秦晖：走向现代治水文明
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标 题: 秦晖：走向现代治水文明
发信站: 一见如故 (Sun Mar 25 12:55:20 2007), 本站(yjrg.net)
科学能否代替民主？
笔者曾经指出：除了技术因素，在社会进步的意义上，现代化过程带来的变化无
论如何五彩缤纷千奇百怪，其实质无非就是确立群己权界：己域要自由，公共权力
不能越界侵犯公民权利；群域要民主，公共生活不能被个人或小集团把持、垄断。
现代左、右派的区别归根结底，无非是在一些模糊领域有不同的权界划分主张。但
权界可以游移，群己不能颠倒。如果相反，“公权”任意侵入私生活，而公共事务却
由个人专断，群域无民主而己域无自由，那就要产生大弊了。
而具有战略意义的国家建设与国土整治，本不属于模糊领域。无论现代左派还
是现代右派，都会把这种性质的决策视之为当然的公共事务，应当属于“群域要民
主” 的范畴。而对这类事务发表自己的观点，则属于公民的言论权利，属于“己域
要自由”的范畴。但是在近年的“治水论争”中，有人却提出了治水“靠科学还是靠民
主”的问题。他们认为治水是个专业性很强的领域，不同于一般公共事务，老百姓
不能置喙，应该由内行的专家根据“科学”作决断，这实际上就是主张魏特夫式的
“专制治水”，或曰“内行专制”。而笔者已指出：中国历史上虽有专制主义，但并不
存在魏特夫所说的“治水社会”。今天想靠“魏特夫体制”来治水，更是匪夷所思。那
么在现代国家的治水机制中，“科学”与“民主”究竟是什么关系呢？
“无权的外行”能否制约“有权的内行”？
现代国家的公民对于技术性重大公共决策，从地位而言有官民（有权、无权）
之别，从知识而言有专业、非专业（内行、外行）之别，从意见而言有赞成、反对
（说是、说不）之别。在逻辑上，这三个维度可以构成8组组合，即：
1.内行、有权、说是；
2.内行、有权、说不；
3.内行、无权、说是；
4.内行、无权、说不；
5.外行、有权、说是；
6.外行、有权、说不；
7.外行、无权、说是；
8.外行、无权、说不。
通常，无权者不管说是说不，都不能直接变成决策。而有权者则对决策有重
大、直接的影响。但是决策带来的后果却是要无权者承担的（否则就不称其为公共
决策了），所以上列1、2、5、6之权需要3、4、7、8授予并且必须接受后者的问
责，而且即便后者向前者授了权，这权也不能太集中，而必须有制衡。这就是通常
所说的民主（宪政民主）。
但是1、2与5、6又有不同。如果有权者是外行，那么通常人们会认为完全由他
做主的决策，无论“是”还是“不”，出错的可能都很大。所以对“有权的外行” 进行
民主制约，人们在认识上都会觉得应该——尽管实际上能否制约往往是另一回事。
但是对于有权的内行呢？不少人实际上认为无需制约，应该由他全权拍板——因
为他比你明白嘛。如果需要制约，大概也只有3、4，即“无权的内行”有资格制约
他。3制约6，4制约5，固然天经地义；3制约2，4制约1，也不难得到证明。然而
7、8可以制约有权者吗？“无权的外行”制约“有权的外行”，即 7制约 6，8制约5，
或许还不会有太多争议，而“无权的外行”制约“有权的内行”，亦即7制约2，8制约
1，恐怕就要引起争议了。
实际上，7制约2与8制约1，这两种情况往往同时存在。例如在怒江开发问题
上，政府水电部门的技术官僚可以认为他在“水电科学”上是内行，如果他以 “科
学”为理由决定要开发，不懂水电的百姓有理由制约他吗？这就是“8能否制约1”。
