SOVRANITA’ MONETARIA E INDIPENDENZA DELLA POLITICA: IL CASO DELL’ ARGENTINA
L. Randall Wray, senior scholar al Levy Economics Institute e professore
di economia presso la Università del Missouri-Kansas City, USA.
Questo articolo prende in esame i benefici della sovranità monetaria,
intesa come la condizione per cui un governo sovrano emette moneta con
tasso di cambio fluttuante. Questo assetto garantisce l’indipendenza
della politica fiscale e monetaria consentendo al governo di perseguire
obiettivi di politica interna come la piena occupazione. E’ bene
precisare che ci sono gradi diversi di indipendenza della valuta. Alcune
nazioni decidono di adottare una valuta estera per gli scambi interni
cessando del tutto l’utilizzo della moneta nazionale. La
‘dollarizzazione’ ne è un esempio. Altri paesi, invece, decidono di
continuare ad usare la propria moneta agganciandola però ad una valuta
estera. Fino a quando viene mantenuta una riserva del 100% in valuta
estera (sotto forma di depositi nelle riserve della Banca Centrale del
paese estero o titoli di Stato emessi dallo stesso paese) non vi è
alcuna differenza tra questo sistema e la ‘dollarizzazione’ (dato che in
entrambi il governo dovrà disporre dei dollari necessari a coprire le
passività delle amministrazioni). Quello appena descritto è
essenzialmente il modo in cui l’Argentina gestiva la sua moneta,
conservando cioè riserve in dollari con un rapporto di un biglietto
verde per ogni pesos emesso e promettendo su richiesta di convertire in
dollari i pesos.
Ci sono paesi che invece scelgono di agganciare il tasso di cambio a
quello di una valuta estera, mantenendo però meno del 100% di riserva
come protezione. Nella pratica questo è molto rischioso in presenza di
cambi fissi e consentendo la conversione di valuta su richiesta.
L’atteggiamento prudente di un governo che mantiene una riserva minore
del 100% non sarebbe quindi molto diverso da uno che garantisca una
riserva del 100%, dal momento che ogni politica in grado di provocare un
‘run’ della valuta (corsa agli sportelli) porterebbe presto alla
bancarotta dovendo obbligatoriamente convertire la valuta di scambio in
valuta di riserva. Anche una riserva di garanzia del 100% non sarebbe
sufficiente quando un governo è costretto ad emette passività non
monetarie (come i titoli di stato) per prendere in prestito dollari.
Di conseguenza, i paesi che agganciano le loro valute limitano anche i
‘flussi di capitali’ perché inibiscono la conversione della valuta,
impongono controlli sui capitali investiti e sono indotti ad ottenere un
surplus di bilancio. Questo significa che la politica interna sarà
sbilanciata verso l’austerità: alti tassi di interesse (per attrarre
capitali) e restrizioni fiscali (per contenere l’inflazione e ridurre le
importazioni). Inoltre, concentrare tutti gli sforzi sul mantenimento
del tasso di cambio equivale a trascurare altri obiettivi, come ad
esempio la crescita e lo sviluppo
In questo scritto esamineremo dapprima l’esperienza dell’Argentina con
l’adozione del currency board (comitato valutario) che ha condotto alla
crisi. Passeremo poi ad analizzare nel dettaglio i motivi per cui la
sovranità monetaria è in grado di generare le condizioni ideali perché
si abbia l’indipendenza politica. Vedremo infine le politiche
riparatorie messe in atto dall’Argentina all’indomani della crisi, ed
infine alcune considerazioni sull’India.
