省宪时，省长陈炯明同时也写了一个文件，题为
「建设方略」，这文件到后来1922年5月才公开载于香港报纸，而后在中国国内各
大都市的报章，也陆续登载〔注：陈炯明的「建设方略」，到1922年5月才披露于
香港报章（华字1922。5。16─17），其他都市，更要迟些。譬如，在北京（顺天
1922。7。10）；在长沙（大公1922。7。16）;在香港之英文报章（南华1922。7。
18；士蔑1922。7。 21）。〕
这「建设方略」可以说是广东的联省自治者之「政治主动提案」（Political
Initiative）。其原本目的，是为向西南各省，及其他有同情联省自治的各省和政
派的秘密献议，以期觅得共同同意，促成全国统一的途径。
在这「提案」中，强调建立「地方分权」政制之必要，指出中华民国是由清末解放
而来，各行省所共同构成；而「地方分权」之制，本属于自然，「徒以中央与地方
之权尚未规定，中央恶各省之异，而思以兵力制服之。各省患中央之专制，而思以
兵力抵抗之，兵革既起，政治之纷乱，乃不可收拾矣。」
『提案』最后建议设立与美国相仿的联邦政体。全国立法机关采二院制。参议院由
各省选出代表组织而成，以代表各省；众议员由全国国民选出代表组织而成，以代
表国民。这样，大省与小省之间，能取得较平衡的作用。（譬如，以美国来说，每
州不论大小，选出参议员两人；而众议员的人数，则依据每州人口的分配而选出，
故大州如加尼福尼亚有四十五人，小州如阿拉斯加只有一人。）
对于中央与地方权职的划分，『提案』指明采取「中央列举，地方概括」的原则，
这样，如美国，地方的权限较为宽大。当时广东省议会通过的省宪法，却取「中央
概括，地方列举」的原则，这样，如加拿大，中央的权限较为宽大。（其实，当时
的省议会，原意不一定是想给中央较为宽大的权限的，但因国宪尚未制定，便急着
在省宪上先列举下重要的省职权）。
当时，南有「非常」大总统孙中山，北有「非法」大总统徐世昌，炯明为避用总统
称号，建议以「执政制易总统制，使北方容易合作」。可注意的，是在其「提案」
中推举孙中山为总执政，段祺瑞为副执政，因为「今日忠于民国之人，为天下所
知，而有领袖之资格，及有解决时局之力者，唯有中山，合肥两公。」
当年舆论对这「提案」的反响，大概可由三种不同的观点来看。无党无派的香港华
字日报，连载了七天社论，给予热烈的支持，作下结论：
顾吾今从具体上观察陈案。。。。则纯粹美制而已，而改善之，变通之，以适应时
势之新要求而已。。。。我国民果欲救国，正当以美为导师，操大刀阔斧，从宪法
上谋根本之解决。〔1922年5月22─29日〕
在不到三年后的1924年，这同一报纸很感慨的说：『（1921年）实为联治派全盛时
代，当时陈炯明发表意见，主张采用美国联邦制，推孙文，段祺瑞二人为行政首
领，果能见之实行。。。（则）全国可不用兵而达到真正统一。』〔华字1924。
11。7〕
香港一家英文报纸在其取题「为何不做下去？」的社论中说：『显然（陈炯明）要
采用的宪法，是仿效美国的联邦制。这联邦制，像所有人造的制度，无疑是有可非
议之处，但是如果大家能真切去实行，这制度可能就是世界上最好的。。。。普尔
曾说过：「愚人才去争辩政府的体制」，主要的是有决心去实行。。。。数星期
前，北京政府曾发表一个类似的声明，吴佩孚对联省自治，已表赞同，为何不做下
去？』。〔士蔑1922。7。20〕。
这士蔑社论颇反响当年英国的态度：希望吴佩孚与陈炯明能合作，联盟以统一中
国。后来史实证明，吴佩孚虽曾表示同情联治制，而实际上仍坚持以武力统一中国