反过来讲，政府环保部门的技术官僚可以认为他对“生态保护”是内行，如果他以
“环保”为理由禁止开发，不懂“环保”的百姓有理由制约他吗？这就是“7能否制约
2”。在怒江之争中，“科学主义”与“敬畏自然”双方分别都有某个政府部门和部分老
百姓的支持，而且说实话，双方都力图以内行“专家”的口气说话——“科学主义”派固
然要“科学地证明”水电的优越性和工程的可行性， “敬畏自然”派恐怕也不是只靠
“敬畏”，他们要证明该工程确实破坏环境，同样必须用“科学”（只不过不是水电科
学，而是“环境科学”）的语言来论证。因此抛开意识形态之争，双方面临的同样问
题是：“无权的外行”能否制约“有权的内行”？
为什么“三个臭皮匠”需要制约“诸葛亮”？
然而实际上，这也是一切公共决策（而不仅仅是“技术性公共决策”）所面临的
根本问题。因为任何稍微复杂一点的问题其实都有内行外行之别，而且通常总是内
行少，外行多，有权无权者中都如此。本来任何国家都是无权者多，有权者少。两
相叠加，“有权的内行”就更是少之又少了。如果“内行”有权就能决定一切，世界上
大概就没有任何事情需要民主（即多数决定）了。
例如打仗，至少对于现代战争而言无疑是高度专业化的学问，要知己知彼，懂
得这仗该怎么打、如何求胜避败，莫说普通百姓缺乏这种判断能力，就是民选的国
会议员也不会比将军们更内行。如果已经在打仗，国家自然会派将军（而不是民选
议员）去领兵。但是不要说民主国家，就是非民主国家通常也不会把宣战权交给将
军（军事专家）。为什么？
这涉及到“究竟为何需要民主”的问题。过去人们（尤其是我们中国人）常从知
识论角度讲民主的必要。“三个臭皮匠，顶个诸葛亮”的说法就是如此。但这不过是
说说而已，通常三个臭皮匠的见识怎么可能胜过诸葛亮？！如果以此为民主的理
由，民主确实不值一驳。
近代民主理论的真正根基是人性局限论。其中既包括智性局限（人难免无
知），更包括德性局限（人难免自私）。笔者曾指出人性局限论不等于“性恶论”，
人难免自私不等于人必定自私，更不等于应该自私。人难免无知也不是人必定无
知，更不是人应该无知或不应求知。但人性局限论显然意味着不能把宝押在无私而
且全知全能的“圣贤”之上。
从德性局限而言，应当假设“诸葛亮”也是“经济人”，如果其权无制约他可能侵
犯“臭皮匠”们的权利。所以事关“臭皮匠”们权益的事，不能任由“诸葛亮”说了算。
这主要不是怀疑“诸葛亮”的智力。同样，军事专家（将军）不能擅自宣战，不是因
为他不懂军事，而是（至少主要是）因为如果无制约谁也没有把握他会为什么而宣
战。怎样打仗是军事问题，但是否要打仗是政治问题，军事专家不懂。但“政治学
家”是否就行？未必。什么是政治？孙中山说：政治就是“众人之事”，即公共事
务。众人之事当然可以交给你办，但那需要授权，得了授权也不能全由着你的意思
办。在专制国家得看皇上的意思，在民主国家得看公众的意思。 “政治学家”与完
全没学过政治学专业的政客，在这点上都一样。
同样对于“科学家”也是如此。科学是价值中立的，但科学家未必是价值中立
的。他不仅有价值偏好，甚至应当预设他与常人一样有利益偏好。即便个人没有，
其所服务的团体（如水电或环保部门）也是有利益偏好的。如果事关全体国民利益
的事任由他说了算，谁能说就一定符合全体国民利益呢？
“内行”如何领导“外行”
更何况即使就智性局限而言，“诸葛亮”也难免。这倒不是说他还不够聪明，难
免千虑一失，而首先是说许多事情是“理性不及”的。所谓“理性不及”许多人主要从