L’ESPERIENZA DELL’ARGENTINA CON IL COMITATO VALUTARIO
Nel 1991 l’Argentina adottò un comitato valutario (currency board)
basato sul dollaro come ultimo disperato tentativo di limitare
l’inflazione. Da quel momento in avanti l’Argentina abbandonò la
sovranità della moneta, perchè era diventata un utilizzatore della
valuta piuttosto che un emettitore. La creazione del comitato valutario,
oltre a varie riforme strutturali che comprendevano una rapida
privatizzazione dei beni dello Stato e il ridimensionamento dei poteri
del governo nazionale, sembravano portare notevoli benefici. Le
esportazioni, insieme alle importazioni, crescevano ben oltre il 7% ogni
anno rispetto al PIL durante la prima metà degli anni 1990, stimolato
dalla domanda degli Stati Uniti e aiutato da una economia aperta e un
commercio liberalizzato. Le spese federali diminuirono da oltre il 27%
del PIL alla fine degli anni 1980 a circa il 20% durante il 1990, il
bilancio federale raggiunse l’equilibrio nella prima metà degli anni
1990 (perfino un surplus nel 1994). L’inflazione è scesa da quasi il
100% all’inizio degli anni 1990 fino ad azzerarsi per il resto del
decennio (fino a quando il comitato valutario crollò). Non c’è da
meravigliarsi se chi promosse il Washington Consensus vide l’esperimento
argentino come un grande successo.
Il problema era che le politiche messe in atto rallentarono l’economia
con irrigidimenti fiscali. Per tutta la durata del comitato valutario,
la disoccupazione rimase elevata mentre crescevano le sperequazioni
sociali. Non ci fu la crescita attesa della spesa del settore privato,
né si vide un incremento dei consumi o degli investimenti, o un surplus
commerciale. Tuttavia, l’ancoraggio al dollaro rese le esportazioni
argentine meno competitive quando i paesi concorrenti svalutavano.
Un’apprezzamento del dollaro, e quindi del peso, fece in modo che le
importazioni aumentavano più rapidamente delle esportazioni in modo da
raggiungere un deficit commerciale costante dal 1992 in poi. Con un
deficit commerciale, l’Argentina poteva ottenere i dollari necessari
solo prendendoli in prestito o attraverso la vendita di beni. Inoltre,
data la presenza di forze deflazionistiche (il PIL, al netto
dell’inflazione, era in picchiata dal 1999), il gettito fiscale era in
dimuzione a partire dalla metà degli anni ’90, e le amministrazioni
provinciali (insieme al settore privato) accumulavano enormi debiti.
Nel tentativo di rallentare la crescita del suo disavanzo, il governo
federale tagliò i trasferimenti alle amministrazioni regionali
inducendone un ridimensionamento. La riduzione dei redditi e dei
consumi, che – a loro volta – portarono ad una contrazione del gettito
fiscale, spinsero le regioni sull’orlo della bancarotta. E’ interessante
notare che le amministrazioni regionali sperimentarono in questo periodo
nuove modalità di finanziamento, ovvero debiti a breve scadenza che
venivano usati anche per pagare le tasse regionali. I Patacones ne erano
un esempio, che presto furono accettati in tutto il paese (per pagare i
servizi pubblici, ma anche il Big Mac da McDonald!) ed infine anche dal
governo nazionale per il pagamento delle tasse. Tuttavia, i Patacones
avrebbero solo ritardato il default perché, alla scadenza, dovevano
essere convertiti in pesos, rappresentando così un debito addizionale
per le regioni. Per quanto riguarda il governo nazionale, il nuovo
metodo di pagamento non aveva fatto altro che accelerare il default, dal
momento che le entrate di pesos e dollari erano diminuite a favore dei
Patacones con i quali gli argentini avevano scelto di pagare le tasse.
Inoltre, nonostante i tassi di interesse argentini non si abbassarono
come previsto (anzi, successivamente alla creazione del comitato
valutario, rimasero alla pari con i paesi vicini, a dimostrazione del
fatto che la valutazione di mercato del rischio di default sostituì
quasi perfettamente quella del rischio di riduzione del tasso di
cambio), il debito federale per il pagamento dei servizi crebbe
abbastanza rapidamente (prima del 2000 solo i costi per gli interessi
sul debito ammontavano al 17% della spesa pubblica). L’effetto combinato
di una lenta crescita economica e alti tassi di interesse sul debito
causarono quindi un circolo vizioso che finì per esercitare pressioni
sul Tesoro perché instaurasse un regime di austerità fiscale, che presto
divenne un ostacolo per la crescita, aumentò la disoccupazione e fece
salire la pressione fiscale giacché c’era stato un crollo del reddito
imponibile. Il default era inevitabile, così come il malcontento
generale che raggiunse il suo apice quando la disoccupazione toccò il 20%.