的政策。要到1924年冬，冯玉祥倒戈，吴受到第一次重大的挫折后，才开始改变其
观点，而有支持联治之主张（参考士蔑1925。2。4）。
1922年7月，北京一家报纸评说：『南方诸要人之主张联省自治，几如天经地义，
牢不可破，即新在广东得手之陈炯明氏，虽与（北京）政府日相接近，而其进行联
省自治规画，亦仍如故』〔顺天1922。7。10〕。当北京报章发表陈炯明的建设方
略时，已是「六一六」事件发生后一个月。这事件表露了南方内部的公开破裂，给
联省自治运动一个重大的挫折。
革命先烈邹容于1903年着的《革命军》，鼓吹革命，影响当年的青年知识分子的思想
尤甚，他建议建立以美国为模范的「中华共和国」，采取与美国宪法相仿的宪法，
加以适应中国传统和国情的修改。十八年后，陈炯明的「建设方略」就是遵照着这
个建议，把美国国宪，加以具体的，适应当时中国国情的「改善」之，「变通」之。
陈炯明的「建设方略」可以说是他献身革命，艰苦一生，留下来的一个「政治遗
书」（political testament）；也是中国政治史上的一个重要文献，因为它不是
一纸空文，而是当时曾经向南北各实力派切实献议的「政治主动提案」。兹将全文
录下：
陈炯明「建设方略」原文
民国肇造以来，分崩离析，祸变存臻。究其原因，除怀私误国，不足齿者外，大低
由于政治组织之不适合，实使之然。故今日为国家治安计，不恃兵力之相制，而恃
政见之相同，政见既同，则互相扶助之不暇，何有于争？虽曰政见之同良非易易，
然历年国内所呈之现象，已足使吾人有共同之觉悟。譬如：疾病之始，群医诊断容
有不同，及乎卧病既久，症结毕见，则诊治必归于一致，谋国者何独不然？诚使各
本所知，互相商榷，以虚衷受群言，以毅力行公意，庶几政治组织由此确定，积年
痛苦一但涣释，久安长彻，政治可循。仅陈管见，惟裁择焉。
（一）建设方略
政治组织之根本，在于规定中央与地方之权限；规定之方式，古今万国不外中央集
权与地方分权两种。大抵国小民寡，集权之制容或可行，否则无不用分权制者。美
之合众，德之联邦，皆分权制。英之帝国，其属地如澳洲，加拿大等皆完全自治，
实为分权之尤。俄以广土众民行中央集权，今亦已革命矣。徵之中国，秦以集权二
世而亡，汉以后中央与地方之权限虽未厘定，要其大题亦毗于分权。盖疆吏虽简自
中央，而事权实未尝遥制。自汉之郡守，以至前清之督抚，名号迭更，实质未殊。
然所以然者，鞭长莫及马腹。事实如此，非可以人力为矫揉也。
中华民国由光复各省所同共构成。其所有地方分权之制，本属于自然。徒以中央与
地方之权限尚未规定，遂成纷扰之媒，起分裂之渐。中央恶各省之异己，而思以兵
力制服之；各省患中央之专制，而思以兵力抵抗之，兵革既起，政治之纷乱，乃愈
不可收拾矣。
夫规定中央与地方之权限，非徒以弭乱而已。近世以来，国家与人民之关系愈密，
则政事愈繁，非如古之循吏可以宽简为治，一切政事皆与人民有直接之利害，不可
不使人民自为谋之。若事事受成于中央，与中央愈近，则与人民愈远，不但使人民
永处于被动之地位，民治未由养成，中央即有为人民谋幸福之诚意，亦未由实现
也。准是以言，则规定中央与地方之权限，当取地方分权主义，其条理则中央政府
之职权取列举主义；地方职权取概括主义。
今述其内容如下：
（甲）组织中华民国联省政府，以实行统一。其组织概要如下：
（1）执政一人，对外对内代表中华民国联省政府，为全国行政之首长。副执政一
人，如执政有事故时，代行其职权。
（2）参议院，以各省所选出之代表组织之。
（3）众议院，以各省国民所选出之代议士组织之。（以上）两院为全国立法机