宗教信仰、终极关怀等方面去理解，其实这个概念更深刻的意思是个性的存在。
“子非鱼，安知鱼之乐”，人们的偏好千变万化，父爱母爱常常的确是无私的，并非
“经济人”，但“包办婚姻”仍有大弊，原因就在于子女的幸福与否只有他们自己知
道。即便父母善意无限，其人生阅历与知识，包括对爱与家庭的理解也比子女丰
富，子女应该考虑他们的意见。但父母如果“包办”，恐怕难免好心办坏事。“专家”
处理公共事务同样如此。公众的偏好是其一个个成员偏好的总和，其中那些没有
“外部性”（即无涉他人权利）的偏好属于“己域自由”，他人，包括众人与“专家”都
无权干涉。而那些有“外部性”的偏好如果与多数成员的偏好冲突，专家也无从保
护；如果与后者吻合，则构成“群域民主”，专家也必须尊重。否则“诸葛好心办坏
事”也是完全可能的。
这里涉及到50年前的一段著名公案：当年针对那时的“瞎指挥风”，知识界有人
提出“外行不能领导内行”。后来讲此话者在“反右”中蒙难，当时统治者宣称： “外
行领导内行是普遍规律”。现在看来此话当然不对。但是内行就一定能领导外行？
关键还是看这内行是否得到了公众（外行）的委托和授权。其实，民主与科学的配
合说穿了就是“公众委托内行来领导”。外行不能（至少不宜）领导内行，但内行必
须取得外行的授权，并接受外行的监督。如果不是这样，外行领导会“瞎指挥”，内
行领导同样可能出现瞎指挥。
这是就一般问题而言，如果是技术性决策，尤其是像南水北调这样的高度复杂
巨系统中涉及多学科的重大决策，在当今这个信息爆炸和知识高度分化的时代，哪
个专家能说自己把握了与决策相关的所有知识？一个水电专家在环境问题上恐怕与
芸芸众生一样外行，环境专家在水电问题上同样如此。即便只在水电领域内，泥
沙、水力学、土木、机电也各有专家，很难说谁样样都内行。三门峡的大坝施工与
机电安装等等可能都做的非常内行，只因为泥沙问题处理得很“外行”，整个工程就
成为大失败。所以在“内行专制”问题上可能正确的观点与一些人说的相反：一般公
共决策由“内行”说了算兴许还行，高度复杂的技术性重大决策搞“内行专制”，首先
判断谁是“内行”就几乎是无解的难题。
发挥“内行”的智慧，维护“外行”的权利：公共决策涉及的三类问题
当然，这决不是说“内行”在这类事情上没有作用或作用不大，更不是说技术性
问题可以只凭“外行的多数”来“民主决定”。黄钟先生曾举例说：“就像如何制造原
子弹是技术专家的专业问题，而要不要制造，何时制造，制造多少，却是政治问
题，只能政治解决，那不是由科学家技术专家说了算的。”我以为这段话把 “科学”
与“民主”各自的功能区分得相当清楚。
一般来说，这类公共决策涉及的问题大致可分为三类，即工程技术问题，投资
决策问题，利益协调问题。就工程技术问题而言，专家、内行无疑比一般民众及其
代议士有大得多的权威。只有在文革这种荒诞时代才会以“群众运动”来代替专家解
决技术问题。当然专家不止一个，在科学技术问题上如果专家有分歧，应该有充分
的学术自由。学术讨论不能达成一致、但问题又无法搁置而必须有所决定的，可以
有“专家民主”，或公众通过代议机制授权某专家来决定，但需根据权责对应原则由
其承担责任。
至于投资决策，这涉及国家预算，是花纳税人（指广义纳税人，即对国家承担
义务的公民，不仅仅是“纳税大户”）的钱，当然必须由他们来授权；是向他们提供
服务，当然必须符合他们的需求（而不是符合某人的雄心壮志）。即便是私人投资
的国土整治工程，由于这种工程具有极强的外部性及负外部性，环境代价实际上也
是国民承担，所以也必须取得他们的许可。专家们事前可以充分表达自己的意见：