In conclusione, anche ammettendo che la dollarizzazione ebbe
inizialmente effetti positivi, essa mise l’Argentina in una situazione
insostenibile, che degenerò nel Natale 2001, quando il paese rifiutò di
pagare i suoi debiti in dollari, abbandonò il comitato valutario, si
rifiutò di convertire i pesos in dollari e sganciò la sua valuta.
Vibranti proteste di piazza determinarono la caduta di un governo dopo
l’altro. Tuttavia, poco più di un anno dopo, l’Argentina iniziò una fase
di forte ripresa. Questo fu dovuto contemporaneamente alla moneta
libera, al mancato pagamento del debito estero denominato in dollari ed
a maggiori garanzie di lavoro.
Torneremo al successo di questo pacchetto di misure dopo aver esaminato
nel dettaglio come funziona una moneta sovrana.
SOVRANITA’ MONETARIA
(Nda1: IOU sta per “I Owe You”, ovvero “io ti sono debitore”. Con questa
sigla si intende una cambiale, un ‘pagherò’, un pezzo di carta che
dimostra che un debitore deve dei soldi ad un creditore
Nda2: HPM (High Powered Money) è la base monetaria emessa dalla banca
centrale rappresentata da denaro cash o obbligazioni)
Un paese come gli Stati Uniti (allo stesso modo il Giappone, la Turchia
e l’Argentina dopo aver abbandonato il comitato valutario) crea una
moneta per uso interno (garantendo il suo utilizzo principalmente
chiedendo il pagamento di tasse in tale valuta, sebbene alcuni spingono
per l’adozione di leggi per il corso forzoso). Il governo (attraverso il
Tesoro e la Banca Centrale – la FED negli Stati Uniti) emette e spende
high powered money (HPM – moneta ad alto potenziale, cioè denaro cash e
riserve della Banca Centrale) che sono le sue passività. Il governo
americano non promette di convertire il suo HPM in un’altra moneta, né
in oro o altra merce, e senza dover seguire alcun tasso di cambio fisso.
Il tasso di cambio flessibile è fondamentale per proteggere
l’indipendenza fiscale e monetaria, ovvero ciò che io chiamo
‘sovranità’, anche se la sovranità di governo ha ben altre dimensioni. I
benefici portati da un governo sovrano non dipendono solo dal cambio
flessibile, ma c’è dell’altro: il governo sovrano spende (acquista
merci, servizi e beni, o effettua trasferimenti finanziari) attraverso
l’emissione di un assegno del Tesoro, o, in misura sempre maggiore,
semplicemente accreditando le riserve di una banca privata. In entrambi
i casi, tuttavia, gli attivi (HPM) si creano quando la banca centrale
accredita il conto di riserva della banca ricevente. Analogamente,
quando il governo riceve i pagamenti delle tasse, si riduce il saldo di
conto presso la banca. In quel momento il deposito bancario del
contribuente viene addebitato. Siamo abituati a pensare che un governo
per poter spendere ha bisogno prima di ricevere i soldi delle tasse, ma
questo non vale per un governo sovrano. Se un governo spende
accreditando un conto bancario (emissione di IOU-HPM) e tassa
addebitando ancora un conto bancario (eliminazione di IOU-HPM), allora
non è un problema di “spendere” quello che si incassa con la tassazione.
In altre parole, con un tasso di cambio fluttuante e una moneta
nazionale, la capacità di effettuare pagamenti di un governo sovrano non
dipende né dal denaro incassato né dalle riserve disponibili.