关，参议院代表各省，众议院代表国民。
（4）各部部长由执政任命之，不设国务总理。
（5）各部委员会，军事，财政，交通，教育等部设委员会。中央政府派委员人数
占全数三分之一，共同组织之。除军事有秘密之必要外，一切公开。
（6）大理院为全国司法独立之最高机关。
（7）审计院为中央财政监督机关。
（乙）各省组织省政府，以处理本省之政事。其组织之概要如下：
（1）省宪法自定。
（2）省长民选。
（3）设省议会，以为省之立法机关。
（4）省与中央之关系。外交，军事及对外宣战，媾和与缔结条约之权，属于中
央。财政：划分国家财政与地方财政二者，国家财政采列举主义，地方财政采概括
主义，但中央图国家发展之必要，财政有不足时，应由各省负担。司法，教育，交
通，实业等权限之划分，由联省会议定之。
（5）省与省之关系，由中央定之。例如水利交通关系两省以上者。
（6）设审查处，以为省财政监督机关。
（7）省官吏之任免，依省宪法所定行之，中央不得干预。
（8）各省鉴于情形，为维持治安计，得暂时设警备队，其数目之多寡及增减，由
省议会定之，直辖于省长。
（丙）蒙藏青海暨各特别区域得准行省制度，如有特别情形由中央酌定之。
（丁）实行军事与民治分途。其理由及方法如下：
今日各省军民之权，握于督军，总司令之手。督军总司令非无贤者，然治人治法，
久有明训，其不可久已无俟言。长此因循，不特民政无自发扬，军政亦必因此窳
败，不可不惧也。救治之道，在划分军民两政，以各省之政事完全还之各省人民。
而军事则超然于各省之外，由中央执掌之。各军给养概由陆军部办理，不得仰给于
各省。各军驻地由陆军部指定之。依目前事实上之要求，两师以上设军，军有军
统；两军以上设军团，军团设统帅，不以所驻之地名为军或军团之名。
以上略举建设之大纲，至于条目，尚待讨论。大纲之要点，约而举之，不过二端:
（1）为规定中央与地方之权限，中央于执政及部长之外，因事务性质之必要，设
委员会以谋全国之一致。则中央无专制之弊，各省无脱离之嫌。而各省政事听之各
省人民，予民治之发展，即所以措国家于安全也。
（2）为划分军政与民政。军事以国防为主，中央司之。由参陆及军事委员会掌其
计划，庶几军队不致移为对内之用。中央无滥用武力之虑，各省无拥保自卫之嫌，
而民治得以从容展布也。目前之纠纷，皆原于二者之未就整理，及今转移，国事庶
有豸乎。
（二）实行方法
欲使「建设方略」不悬诸空想，不成为具文，则不可不研究实行方法。今述其次序
如下：
第一：以「建设方略」徵求各省意见，斟酌损益之后，主张相同， 则共同努力以
贯彻其所主张。
第二：主张相同之各省，应选出代表，组织联省会议。俾依据「建设方略」，以制
定「联省大纲」，然后由大纲，以发生参议院，由参议院选出第一次执政，副执政
（第一次选举为创例，以后选举依宪法行之）。
第三：吾人于此当摒除成见，为国求贤。夫民国之事业，惟忠于民国者始能任之，
此不可易之论也。今日忠于民国之人，为天下所知，而有领袖之资格及有解决时局
之力者，唯有中山，合肥（段祺瑞）两公。世固有致疑于两公之为人者，然于两公
艰难百折，以缔造民国之功业，终不可掩也。故两公出而民志定，中华民国联省政
府执政，副执政，当以两公为首选。
第四：联省政府成立，全国统一，将来中华民国联省宪法即以此大纲为基础，而构
成之。
以上四者，为进行之次第。各省于此当团结同志，排除障碍，以期主张之贯彻，庶
六年以来分崩离析之祸，得以消弭，而人民之牺牲损失，犹得以为偿也。国本安
危，在此一举，惟进而教之。 （民国十年，原文又载于香港华字日报1922。5。
16）。