水电专家可以论证水电优越性和工程可行性，环保专家也可以论证环境后果及工程
不宜，这些意见会影响公众及其代议士，从而影响决策。但是专家不能绕过民主程
序自行决策。道理很明显：“诸葛亮”再聪明，没有“臭皮匠”们的同意和委托你也不
能私动人家的钱袋吧。
质疑问证之权，与举证释疑之责
不过这样的机制要有效，还取决于三个条件：
其一是代议机制必须切实有效，不能是“橡皮图章”，我想这无需解释。
其二是专家们的学术自由确实存在，从而作为“外行”的公众与代议士能够根据
他们提供的信息和公众的切实利益需求作出判断。如果信息被屏蔽，在一言堂中通
过 “民主”来操控“外行”其实也很容易。反过来说，民主程序通过了决策，专家仍
有持异议的学术自由，当然这种异议要改变决策仍需经过民主程序。可见这里其实
“民主”与“科学”、“民主”与“自由”不仅不矛盾，而且恰恰是互为补充的。
其三，为了发挥“内行”的智慧，同时维护“外行”的权利，对有权与无权的“内
行”必须有不同的要求。这一点有必要强调：
“无权的内行”可以只对学术负责而不对“外行”负责，包括对“外行”的质疑不予
理会，甚至对“不实并造成损害”的攻击还可以依法提起名誉之诉。但对 “有权的内
行”而言，则在被授予权力的同时也就必须承担无权者没有的责任，他不仅要对学
术负求真之责，而且要对“外行”负公仆之责。对于重大公共决策，利益相关的外行
与无权者有质疑问证之权利，而内行、有权者有举证释疑之责任。从这点来讲，我
虽反对郭开先生的调水主张，但对这种公共问题他既然认真建议了，并且公众也很
关心，“有权的内行”应该有认真的答复，而不应该以他是“外行”（非专业人士）为
理由置之不理。正如调水派也不应越过民主程序而运动“有权的外行” 来干预事态
一样。推而广之，我曾论证过现代社会中公众对公权力的监督实际上遵循的是“有
错推定”原则：无权的质疑者不必负“有错举证”责任，而有权者应负 “无错举证”责
任。你若不能证明无错，那就被推定为有错。而对无权的批评者提起名誉之诉的条
件则比平民间的诉讼更严格，需要满足所谓“公共条款”，即除了 “不实并造成损
害”外，还需证明批评者有“事实恶意”。事实上，权力监督中的“有错推定”与刑事
诉讼中的“无罪推定”是同一原则（保护弱者权利）的两种运用方式。
其实归根结底，对专制最大的质疑就是“诸葛亮”会侵犯“臭皮匠”的权利，而对
民主制最大的质疑莫过于“三个臭皮匠”常常不如一个“诸葛亮”高明。但如果 “诸葛
亮”能够确实经过“臭皮匠”们的委托而成为他们的代理，他们的“公仆”，在他们的
制约下行使权力，这两个质疑就都不存在了。
所以无论是治水，还是其他公共决策领域，尊重科学与制衡权力从来不矛盾，
而且互为条件。“有权的外行”需要制约，“有权的内行”同样需要制约。“无权的外
行”权利需要维护，“无权的内行”权利尤其需要维护。在三门峡之类案例中，压制
黄万里、温善章等“无权内行”的正确意见的其实主要不是“外行”，而正是 “有权的
内行”。这正如文人官僚最善于搞文字狱，而孔仅、桑弘羊之类的“红顶商人”特别
善于搞抑商、灭商一样。所谓“内行整内行，整得更内行”是也。因此 “内行领导”
如果没有制约，不仅会破坏民主，而且首先就会破坏了科学。
利益交易：学会“共和原则”
简单地讲，工程技术问题必须讲科学，投资决策问题必须讲民主，而对于第三
类问题即利益协调问题，只有民主与科学仍然是不够的，还需要有一种公民社会中
的利益协调机制。如果一项工程经充分自由的科学论证表明经济上有利技术上可行