Molti fanno fatica a cogliere questo punto fondamentale perché siamo
abituati a pensare un governo come non sovrano. Ed è proprio un governo
non sovrano che è costretto a trovare il denaro prima di spenderlo;
nella maggior parte dei casi un governo non sovrano ottiene il denaro
tassando e prendendolo in prestito (i governi possono anche vendere
servizi, beni e alcuni prodotti per procurarsi denaro). Per esempio, i
governi statali negli Stati Uniti non sono sovrani nel senso in cui qui
intendiamo questo termine. Essi in realtà spendono i soldi che derivano
dal gettito fiscale. Quando i contribuenti pagano le tasse statali, i
loro depositi bancari vengono addebitati mentre quelli dei governi
statali accreditati. Questi depositi statali sono quindi utilizzati
quando gli stati decidono di spendere, lasciando questa volta che i loro
conti vengano addebitati e accreditando della stessa somma i conti di
coloro i quali ricevono gli assegni statali. Se le entrate fiscali
subiscono una contrazione, gli stati sono costretti a tagliare le spese,
aumentare le tasse o chiedere prestiti per finanziare le spese.
Tuttavia, la facoltà dello stato di chiedere in prestito del denaro è
alla fine subordinata alle valutazioni del mercato sul rischio default.
Per questo motivo, gli stati sono obbligati a agire prociclicamente in
recessione, tagliando le spese e aumentando le tasse, accrescendo così
la disoccupazione.
Negli Stati Uniti è il governo federale (sovrano) ad avere – in ultima
analisi – la responsabilità e i mezzi per mantenere la piena
occupazione, non gli stati singoli e non sovrani. Logicamente, questo è
implicito nel sistema fiscale. Come emittente sovrano della moneta, solo
il governo nazionale è in grado di spendere indipendentemente dalle
entrate. I trasferimenti fiscali (per lo più provenienti dal Tesoro
degli Stati Uniti, sebbene anche la Fed possa entrare in gioco) da
Washington verso gli stati possono aiutare a contrastare il loro
comportamento prociclico. Si noti che quando l’Argentina adottò il
currency board, questo si trovò in una situazione molto simile a quella
degli stati americani. Se Washington fosse intervenuta con trasferimenti
sufficienti di fondi destinati alla non sovrana Argentina, avrebbe
probabilmente evitato la crisi fiscale, economica e sociale. Purtroppo
però, provvedimenti simili avrebbero goduto di scarso appoggio politico
negli USA.
Quando un governo comune o non sovrano chiede un prestito, emette una
promessa di pagamento (IOU) e in cambio ottiene un deposito bancario di
cui ha bisogno per poter spendere. Il governo sovrano, d’altra parte,
non ha bisogno che qualcuno gli accrediti un conto bancario prima di
spendere la propria moneta accreditando un altro conto bancario privato.
Il governo sovrano vende un titolo non per finanziare le sue spese, ma
per ridurre le riserve in eccesso di HPM (titoli di stato),
semplicemente offrendo una passività soggetta ad interesse (titolo) in
cambio di una passività non soggetta ad interesse (HPM addebitato sui
conti bancari). Questo è in realtà una operazione di gestione dei tassi
di interesse (nota alla FED come compensazione dei fattori operativi)
messa in atto riducendo le riserve bancarie allo scopo di eliminare gli
assets non fruttiferi (non più in grado cioè di maturare interessi) che
altrimenti avrebbero abbattuto i tassi di interesse sui titoli a breve
scadenza.
Il punto è che il tasso di interesse pagato sui titoli sovrani non è
soggetto alle normali ”forze di mercato”. Il governo sovrano vende solo
titoli al fine di drenare riserve in eccesso allo scopo di raggiungere i
suoi obiettivi di tassi di interesse. Si potrebbe sempre scegliere di
lasciare semplicemente riserve in eccesso nel sistema bancario, nel qual
caso il tasso di interesse sui prestiti a breve scadenza tenderebbero
allo zero. Quando il tasso a breve termine è pari allo zero, il Tesoro
può comunque vendere titoli che pagano pochi punti base sopra lo zero e
trovare compratori disposti a profittarne perché tali titoli offrono un
rendimento migliore rispetto alle alternative (a rendimento zero).
Questo conduce al punto in cui un governo sovrano con una moneta
fluttuante può emettere titoli tutte le volte che lo desidera,
normalmente con un tasso di interesse superiore di pochi punti base al
tasso a breve termine fissato come obiettivo. La scelta di un governo di
mantenere il tasso di interesse a breve termine al di sopra dello zero
(il che significa che anche gli interessi pagati sui titoli saranno
superiori allo zero) potrebbe essere spiegata con ragioni politiche o
economiche, ma si rischierebbe di cadere nell’errore di pensare che la
dimensione del disavanzo pubblico incida in qualche modo sui tassi di
interesse pagatoi sui titoli.