而且环境代价很小，并且也经民主方式通过了投资（对民营工程而言是许可）决
策。那么一切问题就解决了吗？尤其是像水利水电这类国土整治性质的工程，每一
项都意味着一次大规模的利益格局变动，而这种变动不太可能天然具有帕累托改进
（人人无损、只有受益多少之别的改进）的性质。这些大工程有受益者，也有承担
牺牲者。所谓“服从大局”的话当然应该说，但只讲大道理不能解决问题。正如黄钟
指出的：你可以说全国一盘棋，北京人受益就是全国人民受益，但是在南水北调工
程中失去土地的农民到北京打工，他能摆脱“外地人”身份而享受与北京人同样的市
民待遇吗？如果在国民待遇这种基本权利上都做不到平等，靠“全国一盘棋”的理论
摆平各种关系显然是困难的。
因此在因重大公共决策引起利益格局重大变化时，利益补偿、尤其是受益者向
受损者的补偿是非常重要的。这种补偿也许不能做到利益平均，但把损此益彼的
“非帕累托改进”转化为人人无损只有受益多少的帕累托改进，应当是个底线。尤其
是如今水利水电也和城市经营一样引进市场机制、出现商业性开发后，强制一部分
人作出牺牲让另一部分人赚钱就更说不过去了。
过去我们漠视这一底线而热衷于要求受损者为“大局”作出牺牲，现在则强调要
补偿到位，应当说是一个进步。但是实际上如今水库移民生活下降、分洪滞洪损失
无人问津、许多公共工程都是“几家欢喜几家愁”之类的现象仍然很突出，很重要的
原因在于今天的补偿仍然是“皇恩浩荡”式的，缺少一种平等协商的谈判机制。于是
难免造成“给你是施恩、不给也正常”的逻辑。这就涉及现代公共管理中的“共和主
义”原则。我们知道，古代的罗马共和国就是在平等协商解决贵族与平民利益冲突
的基础上、而不是在“谁战胜谁”的基础上建立的。民主如果只有“多数决定”，不讲
共和，多数可以剥夺少数的一切，那就是一种暴政，而不是现代意义上的民主了。
如今有人说只有富人与强势者害怕“多数暴政”，其实不然，至少损害水库移民这类
事恰恰是以“为多数利益牺牲少数”的名义损害弱势者为特点的。
我们是个共和国，在公共决策方面当然应该体现共和精神。近来在新农村建设
中高层提出要让农民成为“主体”，这是非常正确的。新农村建设在很大程度上是公
共财政支持的福利建设，农民尚且应该在其中成为“主体”而不仅仅是被动的受恩
者，那么在受益者补偿受损者这种很大程度上具有交换性质的活动中，利益相关各
方应该成为“主体”更是理所当然。
事实上在诸如三门峡遗留问题这类事上，有关各省也一直有不公开的讨价还
价。只是由于缺少政治上的委托－代理机制，“政府财政”方面的谈判与民众的利益
仍然是两张皮，以至出现如媒体披露的某县把争取来的补偿不给移民却用作政府开
支、因而引起民怨的情况。而政治上的委托代理其实也就是民主问题。所以民主与
共和，正如民主与科学一样其实也是统一而不可偏废的。看来，在利益协调的问题
上，我们要学的还很多。
总之，在知识问题上尊重“科学”（包括环境科学）而杜绝“瞎指挥”，在权力问
题上推进“民主”而告别政绩工程，在利益问题上提倡“共和”而消除非帕累托改进，
这是走向现代治水文明的必经之路。虽然卑之无甚高论，但三者的实现都不轻松，
都需要改革的进一步突破。我们有悠久的治水传统，但过去并没有魏特夫所说的
“治水社会”，今天更不能搞“魏特夫体制”。在结束这一组关于“治水”的文章之际我
相信，水危机严重、水潜能也很丰富的中国应当在现代文明的基础上走出自己的治
水之路。
（秦晖）
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