Un esempio reale può essere il Giappone, un paese che ha avuto per lungo
tempo il più grande deficit pubblico (fino all’8% del PIL), così come
l’accumulo di debito pubblico più grande di tutti i tempi (oltre 150%
del PIL) tra i paesi più sviluppati. Nonostante questo, il Giappone è
riuscito a mantenere tassi di interesse sui titoli di Stato di pochi
punti base sopra lo zero (e talvolta, per ragioni tecniche, anche sotto
lo zero!). Di recente il Giappone ha annunciato che finalmente alzerà i
tassi sopra lo zero, ma come conseguenza di una scelta politica e non di
un diktat dei mercati. Anche gli Stati Uniti fecero questa scelta
durante la Seconda Guerra Mondiale, quando i tassi di interesse a breve
termine venivano pagati dal Tesoro 3/8 di punto percentuale anche se il
deficit pubblico raggiunse il 25% del PIL, cioè tre volte superiore a
quello attuale del Giappone! Questo significa che una nazione sovrana
con un tasso di cambio fluttuante può scegliere i tassi di interesse sul
debito pubblico bassi quanto vuole. Per lo stesso motivo, il governo
sovrano potrebbe avere tassi di interesse superiori al 100% se solo lo
desidera. Tutto ciò che dovrebbe fare è fissare come obiettivo un tasso
di interesse a breve termine del 100% e vendere titoli qualora le
riserve in eccesso tendessero ad abbassare tale tasso. Si può quindi
sostenere che il tasso di interesse sui titoli di stato di una nazione
sovrana dipende da fattori esclusivamente interni. Se il tasso di base è
pari a zero o cento questo dipende dalle politiche monetarie messe in
atto dal governo, non certo dall’influenza dei mercati.
Un governo non sovrano si trova invece ad affrontare una situazione
completamente diversa. Nel caso di una nazione “dollarizzata”, il
governo deve ottenere dollari prima di poter spendere. Per questo motivo
tassa ed emette titoli per ottenere dollari in previsione di spesa; a
differenza del caso di una nazione sovrana, uno stato “dollarizzato”
deve quindi avere ”soldi in banca” (dollari) prima di poter spendere.
Inoltre, a differenza di un paese sovrano, il governo promette di
offrire titoli di stato di terze parti (cioè dollari) per finanziare il
proprio debito (mentre gli Stati Uniti e gli altri paesi sovrani
emettono solo titoli di stato dello stesso paese).
Per questo motivo, il tasso di interesse sui titoli di paesi non sovrani
non è fissato in maniera indipendente (che sia uno stato USA o
l’Argentina). Dato che si tratta di prestare dollari, il tasso che paga
uno stato dollarizzato è determinato da due fattori: in primo luogo vi è
il tasso di base vigente sul dollaro stabilito dalla politica monetaria
degli Stati Uniti (l’emittente del dollaro); in secondo luogo la
valutazione del mercato circa la capacità di credito del paese non
sovrano. Il giudizio espresso dal mercato può essere influenzato da una
moltitudine di fattori. La questione fondamentale, tuttavia, è che un
governo non sovrano, da utilizzatore (e non emettitore) della moneta non
ha la facoltà di decidere il tasso di interesse. Sono piuttosto gli
operatori del mercato che fissano i tassi di interesse a cui il governo
può prestare.
IMPLICAZIONI DELLA SOVRANITA’ MONETARIA
Quando abbandonò il currency board, l’Argentina raggiunse la sua
indipendenza politica: il suo tasso di cambio non era più legato alla
performance del dollaro. La sua politica fiscale non era più ostaggio
della quantità di dollari detenuta dal governo e il tasso di interesse
sui suoi titoli passò sotto il controllo della sua banca centrale. Una
delle prime iniziative politiche prese dal neo-eletto presidente
Kirchner è stato un programma di creazione di occupazione che garantiva
lavoro alle famiglie povere. In quattro mesi, il Piano Jefes y Jefas de
Hogar aveva creato posti di lavoro per 2 milioni di argentini, pari al
13% della forza lavoro. Questo non solo ha contribuito a sedare
disordini sociali offrendo un reddito alle famiglie più povere
dell’Argentina, ma anche a indirizzare l’economia sulla via della
ripresa. Stime conservative circa l’effetto moltiplicatore della spesa
che derivò dall’aumento dei lavoratori Jefes parlano di un incremento
del 2,5% del PIL. Il programma di sviluppo fornì anche servizi necessari
e nuove infrastrutture pubbliche che stimolarono ulteriori spese nel
settore privato. Senza la flessibilità di un governo sovrano con una
moneta fluttuante non sarebbe stato possibile promettere una tale
garanzia di lavoro.
L’Argentina trasse dei benefici anche dalla flessibilità di valuta
derivata dallo sganciamento dal dollaro che determinò una crescita
dell’export dovuta a prezzi più competitivi. La crescita degli Stati
Uniti, così come l’aumento globale dei prezzi delle materie prime
stimolò le esportazioni argentine. A dire il vero, vi è un certo margine
di incertezza nel far dipendere la crescita dalle esportazioni.
L’Argentina sa che deve continuare a sviluppare il suo mercato nazionale
in modo che da non vincolare la propria crescita a quella degli Stati
Uniti. La moneta sovrana consente al governo di utilizzare la politica
fiscale (e la politica monetaria) per continuare a creare posti di
lavoro nel settore pubblico e privato.
Come l’Argentina, anche l’India sta vivendo una rapida crescita del PIL,
attualmente alimentata da un export molto attivo. L’India è anche in
procinto di applicare una limitata garanzia di lavoro, in parte dovuta a
trend economici molto irregolari tra le varie regioni. Tuttavia,
risolvere i problemi di disoccupazione e povertà può richiedere un
impegno fiscale molto maggiore di quello che il governo indiano è
disposto ad intraprendere. L’India è stata investita dalla crisi
finanziaria e del tasso di cambio che recentemente ha colpito le nazioni
asiatiche e latino americane caratterizzate da un grande debito estero,
calo delle riserve in valuta estera e aspettative di mercato che un
tasso di cambio fisso non potevano soddisfare. Tuttavia, bisogna
osservare che queste nazioni avevano agganciato (formalmente e non) le
loro monete al dollaro. Al contrario, una nazione che adotta una propria
moneta a tasso variabile è sempre in grado di offrire lavoro ai
cittadini disoccupati. Il suo governo emetterà titoli denominati nella
propria valuta e con essa finanzierà il suo debito. E non ci sarà mai
rischio insolvenza, che il debito sia detenuto dai suoi stessi cittadini
o da investitori esteri. Una moneta fluttuante dà inoltre un ulteriore
grado di libertà alla politica interna. Questo non significa che la
nazione dovrà necessariamente ignorare la sua bilancia commerciale o le
fluttuazioni del suo tasso di cambio, ma significa che si può porre
l’occupazione interna e la crescita in cima all’agenda politica.
NOTE CONCLUSIVE
Il governo americano detiene riserve di diverse valute estere, e può
occasionalmente utilizzare le sue riserve valutarie per acquistare
dollari, o può vendere dollari per ottenere valuta estera. Questo viene
fatto non solo per facilitare le transazioni estere operate da cittadini
americani, ma anche per influenzare i tassi di cambio del dollaro contro
le valute estere. Tuttavia, gli Stati Uniti operano uno ”sporco” regime
di fluttuazione del tasso di cambio, piuttosto che un tasso di cambio
fisso. Una crollo repentino del dollaro molto probabilmente
provocherebbe un intervento ufficiale degli Stati Uniti e altri
principali attori finanziari rivolto ad alleggerire le fluttuazioni del
tasso di cambio. Tuttavia, non sarebbe finanziariamente vincolante
obbligare gli USA ad evitare di finanziare puntualmente passività in
dollari o qualunque altra valuta estera, precisamente perché gli USA non
possono garantire nessun particolare tasso di conversione.
fonte:
http://www.marcomessina.it/2012/03/mmt-e-il-caso-argentino/